О современной теории административного права России, гранях творчества и личности (размышления в преддверии 90-летнего юбилея профессора Василия Михайловича Манохина)

О СОВРЕМЕННОЙ ТЕОРИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ, ГРАНЯХ ТВОРЧЕСТВА И ЛИЧНОСТИ (РАЗМЫШЛЕНИЯ В ПРЕДДВЕРИИ 90-ЛЕТНЕГО ЮБИЛЕЯ ПРОФЕССОРА ВАСИЛИЯ МИХАЙЛОВИЧА МАНОХИНА)

Ю. Н. СТАРИЛОВ

Старилов Юрий Николаевич, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Рассматривается вклад профессора В. М. Манохина в науку административного права; показывается его роль в создании современной теории административно-правового регулирования в России; анализируются научные труды профессора В. М. Манохина.

Ключевые слова: 90-летний юбилей профессора В. М. Манохина, государственное управление, административное право, должность (государственная должность), государственная служба.

About the modern theory of administrative law of Russia, of sides creativity and personality (reflections 90-year anniversary meeting of professor Vasily Mikhailovich Manokhin) Y. N. Starilov

Starilov Yurij Nikolaevich, Honored science worker of the Russian Federation, head of the Chair of Administrative and Municipal Law of Voronezh State University, doctor of juridical sciences, professor.

The article is dedicated the some questions of: contribution V. M. Manokhina in science administrative law, role the scientist in the creation modern theory administrative regulation in Russia. In article analysis scientific works of professor V. M. Manokhin.

Key words: 90-year anniversary of professor V. M. Manokhin, government, administrative law, office (public office), public service.

25 ноября 2013 г. исполняется 90 лет заслуженному деятелю науки РСФСР, доктору юридических наук, профессору Василию Михайловичу Манохину - одному из авторитетных ученых юристов-административистов в СССР, а ныне Российской Федерации. В жизни каждого человека бывают события, чрезвычайно важные не только для него, но и для родных и близких ему людей, коллег, всех, кто его знает. Иногда эти события заставляют задуматься над ролью человека в развитии каких-то процессов, создании новых научных направлений, становлении и формировании систем, исследовательских школ, представлений о начатых когда-то им преобразованиях в той или иной сфере общественных отношений. 90-летний юбилей профессора Василия Михайловича Манохина относится именно к таким знаменательным событиям. Этот юбилей ученого - праздник и для юридической общественности страны, ибо заслуги Василия Михайловича в области юридической науки являются очевидными и, бесспорно, признаваемыми в России. Вся профессиональная научно-педагогическая деятельность В. М. Манохина связана с Саратовским юридическим институтом имени Д. И. Курского, в настоящее время - Саратовской государственной юридической академией, где он трудится и поныне. Под талантливым руководством профессора Василия Михайловича Манохина в России сформировалась одна из настоящих школ административного правоведения. Состоявшееся (теперь уже в далеких 60 - 70-х гг. прошлого века) объединение ученых под руководством В. М. Манохина, несомненно, способствовало развитию науки российского административного права. Научная школа профессора В. М. Манохина на протяжении многих десятилетий прославляет родное для него высшее учебное заведение - Саратовскую школу административного правоведения, одну из ведущих и уважаемых в нашей стране. Традиции такой научной школы следует глубоко изучать, анализировать, укреплять с ней сотрудничество и развивать взаимодействие с ее представителями. Вряд ли нужно доказывать, что сформировавшиеся ранее административно-правовые институты, несомненно, оказывают воздействие и на современное развитие как теории государственного управления, так и практики административного правоприменения. Многочисленные ученики В. М. Манохина развивают в своих исследованиях его замыслы и новые идеи. Ныне в современном административном правоведении разрабатываются новые концепции развития и совершенствования общего и особенного административного права. Некоторые его институты, имея особую актуальность и значимость, получили в течение нескольких последних лет стремительное развитие. Однако новые традиции, "модные" теоретические положения, принципиальные направления совершенствования административно-правового регулирования, планы и масштабы модернизации административного права с целью повышения эффективности публичного администрирования не могут не находить своей основы в ранее сформировавшихся концепциях известных научных школ. Новейшие теоретические разработки и доктрины не могут не учитывать весьма плодотворные идеи и конструкции, имеющиеся в теории российского административного права. Последовательность и преемственность в науке - залог эффективности проводимых исследований. 10 лет назад автор этих строк опубликовал статью, которую посвятил 80-летнему юбилею профессора В. М. Манохина <1>. В ней весьма детально анализировались самые главные из написанных В. М. Манохиным научных трудов, демонстрировалась их современная научная ценность и значимость для дальнейшего развития административно-правовой теории. -------------------------------- <1> См.: Старилов Ю. Н. Развитие российского административного права: сохранение традиций и поиск новых доктрин (к 80-летнему юбилею профессора В. М. Манохина) // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4(13). С. 64 - 81.

В настоящей статье позволительно вспомнить и воспроизвести некоторые основные выводы ранее написанной работы, содержащей рассмотрение вопросов о научном наследии В. М. Манохина, и кратко рассмотреть главные достижения в области исследований основных административно-правовых институтов, содержание которых он результативно анализировал. Заслуги В. М. Манохина в развитии отечественной теории административного права признаны научным сообществом российских ученых-юристов как значительные и уникальные. Его вклад в науку очевиден, масштабен, убедителен. На протяжении нескольких десятилетий В. М. Манохин инициирует обсуждение и самостоятельно разрабатывает актуальные и важные проблемы, возникающие в практике государственного управления и административного правоприменения. Основные научные труды В. М. Манохина посвящены решению ключевых вопросов административно-правового регулирования. Им написаны учебники и учебные пособия по административному праву <2>, опубликованы статьи относительно перспектив развития административного права; в них автор обосновывает значение этой отрасли права в деле совершенствования правовой системы страны <3>. В изданном в 2010 г. учебнике административного права В. М. Манохин сделал автору этих строк дарственную надпись: "...свой полувековой труд чтения курса административного права" <4>. То есть более 50 лет ученый отдал преподавательской деятельности! -------------------------------- <2> См.: Манохин В. М. Советское административное право: Курс лекций. Вып. 1: Часть Общая. Саратов, 1968; Советское административное право: Учебник для вузов / Под ред. В. М. Манохина. М., 1977; Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996; Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов, 2000; Их же. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов, 2003; Манохин В. М. Административное право России: Учебник. Саратов, 2010. <3> См.: Бахрах Д. Н., Манохин В. М., Павловский Р. С. Административное право и перестройка // Правоведение. 1988. N 6. С. 49 - 52; Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Сов. гос. и право. 1990. N 1. С. 23 - 26. <4> Манохин В. М. Административное право России: Учебник. Саратов, 2010.

Главные научные работы В. М. Манохина опубликованы в 60 - 80-е гг. прошлого столетия. В начале 90-х гг. XX в. В. М. Манохин выступил инициатором обсуждения проблем реформирования административного права и его преподавания в высших учебных заведениях страны. В России тогда были сложные времена для проведения преобразований в социально-политической и государственно-правовой сферах; в повестке дня появилась модернизация юридических режимов в системе публичного управления. Многие институты административного права изменялись в соответствии с реформаторским подходом, т. е. кардинально и быстро. В проводимых учеными исследованиях проблем развития административного права наблюдались "нерешительность", "растерянность", противоречивость суждений и неясность путей улучшения механизма административно-правового регулирования. В том же 2003 г. мною была опубликована небольшая книга, посвященная также 80-летнему юбилею Василия Михайловича <5>. Название этого научного труда было выбрано не случайно: и в официальных научных дискуссиях, и в частных беседах с ним в те времена постоянно возникала и обсуждалась идея В. М. Манохина о необходимости ускорения позитивного развития современного административного права и достижения им нового уровня, соответствующего общепризнанному стандарту правового государства, прогрессивным представлениям о роли и значимости этой отрасли права в правовой системе России. -------------------------------- <5> См.: Старилов Ю. Н. Административное право - на уровень правового государства. Воронеж, 2003. 80 с.

В настоящее время предметом теоретического анализа отношений в сфере действия норм административного права все чаще становятся главные содержательные характеристики административно-правового регулирования <6>. Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти <7>, обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, для защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий. -------------------------------- <6> См., напр.: Князев С. Д. Современные принципы административного права России: понятие, значение, виды // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 74 - 87; Петров М. П. О принципе единства системы государственной исполнительной власти // Там же. С. 87 - 98; Старилов Ю. Н. Административное право как целостная система научных взглядов (к 70-летнему юбилею профессора Д. Н. Бахраха) // Там же. С. 63 - 74; Килясханов И. Ш. Современные подходы к определению содержания и структуры предмета административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. / Под ред. В. Я. Кикотя. М., 2003. С. 4 - 24; Шергин А. П. О концепции административной политики // Там же. С. 24 - 32; Юсупов В. А. Задачи науки административного права в современный период // Там же. С. 35 - 39; Костенников М. В. Задачи и проблемы кодификации норм административного законодательства Российской Федерации // Там же. С. 67 - 73; Сорокин В. Д. О предмете российского административно-процессуального права // Там же. С. 102 - 111; Тихомиров Ю. А. Об административных процедурах // Там же. С. 111 - 117; Старилов Ю. Н. Институт административного судопроизводства в системе административно-правового регулирования: политико-правовое измерение проблемы // Там же. С. 117 - 146. <7> О проблемах системы исполнительной власти см., напр.: Хаманева Н. Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. С. 5 - 13; Хазанов С. Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // Там же. С. 30 - 45; Ноздрачев А. Ф. Министерская система управления в истории и современной России // Там же. С. 45 - 62; Четвериков В. С. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки // Там же. С. 71 - 77; Минашкин А. В. Некоторые проблемы нормотворчества федеральных министерств // Там же. С. 213 - 223; Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. 2-е изд., доп. Волгоград, 2003; Петров М. П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования: Монография / Под ред. А. В. Малько. М., 2012.

Современное административное право - право, основанное на непременном учете публичных интересов. Оно должно быть правом, обеспечивающим эти интересы <8>; эта отрасль права должна, с одной стороны, обеспечить формирование надлежащего государственного управления, а с другой - предоставить реальные возможности для осуществления прав и свобод человека и гражданина, для достижения "общественного блага" (общественного благосостояния). В настоящее время весьма остро встают вопросы: что происходило в течение последних 10 - 15 лет с содержанием этой отрасли права? Как изменяется административное право сегодня и по каким главным направлениям? Ответом на эти вопросы может стать констатация необходимости как определенного (лишь в некоторой мере и в рамках точных направлений) развития сложившихся в советские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых, представлявших науку административного права. Главным все же является указание на то, что за последние 20 лет все основные институты административного права фактически были созданы заново на новой конституционно-правовой основе. От советских схем в конструировании структуры и системы административного права остались лишь названия институтов, и то лишь некоторые из них. Содержание административно-правовых институтов претерпело фактически стопроцентное обновление. -------------------------------- <8> О защите публичных интересов см., напр.: Павлушина А. А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. N 6. С. 76 - 84.

Сегодня, несмотря на то что административное законодательство в течение последних 20 лет развивается под воздействием конституционно-правовых принципов, вряд ли можно констатировать законченность процесса реформирования или модернизации этой отрасли законодательства. Весьма логично возникают вопросы: ненадолго ли затянулся процесс реформирования российского административного права? Сколько времени предстоит еще говорить о необходимости проведения реформы административного права? Думается, что коренное изменение системы административно-правового регулирования - процесс длительный, зависящий главным образом от степени развития административного и административно-процессуального законодательства, наличия полезных правовых доктрин, правовой культуры, темпов и потребностей экономического развития страны, направлений и темпов политико-правового строительства, эффективности и качества публичного управления. О реформе административного права можно говорить, сравнивая его, с одной стороны, с советским административным правом, а с другой - со сложившимся административным правом начала XXI в. Поэтому модернизацию административного права нужно непременно связывать с учетом этапов его исторического развития и соответствующих достижений в разные исторические периоды. Процесс формирования "нового" административного права не должен рассматриваться вне контекста исторических перемен в государственно-правовом строительстве страны. Законодатели, изменяющие старое и создающие новое административное и административное процессуальное законодательство, а также теоретики-административисты, развивающие новые подходы к модернизации административного права и строящие свои концепции такого развития, должны задавать себе вопрос: будет ли полезной для науки "перестройка" системы административно-правового регулирования и до каких пределов можно реформировать административно-правовые институты? Отвечать на эти вопросы непросто. Теперь, уже после проведения в стране административной и судебной реформ, после стремительного формирования законодательства об исполнительной власти и ее государственных органах, после формирования государственной и муниципальной службы, создания нового административно-деликтного законодательства, можно констатировать полезность и правильность избранного пути с целью улучшения системы административно-правового регулирования. Действительно, для изменения самых глубинных характеристик административного права, преодоления "старой" (и одновременно простейшей) догматики потребовалась его реформа, которая стала позитивным процессом в российской административистике. Однако созидателям нового административного права было очевидно, что этими процессами целесообразно планомерно и эффективно руководить. Традиции (в т. ч. и в сфере правового регулирования) всегда сильны и обусловлены своими внутренними связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися отношениями и взглядами, распространенностью мнений и иными типичными факторами. В новых условиях и в новейшее время нужно создавать и "новый мир" административного права, закладывать его новые традиции. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе административно-правового регулирования, создаваемые традиции в сфере административного права должны базироваться на современных идеях, доктринах, теоретических достижениях <9>. -------------------------------- <9> Здесь уместно вспомнить об одной из первых попыток реформирования административного права еще в конце 80-х гг. прошлого века (см.: Бахрах Д. Н., Манохин В. М., Павловский Е. С. Административное право и перестройка // Правоведение. 1988. N 6. С. 49 - 52). Мы всегда отстаивали мнение, что современное административное право требует разумно организованной "перестройки" (см., напр.: Старилов Ю. Н. "Однозначное указание" последовало в эпоху модернизации: логичное завершение дискуссии о необходимости формирования административного процессуального законодательства (административного судопроизводства) в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7. Воронеж, 2013. С. 311 - 327; Его же. Модернизация государства и административного права: поиск концепции // Юридические записки. 2012. N 2(25). С. 222 - 232; Его же. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования // Административное право и процесс. 2013. N 6. С. 2 - 13.

Появившийся за последние десять лет "базис" административного права напрямую обусловил появление иных теоретических констатаций в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулирования. В связи с этим и были сформированы базисные условия для нынешнего развития российского административного права. Очевидно, что современным целям и задачам правового государства должны соответствовать цели и задачи публичного управления. Сущность административного права (и это теперь стало общепризнанным) состоит в том, что оно регламентирует отношения не только в сферах исполнительной власти и публичного управления; достаточно крупный пласт отношений, формирующихся в сферах судебной и законодательной власти, также входит в предмет административно-правового регулирования. Административное право создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Контрольные полномочия, например судебной власти (судей и судов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие административные ошибки <10>, применяются с целью поддержания действия, в широком смысле принципа разделения властей и соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства. -------------------------------- <10> См., напр.: Бочарникова Н. А. Административная ошибка: правовое содержание, значение и основные направления преодоления. Воронеж, 2013.

Вот уже на протяжении многих лет теория административного права стремительно развивается в трудах российских ученых-административистов. В 1993 - 2013 гг. было издано множество учебников и учебных пособий по административному праву. Это книги, которые опубликовали, например, А. Б. Агапов <11>, А. П. Алехин <12>, Д. Н. Бахрах <13>, А. М. Волков, А. С. Дугенец <14>, А. А. Кармолицкий, В. Я. Кикоть <15>, В. А. Козбаненко <16>, Ю. М. Козлов <17>, Н. М. Конин <18>, А. М. Кононов, П. И. Кононов <19>, А. П. Коренев <20>, М. В. Костенников <21>, А. В. Куракин, Н. В. Макарейко <22>, М. Я. Масленников <23>, Д. М. Овсянко <24>, И. В. Панова <25>, Л. Л. Попов <26>, Б. В. Россинский <27>, Н. Г. Салищева <28>, Ю. Н. Старилов <29>, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров <30>, В. А. Юсупов <31>. Опубликованы также учебники, написанные другими авторами. -------------------------------- <11> См.: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999; Его же. Административное право: Учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009. <12> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Первая часть: Учебник. М., 2009; Их же. Административное право России. Вторая часть: Учебник. М., 2009. <13> См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М., 1996; Административное право России: Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Д. Н. Бахрах. М., 1997; Бахрах Д. Н., Татарян В. Г. Административное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. <14> См.: Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право: Учебник. М., 2012. <15> См., напр.: Административное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / В. Я. Кикоть [и др.]; Под ред. В. Я. Кикотя, Г. А. Василевича, Н. В. Румянцева. М., 2012. <16> См.: Козбаненко В. А. Административное право. Общая часть: Учебное пособие. М., 2008. <17> См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. <18> См.: Административное право России: Учебник / Под ред. Н. М. Конина и Ю. Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. М., 2010. <19> См.: Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса. М., 2013. <20> См.: Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. М., 1996. Ч. 1; 1997. Ч. 2. <21> См.: Костенников М. В., Куракин А. В., Кононов А. М., Кононов П. И. Актуальные проблемы административного права: Учебник для студентов вузов. М., 2013; Горин Е. В., Костенников М. В., Куракин А. В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования. М., 2010. Т. 1; Костенников М. В., Куракин А. В. Актуальные проблемы науки административного права / Под ред. Н. А. Овчинникова. М., 2010. Т. 2. <22> См.: Макарейко Н. В. Административно-процессуальное право: Учебное пособие. М., 2008. <23> См.: Масленников М. Я. Административный процесс: теория и практика / Отв. ред. А. С. Дугенец. М., 2008. <24> См.: Овсянко Д. М. Административное право. М., 1997; Его же. Административное право: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. <25> См.: Панова И. В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр, и доп. М., 2007. <26> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002; Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. <27> См.: Россинский Б. В. Административное право: Учебно-метод. и практическое пособие. М., 2001; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для юрид. вузов. 4-е изд., пересмотр, и доп. М., 2009; Россинский Б. В. Административная ответственность: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. <28> См.: Салищева Н. Г. Избранное. М., 2011. <29> См.: Общее административное право / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2007. <30> См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998; Его же. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001; Его же. Современное публичное право: Монографический учебник. М., 2008. <31> См.: Юсупов В. А. Труды по административному праву: В 3 т. М., 2011. Т. 1; Административное право: В 10 т. М., 2012. Т. 1: Философия и общая теория административного права.

В числе появившихся в постсоветское время (в середине 90-х гг. прошлого столетия) учебниках по административному праву были и труды В. М. Манохина <32>. Подчеркивая высокий уровень многих изданий, содержащих концептуальный анализ основных институтов этой отрасли права, можно говорить об особой ясности научных представлений и идей ученого как о сущности административного права, так и о необходимости его совершенствования. -------------------------------- <32> См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.

В указанный период в специальной литературе появилось немало интересных и полезных материалов (статей, книг, обзоров) <33>, посвященных изучению проблемы реформирования административного права. Например, цельное исследование вопроса о реформе административного права было подготовлено К. С. Вельским <34>. Каждый ученый, занятый поиском оптимальной системы административно-правового регулирования, пытался объективно оценить возможности совершенствования административного права, увидеть корни отставания в его развитии, наметить основные пути реформы, установить конечную цель совершенствования административного законодательства и сформировать модель некоторых административно-правовых институтов. -------------------------------- <33> См., напр.: Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // Гос. и право. 1993. N 2. С. 37 - 45; Манохин В. М., Конин Н. М. Концепция программы курса административного права // Гос. и право. 1993. N 5. С. 52 - 68; Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: Концепция развития российского законодательства / Ю. А. Тихомиров [и др.]. М., 1995. С. 42 - 70; Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // Сов. гос. и право. 1991. N 11. С. 35 - 41. <34> См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995; Его же. К вопросу о предмете административного права // Гос. и право. 1997. N 11. С. 14 - 21; Его же. О системе административного права // Гос. и право. 1998. N 3. С. 5 - 11.

Именно в этих условиях в 1993 г. была опубликована статья, в которой В. М. Манохин вместе с Н. М. Кониным предлагали свою концепцию развития административного права и устанавливали определенный стандарт его преподавания в высших учебных заведениях страны <35>. Надо отметить, что по всем наиболее актуальным и сложным вопросам развития административного права и административного законодательства профессор В. М. Манохин высказывает свое мнение; традиционно главные проблемы в науке административного права нашли соответствующее отражение и рассмотрение в его трудах. -------------------------------- <35> См.: Манохин В. М., Конин Н. М. Концепция программы курса административного права // Гос. и право. 1993. N 5. С. 52 - 68.

Согласно индивидуальным представлениям ученых о назначении административного права в системе отраслей права происходит формирование теоретических конструкций относительно будущего административного права России. Как известно, важнейшими спорными понятиями в системе административного права в настоящее время являются: государственная служба, административный процесс, административные процедуры, административное судопроизводство, правовые акты управления (административные акты), административное нормотворчество <36>. Нерешенность этих и некоторых других проблем российского административного права обусловливает целесообразность проведения дискуссий о реформаторских подходах к определению его сущности, познанию содержания и конкретизации системы. -------------------------------- <36> См., напр., весьма интересный научный труд: Арзамасов Ю. Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России. М., 2013.

У профессора В. М. Манохина - свое мнение о многих из названных административно-правовых институтов и направлений их совершенствования. Например, интересно его мнение о системе административного права. В своих учебниках В. М. Манохин выделяет в системе административного права три части: Общую, Особенную и Специальную. Специальная часть, по его мнению, состоит из таких разделов, как обеспечение безопасности личности, общества и государства: а) в сфере внешних сношений (оборона, охрана государственной границы, таможенное дело, внешняя разведка, служба безопасности); б) внутри страны (управление в сфере юстиции, МВД РФ, милиция - ныне полиция); в) административно-правовые меры охраны порядка и безопасности внутри страны (обеспечение и охрана порядка и безопасности, государственная охрана должностных лиц, оперативно-розыскная, частная детективная и охранная деятельность) <37>. -------------------------------- <37> См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов, 2003. С. 336 - 486.

В настоящей статье уместно рассмотреть главным образом некоторые аспекты трех крупных проблем современного административного права, по которым писал В. М. Манохин: 1) государственная служба; 2) публичное управление по усмотрению (административное усмотрение); 3) обеспечение режима законности управленческой деятельности, административное нормотворчество и судопроизводство. Данные институты стали предметом детального научного анализа, проведенного в разные годы В. М. Манохиным. Указанные административно-правовые явления и некоторые другие аспекты изучаемой административно-правовой материи будут рассматриваться в этой статье при непременном учете сформулированных ученым теоретических положений, касающихся отмеченных проблем административно-правовой науки. Особенно плодотворна научная деятельность В. М. Манохина в области изучения проблем государственной службы <38>. Здесь следует отметить, что в 2013 г., т. е. в год 10-летия с момента принятия Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", к сожалению, в России не были проведены крупные научные мероприятия, посвященные принятию этого важного для государственно-правового строительства страны нормативного правового акта. Ведь именно с вступлением в силу данного Закона началось построение в России государственной службы на новой правовой основе, которая, впрочем, в той или иной степени создавалась и более ранними законодательными решениями в данной сфере государственно-правового строительства. -------------------------------- <38> См.: Манохин В. М. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963; Его же. Советская государственная служба. М., 1966; Его же. Правовое регулирование советской государственной службы // Сов. гос. и право. 1968. N 1; Его же. Конституционные основы законодательства о государственной службе // Правоведение. 1983. N 4. С. 11 - 17; Его же. Конституционные основы советского административного права. Саратов, 1983; Его же. Государственный служащий как субъект административного права // Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985; Его же. Способы замещения должностей // Служба в государственных и общественных организациях. Свердловск, 1988; Его же. Концепция Закона о государственной службе // Сов. гос. и право. 1991. N 12. С. 90 - 98; Его же. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997; Его же. Нужны Основы законодательства о службе Российской Федерации // Гос. и право. 1997. N 9. С. 5 - 11.

Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль "локомотива", предназначенного для обеспечения "движения" государственного управления. Исследование теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о государственной службе, появления новых доктрин в развитии данного института, публикации множества научных трудов <39>. В ряду многочисленных исследований особое внимание привлекает книга В. М. Манохина "Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование" <40>. В это же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право <41>. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе <42> осуществлялось быстро, что позволило создать основу для дальнейшего развития в стране и служебного права. -------------------------------- <39> См.: Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д, 1998; Игнатов В. Г., Белолипецкий В. К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность: Учебное пособие. Ростов н/Д, 2000; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002. Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция; Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М., 1998; Сергун П. П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. М., 1997; Гришковец А. А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Гос. и право. 2001. N 12. С. 54 - 63; Его же. Правовое регулирование денежного содержания государственных служащих // Право и политика. 2002. N 3. С. 44 - 57; Магомедов Б. М., Казаков С. А. Социально-правовые основы публичной службы // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4. С. 41 - 50; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002; Охотский Г. В. Прохождение государственной службы в парламенте России: правовое регулирование и опыт организации // Право и политика. 2001. N 2. С. 45 - 57; Его же. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М., 2002; Позднышов А. Н. Служба в органах внутренних дел как особый вид государственной службы. Ростов н/Д, 2002; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: Материалы круглого стола / Отв. ред. Л. А. Морозова // Гос. и право. 2000. N 3. С. 20 - 36, N 4. С. 15 - 30; Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // Гос. и право. 1999. N 4. С. 53 - 57; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // Гос. и право. 1995. N 1. С. 37 - 55; Его же. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; Щукина Т. В. Государственная служба в субъектах Российской Федерации. Липецк, 2001. <40> См.: Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. <41> См.: Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. <42> В 1995 г. принят Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", а в 1998 г. - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". В субъектах РФ приняты законодательные акты, регламентирующие государственную и муниципальную службу в соответствующих субъектах Федерации.

Начиная с конца 90-х гг. прошлого столетия в России опубликованы учебники <43>, учебные пособия <44>, справочники <45>, комментарии <46>, монографии <47> и научные статьи <48>, посвященные проблемам российской и зарубежной государственной службы <49>. Государственная служба рассматривается учеными также в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: функции государства, государственное управление, государственный аппарат и его деятельность <50>, административно-правовые отношения с участием государственных служащих <51>. Заметно повысилось внимание ученых к проблеме ответственности государственных служащих <52>. Однако лишь в немногих научных публикациях авторы пытались обобщить складывающийся на то время опыт нормативного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации. Между тем потребность в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, т. к. и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы. -------------------------------- <43> См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. <44> См.: Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России XVII - XX веков. М., 1999; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997; Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д, 1998; Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998; Демин А. А. Государственная служба: Учебное пособие. М., 2002; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996; Российское служебное право: Сб. норм, актов: Учебное пособие / Сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1999; Таможенная служба в Российской Федерации: Сб. норм, актов: Учебное пособие / Сост. Т. А. Матвеева, Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1998; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 302 - 343; Пресняков М. В., Чаннов С. Г. Служебное право Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2011; Чиканова Л. А. Государственные служащие. М., 1998. <45> См.: Дубровин В. Н., Мигачев Ю. И. Юридическая ответственность военнослужащих: Справочное пособие. М., 2000. С. 115 - 122; Сергун П. П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. М., 1997; Юридический справочник для военнослужащих / Под ред. А. И. Муранова. М., 1997. <46> Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М., 1998; Настольная книга государственного служащего: Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" / Под ред. В. И. Шкатуллы. М., 1999; Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под ред. В. А. Козбаненко. СПб., 2008; Комментарий к Закону Тверской области "О государственной гражданской службе Тверской области" от 21 июня 2005 г. N 89-ЗО (постатейный) / Под ред. Д. В. Зеленина. Тверь, 2008. <47> См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997; Чаннов С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009; Истомина Ю. В. Бездействие государственных служащих и способы преодоления противоправности: Монография / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2008; Матвеев С. П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы правового регулирования. Воронеж, 2011; Носова Ю. Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации. Воронеж, 2011; Павленко К. А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Монография / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2012; Щукина Т. В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование. Воронеж, 2011; Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. <48> См.: Козбаненко В. А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // Гос. и право. 1998. N 12. С. 37 - 46; Колесников Н. В. Правовые вопросы функционирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Кудашкин А. В. Военная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации // Гос. и право. 2000. N 3. С. 12 - 19; Кулешов И. В. Служба в таможенных органах Российской Федерации - особый вид государственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: Круглый стол журнала "Государство и право" (подготовлено Л. А. Морозовой) // Гос. и право. 2000. N 3. С. 20 - 36, N 4. С. 15 - 30; Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // Журнал рос. права. 2000. N 3. С. 48 - 54; Шаров А. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе // Рос. юстиция. 1996. N 7. С. 40 - 42. <49> См.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М., 2003; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. М., 1998; Лобанов В. В. Служба высших руководителей в США // Гос. и право. 1996. N 6. С. 131 - 139; Оболонский А. В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Гос. и право. 1996. N 6. С. 121 - 130; Его же. Государственная служба США: история и современность // Гос. и право. 1999. N 4. С. 103 - 111; Его же. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. N 4/2001. N 1. С. 168 - 175; Его же. Бюрократия для 21 века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. <50> См., напр.: Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М., 2003. С. 77 - 92. <51> См.: Добробаба М. Б. Административные правоотношения с участием государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Краснодар, 2010. <52> См., напр.: Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Гос. и право. 2003. N 7. С. 10 - 18; Буравлев Ю. М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. М., 2006; Его же. Виды юридической ответственности в системе государственной службы. М., 2008; Его же. Профилактика правонарушений, ответственность и стимулирование результативности деятельности государственных служащих. М., 2012; Его же. Юридическая ответственность в системе государственной службы: проблемы совершенствования // Гос. и право. 2013. N 5. С. 5 - 15; Добробаба М. Б. Служебно-деликтный процесс как составная часть административного процесса // Административное право и процесс. 2013. N 9. С. 25 - 27.

Если вспомнить первые годы формирования новой модели государственной службы в России, то следует отметить, что реформа государственной службы началась вместе с принятием в 1990 - 1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. Ученые уже тогда постоянно обращали внимание <53> на необходимость проведения реформы государственной службы, однако эти мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана, ясных представлений об этапах и сути нововведений в сфере государственной службы. И только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. Положения о федеральной государственной службе были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной службы в России <54>. Впоследствии в научной литературе появились критические заметки по поводу этой концепции <55>. Ранее же, в 1992 г., в специальном издании Роскадров был опубликован еще один вариант концепции развития государственной службы <56>. Таким образом, можно констатировать, что в течение всего последнего десятилетия прошлого столетия предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы, некоторые из которых на практике осуществлены не были <57>. -------------------------------- <53> См., напр.: Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник гос. службы. М., 1992. Июнь. С. 5 - 16; Манохин В. М. Концепция Закона о государственной службе // Сов. гос. и право. 1991. N 12. С. 90 - 98; Розенбаум Ю. А. Система работы с кадрами в условиях перестройки: социально-правовой аспект // Сов. гос. и право. 1986. N 12. С. 11 - 20. <54> См.: Российская газета. 1994. 23 декабря. <55> См.: Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Гос. и право. 1994. N 4. С. 24 - 32. <56> См.: Развитие государственной службы в Российской Федерации: (тезисы концепции) // Вестник гос. службы. М., 1992. Август. С. 2 - 8. <57> См., напр.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т. В. Зайцевой. М., 2003.

В начале нынешнего века становление государственной службы осуществлялось в результате реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. <58>. -------------------------------- <58> См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. (официально не опубликована, т. к. имеет гриф "Для служебного пользования"); Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003. С. 429 - 458.

Детальный анализ федерального и регионального законодательства о государственной службе, проводимый исследователями в те сложные годы, сопровождался политическими дебатами о сущности и основных направлениях реформирования российского чиновничества. Высказывалось, например, мнение о том, что реформу системы государственной службы следует проводить исходя из трех принципов: конкурентность, эффективность, ответственность. При этом одним из важнейших правовых средств улучшения деятельности государственных служащих считалось следующее: распространение практики кадровых конкурсов при приеме на государственную службу; увеличение денежного содержания служащих; создание действенных механизмов предупреждения и преодоления конфликта интересов на государственной службе <59>. -------------------------------- <59> См.: Немцов Б. Стратегия России // Известия. 2003. 25 марта.

К так называемым нереализованным проектам реформы государственной службы ученые относят, например: проект Кодекса государственной службы РФ; проект Федерального закона "О федеральной государственной службе"; проект Федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих"; некоторые законодательные инициативы субъектов РФ <60>. Разработанный и обсуждаемый в конце 1990-х гг. проект Кодекса государственной службы Российской Федерации являлся, с нашей точки зрения, концептуально обоснованным и содержательно цельным нормативным правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской государственной службы в России. Можно лишь напомнить, что он включал в себя 219 статей и несколько приложений. Сегодня хотелось бы надеяться, что идея правового регулирования государственно-служебных отношений в едином кодифицированном законодательном акте не будет забыта навсегда. Именно этот законодательный акт смог бы стать основой кодификации публичного служебного права <61>. -------------------------------- <60> См., напр.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т. В. Зайцевой. М., 2003. С. 239 - 246. <61> О современных проблемах формирования служебного права см., напр.: Гришковец А. А. К вопросу о служебном праве // Гос. и право. 2013. N 4. С. 5 - 12.

Существенным вкладом в развитие теории государственной службы в начале нынешнего столетия стали работы таких ученых, как А. А. Гришковец <62>, В. А Козбаненко <63>, Д. М. Овсянко <64>. Весьма плодотворно развиваются антикоррупционные аспекты системы организации и функционирования государственной службы в трудах А. В. Куракина <65>. Комплексное и очень серьезное с научно-практической точки зрения исследование основополагающих вопросов государственной службы содержится в трудах А. Ф. Ноздрачева <66>. Уже в недавнем прошлом опубликованы труды успешного автора в области государственной службы С. Е. Чаннова <67>. Опыт организации и функционирования государственной службы России используется и в других странах, например в Кыргызской Республике <68> и других странах Центральной Азии. -------------------------------- <62> См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003; Его же. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Гос. и право. 2004. N 1. С. 24 - 36. <63> См.: Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). М., 2002. <64> См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. <65> См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) // Гос. и право. 2002. N 9. С. 35 - 48; Его же. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или Концепции реформирования государственной службы - антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8. С. 22 - 27; Его же. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Гос. и право. 2003. N 8. С. 35 - 47; Его же. Государственная служба и коррупция / Под ред. М. В. Костенникова. М., 2009. <66> См., напр.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Его же. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. N 12. С. 22 - 29; 2006. N 1. С. 14 - 24, N 2. С. 24 - 36; Его же. Современное значение статьи С. С. Студеникина "Советская государственная служба" // Административное право: теория и современность: Сб. науч. трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С. С. Студеникина / Отв. ред. Л. Л. Попов. М., 2006. С. 23 - 34. <67> См.: Чаннов С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009; Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Служебное право Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2011. <68> См.: Шерипов Н. Т. Государственная служба Кыргызской Республики: теоретические и правовые аспекты. Екатеринбург, 2009.

Наука государственного управления и государственной службы ежегодно прирастала в течение последних десяти лет значительным числом научных трудов, подготовленных как учеными-теоретиками, так и специалистами-практиками по различным аспектам организации и функционирования государственной службы. Отмечая положительные моменты различных аспектов института государственной службы в исследованиях современных ученых, следует назвать также диссертационные работы и иные публикации, содержащие в качестве научной новизны общеизвестные и давно сформировавшиеся в теории государственной службы положения. Таким образом, некоторые научные обобщения в этой сфере административно-правового регулирования, как можно предположить, вряд ли заметно и результативно подвигают (и "продвигают") науку о государственной службе к новым вершинам <69>. В этих относительно критических суждениях больше даже не критики как таковой, а сожаления: ведь защищаются все же докторские диссертации! Основные выводы подобных работ научной общественностью не анализируются, и часто эти "исследовательские" труды просто забываются и исключаются из научного оборота, так и не войдя в него полноценно. Государственная служба РФ изучается отдельными авторами с формальных позиций, когда указываются традиционные факторы и причины реформирования государственной службы, например: необходимость проведения административной реформы, взаимосвязь ее проблем с государственно-служебными отношениями и др. При этом в работах повторяются уже неоднократно сформулированные в других научных трудах положения. В результате в таких исследованиях отсутствует личный вклад автора в науку. -------------------------------- <69> См., напр.: Качушкин С. В. Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011; Крылова Е. Г. Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009; Мамырбаева З. А. Административно-правовое регулирование государственной службы в органах внутренних дел Кыргызской Республики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Дякина И. А. Служебное право как комплексная отрасль права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007 и др.

Среди современных ученых, которые разрабатывают теорию государственной службы, имеются авторы, именами которых может гордиться российская наука. Как уже было отмечено, эффективно проводят научные исследования такие современные ученые, как, например, Г. В. Атаманчук <70>, Д. Н. Бахрах <71>, А. А. Гришковец, А. Ф. Ноздрачев, С. Е. Чаннов <72>, М. В. Пресняков, Т. В. Щукина <73>. Высокий научный уровень проводимых указанными авторами исследований в области государственной службы позволяет утверждать, что те традиции, которые были заложены в изучении института государственной службы профессором В. М. Манохиным, существуют и в настоящее время. Это позволяет надеяться на то, что институт государственной службы будет успешно и результативно развиваться в трудах российских ученых. -------------------------------- <70> См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003. <71> См., напр.: Бахрах Д. Н. Государственная служба России. Екатеринбург, 2006; Бахрах Д. Н. Дисциплинарно-правовое принуждение в Российской Федерации // Гос. и право. 2006. N 6. С. 43 - 50; Его же. Милитаризованная служба России // Рос. юрид. журнал. 2005. N 1. С. 20 - 27. <72> См.: Чаннов С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. <73> См.: Щукина Т. В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование: Монография. Воронеж, 2011; Щукина Т. В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: новации и развитие. Воронеж, 2011.

В начале нынешнего столетия этапам реформирования и результативности реформы государственной службы в литературе стало уделяться значительно больше внимания по сравнению с предыдущим периодом <74>. В качестве итоговых размышлений о новом "облике" современной государственной службы можно привести несколько высказываний ученых, изучавших правовые аспекты этого института 10 лет назад. Например, В. А. Козбаненко уверенно в то время полагал, что целесообразно было создавать такую модель государственной службы, которая обеспечивала бы эффективное функционирование Российского государства в его нынешней конституционно-правовой форме <75>. А. А. Гришковец утверждал, что "современной России нужна государственная служба, которая условно может быть названа "государственная служба переходного периода". Она должна быть построена по жесткой иерархии и централизации, при отказе от любых контрактов и иных договорных отношений на государственной службе" <76>. -------------------------------- <74> См.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т. В. Зайцевой. М., 2003; Оболонский А. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. N 4; 2001. N 1. С. 168 - 175. См. также: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. ПР-1496 // Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003. С. 429 - 458; О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)": Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 // Российская газета. 2002. 23 ноября. <75> См.: Козбаненко В. А. Правовые основы государственного управления. Общая часть: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2003. С. 252. <76> Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003. С. 405. См. также: Левакин И. В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Гос. и право. 2003. N 1. С. 5 - 12.

Правительственное внимание к государственной службе и ее реформе сказалось и на темпах проведения законодательной деятельности в области создания законодательства о государственной службе и ее видах и на последующих модернизационных усилиях в плане совершенствования институтов, находящихся в структуре государственной службы. Единой "идеологической" основой модернизации данного института стала административная реформа <77>, объединяющая множество направлений совершенствования государственного управления: создание надлежащего и эффективного государственного управления; формирование "электронного правительства"; повышение качества исполнения государственных функций; противодействие коррупции в системе публичной службы; преодоление административных барьеров; разработка концепции предоставления государственных и муниципальных услуг; повышение дисциплины в системе государственной службы; административные процедуры. -------------------------------- <77> См., напр.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2008; Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой и Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 171 - 179.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, в рамках проведения административной реформы предполагалось: "дальнейшее совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования исполнительной власти; совершенствование оплаты труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы; разработка механизмов ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадрового резерва; формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов" <78>. -------------------------------- <78> Российская газета. 2003. 2 сентября.

Впоследствии была реализована программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", которая была продлена на период 2006 - 2007 гг. Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. N 1437 "О продлении срока реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы". Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 была утверждена Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" (в ред. Указов Президента РФ от 12 января 2010 г. N 59, 10 августа 2012 г. N 1156). Данная Программа направлена на дальнейшее развитие законодательства о системе государственной службы, которое призвано решить следующие задачи: обеспечить эффективную взаимосвязь всех видов государственной службы; улучшить правовую основу для развития таких видов государственной службы, как военная и правоохранительная; создать систему управления государственной службой; сформировать порядок, позволяющий эффективно контролировать деятельность государственных служащих гражданским обществом и его институтами; улучшить процедуры прохождения государственной службы; совершенствовать систему государственных гарантий для государственных служащих; внедрить современные механизмы стимулирования государственных служащих. Несмотря на возросший научный интерес к проблеме реформирования государственной службы, усилившуюся активность ученых в обсуждении самых важных вопросов этого административно-правового института и получение новых научно-практических результатов, разработанные в этой сфере правового регулирования профессором В. М. Манохиным теоретические положения являются в настоящее время, как и несколько десятилетий назад, авторитетными и значимыми. В 1966 г. вышла монография В. М. Манохина "Советская государственная служба", в которой автор на высоком концептуальном уровне дал комплексный анализ многочисленных вопросов государственной службы (понятие государственной службы и государственной должности, основные принципы службы, правовой статус государственных служащих и др.). В. М. Манохин сформулировал понятие государственной службы, которое затем традиционно анализировалось в литературе и на которое постоянно ссылались авторы в своих работах: государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также деятельность личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства <79>. -------------------------------- <79> См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 5 - 14; Его же. Государственная служба // Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 292.

Интересны суждения В. М. Манохина о принципах государственной службы. Известно, что советское законодательство фактически не регламентировало отношения, складывающиеся непосредственно в сфере государственной службы, как, впрочем, и не устанавливался административно-правовой статус государственных служащих. Однако ученые всегда пытались отыскать основополагающие идеи, на которых и строилась государственная служба; иначе говоря, нужно было установить принципы государственной службы. Именно в определении данного теоретического положения важными являлись размышления В. М. Манохина. Под принципами государственной службы ученый понимает требования, которые: 1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе; 2) распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы; 3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы <80>. Автор отмечает, что анализ принципов государственной службы зависит от различных подходов к пониманию государственной службы: при ее трактовке только как деятельности государственных служащих выделяются такие принципы, как равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т. д.; если же государственная служба рассматривается как организационно-правовой институт в системе государственной организации, то тогда в принципах службы должны найти свое отражение как общие принципы организации и деятельности государства, так и специальные принципы, присущие только институту государственной службы (законность, дисциплина, народность и т. д.) <81>. -------------------------------- <80> См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. С. 16. <81> См.: Манохин В. М. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 293 - 294.

Значительной проблемой является, по нашему мнению, модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная службы разделены специальными законодательными актами. В соответствии со ст. 42 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление статуса муниципального служащего и порядка прохождения муниципальной службы осуществляется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами. Муниципальной службой в России законодатель считает профессиональную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых посредством заключения трудового договора (контракта). Муниципальным служащим является гражданин, который исполняет обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. По вопросам организации и функционирования муниципальной службы <82> были приняты: 1) Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007 г.; 2) законы субъектов Российской Федерации о муниципальной службе <83>; 3) конституции или уставы субъектов Российской Федерации <84>; 4) уставы муниципальных образований. В этих законодательных и иных нормативных правовых актах устанавливается правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой и другие вопросы. В. М. Манохин, указывая на схожесть правового статуса муниципального служащего с правовым статусом государственного служащего, отмечает и особенности муниципального служащего <85>. -------------------------------- <82> О муниципальной службе см.: Бялкина Т. М. Законодательство о муниципальной службе и проблемы его реализации // Российское государство и правовая система: современное развитие, проблемы, перспективы / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 166 - 176; Государственная и муниципальная служба: от качества подготовки - к качеству управления / Отв. ред. С. Ю. Наумов. Саратов, 2007; Киреева Е. Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации. М., 2008; Комкова Г. Н., Шудра О. В., Южаков В. Н. Российская муниципальная служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий // Правоведение. 2000. N 5. С. 25 - 36; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 242 - 259; Наквасина Г. А. Муниципальная служба в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Немчинов А. А., Володин А. М. Муниципальная служба: Справочное пособие. М., 2002; Порядок и условия прохождения муниципальной службы: Учебно-методическое пособие / Под ред. А. Ф. Мурашко, О. Л. Савранской, В. А. Столяровой. М., 2000; Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Гос. и право. 2003. N 1. С. 12 - 24. <83> Напр., в Воронежской области 19 декабря 2007 г. принят Закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области" (в ред. закона Воронежской области от 11 марта 2013 г.). Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". <84> Пункт 20 ст. 56 Устава Воронежской области (принят Воронежской областной Думой 25 мая 2006 г.) относит к полномочиям органов государственной власти Воронежской области в сфере местного самоуправления законодательное регулирование муниципальной службы в соответствии с федеральным законодательством. Статья 65 Устава Воронежской области определяет понятие муниципальной службы. <85> См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов, 2003. С. 136 - 137. См. также: Демин А. А. Государственная служба: Учебное пособие. М., 2002. С. 17 - 22.

В специальной литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости "выравнивания" статуса государственных и муниципальных служащих. Как справедливо указывается в литературе, "общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти" <86>. С точки зрения В. А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти "воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов" <87>. Именно такой подход в понимании модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы видится В. А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России. -------------------------------- <86> Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Гос. и право. 2003. N 1. С. 12. <87> Там же. С. 23.

Несмотря на, казалось бы, полностью решенные вопросы, связанные с пониманием государственной службы, авторы анализируют все новые аспекты ее дефиниции. Например, Б. В. Россинский считает, что при определении государственной службы не следует ограничиваться лишь профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а включать также в ее систему, например, федеральную государственную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях <88>. -------------------------------- <88> См.: Россинский Б. В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. С. 161.

Одной из принципиальных проблем теории государственной службы является соотношение в этом институте норм административного (публичного) и трудового (частного) права. Нормы законодательства о труде действуют в системе государственной службы и регулируют отношения в секторе государственно-служебных отношений, имея при этом свой предмет правового регулирования. В литературе данная проблема весьма актуальна. Иногда о ней рассуждают с позиции выявления соотношения в системе правового регулирования государственно-служебных отношений так называемых трудовой и публичной концепций отношений государственной службы <89>. Предлагалось использовать "опосредованно" практику применения норм Трудового кодекса при разрешении трудовых споров с участием, например, сотрудников милиции (полиции) <90>. Прав В. М. Манохин, когда утверждает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий (содержание этих полномочий устанавливается нормами административного права) <91>. Нормы трудового законодательства применяются в процессе регулирования государственно-служебных отношений в случае, если они соответствуют законодательству о государственной службе. В специальной литературе авторы, исследовавшие указанную проблему и проанализировавшие соответствующую судебную практику <92>, делают вывод о приоритетном применении в данных случаях специальных (по отношению к Трудовому кодексу) законов при разрешении споров с участием государственных служащих (в т. ч. сотрудников полиции, военнослужащих). -------------------------------- <89> См., напр.: Демин А. А. Государственная служба: Учебное пособие. М., 2002. С. 6 - 17; Его же. Государственная служба. М., 2010. См. также: Гусев А. В. Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы // Рос. юрид. журнал. 2005. N 1. С. 30 - 34; Чиканова Л. А. Государственные служащие. М., 1998; Ее же. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. <90> См.: Анисимов В. Трудовые споры с участием работников милиции, военнослужащих и госслужащих // Российская юстиция. 2001. N 3. С. 43. <91> См.: Манохин В. М. Нужны Основы законодательства о службе Российской Федерации // Гос. и право. 1997. N 9. С. 9. Об особенностях правового регулирования труда государственных и муниципальных служащих см. также: Бондаренко М. В. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. Обнинск, 2001; Чиканова Л. А. Государственные служащие. М., 1998. <92> См., напр.: Обзор судебной практики по спорам, вытекающим из служебных отношений на федеральной государственной гражданской службе / Сост. С. В. Наймушин, Н. В. Новоселова, С. Д. Хазанов. М., 2010.

В. М. Манохин последовательно (еще в 90-х гг. прошлого столетия) выступал против передачи регулирования отношений по государственной службе в сферу трудового права. Он пишет: "Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т. е. отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда. И такие отношения для рабочего и служащего являются общими (распорядок, отношения с бухгалтерией, кадровой службой и т. п.)" <93>. На наш взгляд, весьма убедительны аргументы С. Полякова, приводимые им в обоснование отсутствия приоритета норм трудового права над нормами, содержащимися в законах и иных нормативных правовых актах о государственной службе. К ним, например, относятся следующие положения: 1) в служебных правоотношениях работодателем является государство в лице государственных органов, которое и устанавливает основные условия государственной службы; 2) государственные органы создаются для решения задач и реализации функций государства; 3) правовой статус государственного служащего, занимающего государственную должность государственной службы, содержит обязанность государства перед личностью, т. е. признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государственных служащих; 4) особый характер служебной деятельности определяет и сам процесс службы ("труда служащих"). Используя в своих рассуждениях принятые судебные решения по конкретным делам, С. Поляков приходит к справедливому выводу о том, что приоритета норм трудового права над нормами о государственной службе быть не может, т. к. у них не совпадает предмет регулирования и они действуют в разных сферах <94>. Государственная служба и трудовые правоотношения представляют собой различные сферы правового регулирования, поэтому в правоприменительной государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен определяться в зависимости от соответствующего вида правоотношений (служебных или трудовых отношений) <95>. -------------------------------- <93> Манохин В. М. Нужны Основы законодательства о службе Российской Федерации // Гос. и право. 1997. N 9. С. 9. <94> См.: Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Рос. юстиция. 1998. N 12. С. 23 - 25. <95> См.: Поляков С. Возмещение вреда, причиненного при исполнении обязанностей государственной службы // Рос. юстиция. 1999. N 5. С. 28.

Уже продолжительное время в литературе ученые справедливо указывают на сложность самой проблемы о соотношении норм административного и трудового права на государственной службе. В 2002 г. предлагалось решить этот вопрос путем "законодательного закрепления изменения самого метода регулирования отношений в сфере государственной службы - максимального отказа от диспозитивного метода в пользу метода императивного" <96>. Иными словами, высказанное нами ранее мнение о целесообразности развития в системе государственно-служебного правового регулирования именно публично-правовых начал <97> со свойственным юридическим инструментарием и средствами развивается в настоящее время учеными, глубоко исследующими современные проблемы государственной службы. Например, А. А. Гришковец считает, что сегодня речь должна идти "уже не о разграничении, а о последовательном вытеснении и в конечном счете о полной замене норм трудового права, пока еще регулирующих немалую часть отношений на государственной службе, на нормы административного права" <98>. Еще на стадии разработки Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" их авторы отмечали, что данные законы должны стать для государственных служащих аналогом Трудового кодекса РФ <99>. -------------------------------- <96> Гришковец А. А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Гос. и право. 2002. N 12. С. 24. <97> См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996. С. 296 - 310. <98> Гришковец А. А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Гос. и право. 2002. N 12. С. 15. <99> См.: Григорьева Е. Реформа государственного аппарата буксует из-за отсутствия кадров // Известия. 2003.28 марта.

Прошло 10 лет с момента принятия основополагающего Закона о системе государственной службы. Сформировалось федеральное и региональное <100> законодательство о государственной службе. Обновилось (а по некоторым направлениями - создалось заново) законодательство о таких видах государственной службы, как военная <101> и правоохранительная <102>. На протяжении многих лет специалисты спорили относительно наименований некоторых видов государственной службы, например "правоохранительной службы" <103>. В литературе уже обращалось внимание на то, что используемый термин "государственная служба в правоохранительных органах" неудачен в данной формулировке, т. к. не существует дефиниции самих "правоохранительных органов" <104>. Можно согласиться с тем, что для характеристики такого вида государственной службы, которая обеспечивает общественный порядок, безопасность, законность, правопорядок, осуществляет борьбу с преступностью, не подходит часто используемый в литературе термин "милитаризованная служба". Понятие "правоохранительная служба" - также не вполне подходящий термин. Логика его появления в законе, конечно, видна: правоохранительным органам нужна правоохранительная служба. Однако правоохранительной службой в широком смысле слова можно считать любую государственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, т. к. вся их деятельность направлена на исполнение законов, обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, любой вид государственной службы может иметь правоохранительный аспект. Вместе с тем позитивная государственная деятельность российских гражданских служащих традиционно не считается правоохранительной деятельностью. -------------------------------- <100> См., напр.: О государственной гражданской службе Воронежской области: Закон Воронежской области от 26 мая 2005 г. (в ред. Закона Воронежской области от 8 июля 2013 г.). Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". В субъектах Российской Федерации приняты и иные законодательные акты, входящие в систему нормативного правового регулирования отношений на государственной гражданской службе, например Закон Воронежской области от 24 июня 2008 г. "О стаже государственной гражданской службы государственных гражданских служащих Воронежской области". <101> См., напр.: Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб., 2003. <102> См., напр.: Патрашко Е. Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Караваев А. Н. Поощрение в системе правоохранительной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005; Измайлов Д. С. Правовые основы специализации правоохранительной государственной службы в Российской Федерации // Современное право. 2006. N 6. С. 49 - 51; Касумов А. М. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Дикажев М. М. Правовое регулирование прохождения правоохранительной службы сотрудниками органов внутренних дел: проблемы организационно-правового и методологического характера: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006; Шиенкова А. С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Павленко К. А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2012. <103> Одним из первых нормативных актов о правоохранительной службе появилось Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: утв. Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. N 613 // Российская газета. 2003. 11 июня. <104> См.: Россинский Б. В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. С. 161.

Таким образом, если говорить о результатах реформирования в России государственной службы, то можно констатировать стремительное "наращивание" законодательного и иного нормативного правового материала на "каркас" федерального законодательства о системе государственной службы, с тем чтобы детали и многие новые институты государственной службы получили соответствующую правовую легализацию. Несмотря на известную "закрытость" (по мнению некоторых авторов <105>) процедуры разработки законодательства о государственной службе, в России сформировалось полноценное публичное служебное право. -------------------------------- <105> В опубликованной 10 лет назад книге А. А. Гришковца, посвященной правовому регулированию государственной гражданской службы, был подвергнут критике подход по формированию рабочих групп для проведения экспертной оценки основных направлений реформы государственной службы России (см.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003. С. 382 - 383).

Фактически нерешенными остались проблемы, которые обсуждались 10 лет назад, как только появился Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации". Обращалось внимание на то, что законодатель снова "активировал" и использовал в этом Законе уже забытые, взятые из социалистического прошлого (когда государственная служба регламентировалась нормами трудового права) термины, которые в настоящее время с трудом понимаются новыми поколениями российских юристов: "кадровый состав государственной службы", "кадровый резерв", "стажировка государственных служащих", "должностной (служебный) рост", "подготовка граждан для прохождения государственной службы". Думается, что законодатель должен определить в начале текста Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" самые важные понятия, в т. ч., например, термин "кадровый состав". Если попытаться раскрыть содержание этих понятий, то становится ясно, что кадровый состав - это собственно сами государственные служащие, замещающие в конкретный период штатные должности государственной службы в государственном органе, это, по сути, "состав" государственных служащих, т. е. государственные служащие. Зачем же тогда простой термин заменять в законе на непонятные категории? Чтобы представить будущее развитие государственной службы в 2003 г., следовало провести анализ основного Закона о системе государственной службы, который приводил к выводу о необходимости принятия множества федеральных законов, устанавливающих все "виды государственной службы". Законодатель много раз "отсылал" правоприменителей к будущим федеральным законам о виде государственной службы (см., например, п. 2 ст. 3, п. 4 ст. 8, п. 4 ст. 10, п. 1 - 6 ст. 12, п. 1 - 2 ст. 13, п. 1 ст. 14 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"). Вместе с тем в законе не установлены виды государственной службы, требующей отдельного нормативного правового регулирования. Законодательство о системе государственной службы устанавливает термин "должности государственной службы". Однако в некоторых случаях не использует такой формулировки. Например, в п. 5 ст. 12 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" определяется, что прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность. Однако не указывается, что речь идет о должности государственной службы. Эти ошибки также не украшают текст данного Закона. Противоречивыми попытками установления порядка в системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской администрации. Например, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. (в ред. Указа Президента РФ от 16 июля 2009 г. N 814) были утверждены Общие принципы служебного поведения государственных служащих <106>. По сформулированному на момент принятия этого нормативного правового акта мнению ученых, данные принципы служебного поведения можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих <107>. Несколько лет назад в Государственной Думе впервые стал рассматриваться проект Федерального закона "Кодекс служебного поведения в органах государственной власти и местного самоуправления" (или Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации). В то время отмечалось, что указанный нормативный акт вряд ли нужен для регламентации отношений на государственной службе, ибо аналогичные положения уже содержатся в большом числе законов и иных правовых актах, действующих в сфере реализации государственной служебной деятельности. Да и само содержание Общих принципов служебного поведения государственных служащих являет собой свод уже неоднократно установленных в других законодательных актах положений, например: государственные служащие должны исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих (как известно, это положение нашло первоначальное отражение в тексте Конституции Российской Федерации). Словом, перенасыщение нормативного правового содержания отношений в области государственной службы повторами вряд ли может способствовать желаемой реализации этих правовых установлений на практике. -------------------------------- <106> СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196; 2009. N 29. Ст. 3658. <107> См.: Куракин А. В. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или Концепции реформирования государственной службы - антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8. С. 27.

В субъектах Российской Федерации были приняты региональные нормативные правовые акты, определяющие служебное поведение лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ и государственных гражданских служащих. Например, решением Совета по вопросам государственной службы Красноярского края от 30 марта 2011 г. утвержден Кодекс этики и поведения лиц, замещающих государственные должности Красноярского края, выборные муниципальные должности, государственных гражданских служащих Красноярского края и муниципальных служащих <108>. В Воронежской области принят Закон от 29 декабря 2010 г. Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Воронежской области. В нем, как, впрочем, и в законах, определяющих виды государственной службы и правовой статус государственного служащего, установлены: принципы служебного поведения гражданских служащих, необходимость добросовестного исполнения должностных обязанностей, проявление лояльности и соблюдение политической нейтральности, важность соблюдения требований к антикоррупционному поведению. -------------------------------- <108> URL: http://www/kadry24.ru/gosluzhba/poveden/etica.

Десять лет назад учеными обсуждался вопрос о конкретных этапах и времени реализации на практике положений нового Федерального закона о системе государственной службы, с тем чтобы была реформирована и отчасти создана новая система государственной службы. Фактически тогда было ясно, что данный Закон будет обеспечивать создание в России системы государственной службы, построенной на основе установленных новых принципов государственной службы, что будет создана новая модель государственной службы. При этом основные виды государственной службы будут иметь многочисленные особенности, характерные как для самой государственной службы, так и для правового положения государственных служащих. Безусловно, многое из того, что планировал законодатель в области государственной службы, стало административно-правовой реальностью. Тем не менее нерешенных вопросов осталось также немало. Реформирование государственной службы в направлении, указанном Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", во многом завершено. В настоящее время подводятся итоги реализации основных нормативных положений данного законодательного акта. Следует отметить, что в этот Закон было внесено минимальное количество изменений и дополнений. Следовательно, и этот факт демонстрирует устойчивость, эффективность и востребованность данной российской модели правовой регламентации государственно-служебных отношений. В новейшей административно-правовой литературе подвергается сомнению сам факт сформированности в России служебного права. Весьма авторитетный ученый-административист А. А. Гришковец сетует на то, что и в наши дни (даже после всех модернизаций российского государственного управления и государственной службы) служебное право "так и не стало реальностью" и институт гражданской службы (если его оценивать с позиций правовой демократической государственности) в России также отсутствует <109>. Здесь сразу же возникает вопрос о понимании современного правового государства, о системе законодательства, устанавливающего отношения в сфере публичной службы в странах с давно сложившимися демократическими традициями и реализованными в практике государственно-правового строительства принципами правового государства. Разделяя пессимизм А. А. Гришковца относительно качества, результативности и эффективности управленческого труда российских государственных служащих, все же нельзя не заметить (и об этом он сам же и пишет) появление в течение последних 10 лет в России масштабного законодательства, касающегося всех видов государственной службы. Очевидно также и то, что в нашей стране законодательство о государственной службе устанавливает достижение одних целей, а практика его применения приводит к другим. Конечно, можно возразить и сказать, что наличие законодательства о государственной службе не означает появления в стране эффективно функционирующего корпуса государственных служащих. Однако почти все семь перечисленных А. А. Гришковцом признаков <110> "настоящей" модели государственной службы, как нам думается, во многом нашли нормативное отражение и в российском законодательстве о государственной службе. Основным препятствием для того, чтобы российскую государственную службу можно было отнести к числу полноценно функционирующих государственных институтов, является низкий уровень профессионализма государственных служащих и отсутствие реального общественного признания государственной службы и ее социально значимых достижений. Государственная служба - это и есть то "государство", на которое возложено полноценное исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг; государственные служащие - это те представители государства, которые сегодня (впрочем, как и всегда и в любой стране) являются наиболее уязвимыми для критики (правда, порой абсолютно обоснованной). Чтобы понять сложность, напряженность и интенсивность управленческого труда государственных служащих, нужно хотя бы бегло прочитать всего лишь один административный регламент по исполнению какой-либо государственной функции. Тогда сразу же станет более понятным публично-правовой режим деятельности государственных служащих. Немаловажным фактором, не позволяющим в России в полной мере "раскрыться" полезным правовым нормам о государственной службе, является сформировавшаяся у нас политическая культура, административная этика и укоренившиеся в системе государственной службы еще на долгие годы вперед "страх и трепет" перед начальством. Именно сложившееся служебное право, "пробивая" своими нормами "дорогу" к реальному (конечно, насколько это возможно в современных административных системах) демократизму в государственно-служебных отношениях, и сможет изменять практику публичного администрирования. -------------------------------- <109> См.: Гришковец А. А. К вопросу о служебном праве // Гос. и право. 2013. N 4. С. 12. <110> К ним автор относит: наличие в стране самого законодательства о государственной службе; конкурс при замещении должностей государственной службы; стабильное положение государственного служащего; реальность служебной карьеры для служащего; известная корпоративность государственных служащих; престиж службы в обществе; наличие государственного органа по делам государственной службы (см.: Гришковец А. А. К вопросу о служебном праве // Гос. и право. 2013. N 4. С. 11 - 12).

Если вернуться к вопросу о роли профессора Василия Михайловича Манохина в разработке теоретических основ института государственной службы, то привлекают внимание весьма интересные рассуждения автора по наиболее значимым и одновременно центральным вопросам теории государственно-служебных отношений. Одним из таких основополагающих институтов всегда считался институт должности (государственной должности). В. М. Манохин всегда подчеркивает его значимость для формирования как самого государственного аппарата, так и законодательства о государственной службе. Как известно, государственная должность (или должность государственной службы) - это основа (базис), на которой планомерно и в соответствии с установленными правовыми нормами "надстраивается" государственная служба и ее система. Должность - простейший элемент администрации (государственных органов), первичная и основная клеточка ее организационной структуры. Приведем ставшее классическим определение данного понятия, сделанное В. М. Манохиным: "Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления" <111>. Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в правовых актах. В. М. Манохин рассматривает государственную должность как организационную форму, определяющую и юридически закрепляющую основное содержание административно-правового статуса государственного служащего <112>. -------------------------------- <111> Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72. <112> См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право. С. 117.

Можно уверенно утверждать, что в советское время профессор В. М. Манохин - один из немногих ученых, пытавшихся разрабатывать теорию государственной должности. В законодательстве всех стран, имеющих в той или иной степени правильно организованную публичную службу, основополагающими нормами являются правовые нормы о должности (государственной должности или о должности государственной службы). Юристам известны в первую очередь правовые характеристики должности <113>, ее нормативное установление, виды, порядок замещения и прочие формально-юридические признаки. -------------------------------- <113> См., напр.: Гайдов В. Б. Правовой статус должности правоохранительной службы // Полицейское право. 2006. N 2. С. 18 - 22.

Однако должность имеет и личностное, психологическое, социальное "измерение" и соответствующее значение в судьбе человека, государственного или муниципального служащего. Если отвлечься от научных определений государственной должности и от ее роли в развитии всей системы государственной службы, то можно попытаться сформировать представление о значимости должности как для самого лица, занимающего должность, так и для претендента на замещение вакантной должности. Невозможно не согласиться с мнением, что должность практически определяет все для человека и для обеспечения его благополучия. Здесь впору вспомнить известный советский фильм Эльдара Рязанова "Забытая мелодия для флейты" (1987 г.). Там есть сцена: Леонид Семенович - чиновник Главного управления свободного времени, обращаясь к находящейся у него в гостях (в его квартире) медсестре Лиде: - Вы какую икорку предпочитаете? Красную, черную? Медсестра Лида: - И ту и другую. Леонид Семенович, это что же? Вы каждый день так едите? Леонид Семенович: - Как Вам сказать: должность такая! Я ведь вращаюсь около... В самом начале этого замечательного и незабываемого фильма, как только исчезли титры, слышна песня советских чиновников: "Мы не пашем, не сеем, не строим, Мы гордимся общественным строем. Мы бумажные важные люди, Мы и были, и есть, мы и будем. Наша служба трудна изначально, Надо знать, что желает начальник. Угадать, согласиться, не спорить, И карьеры своей не испортить". Не должно быть так, чтобы любознательность чиновника ограничивалась лишь пределами "желания начальника" в исполнении служащими должностных обязанностей. Таким образом, должность и карьера чиновника (государственного служащего) - непременно взаимообусловленные явления; по сути, карьера - это и есть для служащего смена должностей в порядке повышения их значимости и административной важности; карьера - наделение лица более объемной компетенцией и приобретение им более "ответственного статуса". Именно в таком порядке всегда организовывалась и строилась система государства, его органов и управленческого аппарата. При этом качество жизни лица, занимающего должность, обусловливается и изменяется в зависимости от иерархии должности, от вида (категории) должности, которую занимает лицо (государственный или муниципальный служащий). Именно карьера и должность определяют во многом и административный прогресс. Ведь люди "хотят" должностей, требуют новые должности, желают найти и занять лучшую из них. "Будешь при должности, - говорят, - будешь и жить"; "сначала получи должность, а затем командуй!". То есть с должностью приходят новые возможности по командованию, администрированию, управлению, навязыванию своей воли подчиненным и другим субъектам правоотношений. Так сложилось, что обычно люди в первую очередь "связывают" должность с практическими преимуществами должностного лица. Попытаемся найти стандартные представления людей о должности (государственной должности) и ее характеристике. Очевидно, что должность определяет "вес" и "значимость" человека в обществе; она формирует и его поведение, и отношение к другим людям, и (если нужно) подобострастность, и желание стремительного и безусловного подчинения воле начальника, и высокомерие по отношению к подчиненным и иным лицам, находящимся "ниже по статусу". Должность - вечная тема государственной бюрократии. Должность - это "счастье" для одних людей и одновременно разочарование для других. В России благополучие лица и должность всегда переплетаются между собой. Иногда доказывают, что такая связь и является признаком демократичности общественных и административных отношений, т. к. возникает необходимость в обосновании лицом своих притязаний на должность и в демонстрации (доказывании) особых заслуг; зарождается в известном смысле конкуренция (конкурс) в государственно-служебной деятельности. Однако случается, что новая должность быстро изменяет характер человека, деформирует саму личность... Если человек "потерял" должность (как говорят, его "сняли" или "освободили" от должности), то он тут же вспоминает, что его жизнь была лучше на прежней должности, что он привык жить по-другому. Должность облегчает жизнь человеку; она дает ему шансы или, наоборот, приводит его в тупик жизненных и служебных отношений. До тех пор, пока благополучие лица будет зависеть только от занимаемой должности, не произойдет качественного изменения во всем укладе аппаратных отношений. Лицо, находясь на государственной службе и занимая должность, прежде всего должно действовать по установленным правовым стандартам, правилам служебных правоотношений и служебной этики (этического кодекса). Человек, занимающий должность, живет, по сути, ради должности в самые главные периоды своей жизни. Мыслима ли жизнь общества, человека, самого государства без установления видов должностей? Должность обусловливает необходимость соответствующего правового регулирования. Государство устанавливает реестры должностей, создает в этой управленческой среде юридические порядки и процедуры. Должность формирует должностное лицо, т. е. конкретное лицо лишь при наличии должности становится тем самым должностным лицом, статус которого устанавливается законодательством. Законотворцы и юристы наделили должностное лицо различными признаками в зависимости от его действий (бездействия) и поведения; если речь идет о преступлениях должностного лица, то говорят о его полномочиях и функциях, об их использовании с нарушением законного порядка, когда наступают преступные последствия, направленные против интересов государственной или муниципальной службы. Понятие должностного лица устанавливается в уголовном праве, законодательстве об административных правонарушениях, о порядке рассмотрения обращения граждан, об административных процедурах и иных нормативных правовых актах. Учреждение новой должности обусловливает формирование и новых органов управления в соответствующих организациях. Следовательно, в определенном смысле должность является и причиной, и следствием глобализации. Осуществляя политику глобализации, учреждая должности, уполномоченный субъект создает новый орган управления, порой наднациональный административный аппарат многочисленных органов публичной власти. Должность - важнейший интегрирующий фактор общественного развития. Человек, "занявший" более "высокую" должность, способен позитивно развивать и улучшать общественные отношения, а может, наоборот, стать тормозом для государственного или общественного развития. Ради должности (ее замещения или освобождения от нее) начинаются политические дебаты, споры, крупные дискуссии, возникает политическая борьба. Если попытаться вспомнить негативные ассоциации с термином "должность", то сразу же приходится говорить о "борьбе за должность". В обычной "чиновничьей жизни" государственная должность связывается также и с термином "подсидеть", т. е. приложить втайне все усилия, чтобы занять должность своего начальника или вышестоящего руководителя. Из-за должностей совершаются преступления, выстраиваются комбинации по устранению либо действующих начальников, либо претендентов на занятие этих должностей. Из-за должностей раскрываются самые негативные стороны человеческой натуры; пренебрегая "культурным запасом", человек может впасть в "бессознательное" состояние, "в аффект", если он задумал "поживиться" чужой должностью. В жизни доходит и до захвата должностей. В чем же заключена мотивация такого поведения и действий? Очевидно, из-за получения доступа к "хорошей жизни", из-за более качественного благополучия чиновника! К сожалению, государственные должности, несмотря на действие публичного служебного права (законодательства о государственной службе), устанавливающего порядок замещения должности, продаются и покупаются. Чуть ли не каждый день информация о злоупотреблениях с "распределением" должностей доходит до интересующегося административной жизнью в стране читателя. Хотя такому утверждению найдутся и оппоненты, которые могут возразить и потребовать доказательств существования незаконной практики "продажи-покупки" должностей. Доказательствами могут стать весьма разнообразные по содержанию и видам отрицательные результаты деятельности государственного аппарата и его должностных лиц, плохое и неумелое государственное управление, нарушение прав и свобод человека и гражданина, злоупотребления в служебной деятельности, неспособность лица честно осуществлять должностные обязанности. К сожалению, тысячам непрофессиональных и не пригодных для правильного и законного исполнения должностных обязанностей чиновников удавалось при помощи и поддержке других лиц, втянутых в патронажную деятельность по обеспечению должностью того или иного лица, занять эту должность (и не только административную); все еще много не подготовленных для государственной службы лиц пополняют административные ряды, несмотря на наличие установленных в многочисленных законах "фильтрах" при замещении должности. Доказательства нарушений в порядке назначения лица на должность заключены в регулярно выявляемой непригодности отдельных должностных лиц эффективно исполнять должностные обязанности и функции, в совершаемых многочисленных административных ошибках. Ради должности порой совершаются и преступления; ради должности человек может пойти на обман большого количества других людей. Поэтому должность (и это пока, к сожалению, реальность) - основа и источник интриганства в системе государственно-служебных отношений; она есть мотив к совершению неприличных (с точки зрения общей морали и культуры) и незаконных действий. Желание и стремление "овладеть" должностью может породить как полезные для государства и общества дела, так и отрицательные отношения и следствия в административной среде. Если на практике все еще встречаются данные негативные явления и они находятся в прямой зависимости от замещения должности, то это означает, что законодателю (несмотря на все его усилия) не удалось установить ясные и надежные критерии замещения государственных должностей, исключающих всю негативную практику реального публичного администрирования. Как видно, начатое В. М. Манохиным построение теории государственной службы с термина "должность" все еще и сегодня остается незавершенным; теоретические конструкции относительно института должности (государственной должности, должности государственной службы) требуют дальнейшего совершенствования; целесообразно и развитие законодательства о должностях и порядке их замещения. Продолжая рассматривать отдельные вопросы научных трудов В. М. Манохина по проблемам теории государственно-служебных отношений, нельзя не обратить внимание и не отдать должное всем определениям понятий, которые даны В. М. Манохиным при исследовании вопросов государственной службы. Сформулированное В. М. Манохиным определение государственной службы впоследствии стало часто встречаться в научной литературе; оно цитируется авторами научных трудов. Согласно мнению В. М. Манохина, государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства <114>. Именно с этого и других определений В. М. Манохина, думаю, и пошло реальное становление нового российского законодательства о государственной службе. Конечно, новые российские конституционно-правовые реальности (возникшие с 1993 г.) позволили развивать законодательство о государственной службе в соответствии с ныне закрепленными в федеральных законах стандартами правовых отношений в системе государственной власти. -------------------------------- <114> См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. С. 5 - 14; Его же. Государственная служба // Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 292.

Как уже было сказано выше, в написанной мною в 2003 г. статье, посвященной 80-летнему юбилею В. М. Манохина, детально анализируется творческое наследие ученого. Однако в той статье речь идет главным образом о состоянии и проблемах развития Общей части административного права и его главных институтов. Но, как известно, Общая часть не бывает без Особенной. В настоящее время учеными предлагаются различные модели и структуры Особенной части российского административного права. И это вполне понятно. Однако все новые конструкции в данной сфере правоотношений немыслимы без учета исторического опыта становления и развития системы государственного управления. Поэтому целесообразно хотя бы кратко остановиться на анализе теоретического материала В. М. Манохина, посвященного системе и структуре Особенной части административного права. Книга профессора В. М. Манохина "Советское административное право (часть Особенная)" <115> была издана тиражом 8000 экземпляров. По сравнению с современным книгоизданием тираж весьма значительный. В данной работе автор рассмотрел важнейшие вопросы организации и функционирования государственного управления всеми основными отраслями: 1) народным хозяйством (промышленностью, строительством, сельским хозяйством, транспортом и связью, внутренней торговлей и общественным питанием, жилищно-коммунальным хозяйством, бытовым обслуживанием населения); 2) социально-культурным строительством (народным образованием, наукой, здравоохранением, культурой, социальным обеспечением); 3) административно-политической деятельностью государства (обороной страны, охраной общественного порядка и государственной безопасности, иностранными делами, внешней торговлей и другими экономическими связями с зарубежными государствами). Как написал автор в предисловии, в этой книге появился новый раздел "Сферы государственного управления", в котором анализировались вопросы надотраслевого государственного управления (управление планированием, управление в сфере государственного учета, управление в сфере трудовых ресурсов, нормирования и оплаты труда, управление материально-техническим снабжением). -------------------------------- <115> См.: Манохин В. М. Советское административное право: Курс лекций. Часть Особенная. Саратов, 1968.

Система и структура государственного управления советского времени в главных чертах выглядит вполне по-современному. Конечно, если учесть произошедшие в течение последних двух десятилетий изменения в самой модели управления, то советская система государственного управления может показаться простоватой и неполной. Однако это только на первый взгляд. В. М. Манохин рассматривал все вопросы государственного управления как с позиций действия основополагающих норм действовавшей в те годы Конституции страны, так и с учетом нормативных правовых актов, регламентировавших управленческие отношения в различных отраслях и сферах государственного управления. Многие управленческие отношения тогда не регулировались детально и в полной мере (как, например, это сделано в современных условиях) законодательными актами; вместо них действовало множество указов (например, указы Президиума Верховного Совета СССР), постановлений (например, Совета Министров СССР), положений, инструкций, принимаемых различными органами государственной власти страны. Вряд ли сегодня нужно оспаривать тот факт, что сформированная в то время система государственного управления основывалась на нормативных правовых актах, детально и полноценно регламентировавших управленческие отношения в различных областях и сферах государственного управления. Публичное управление осуществлялось в интересах государства, общества, развития страны, обеспечения благополучия граждан. Во всяком случае, административные режимы, административные усилия и активность государственных служащих позволяли говорить о Советском государстве как о государстве с эффективной (по меркам того времени) административной системой. В. М. Манохин в каждой главе, посвященной вопросам управления той или иной отраслью хозяйства или иной сферой жизнедеятельности общества, анализирует изданные научные труды по обсуждаемым вопросам. Конечно, количество ранее опубликованных научных работ вряд ли может сравниться с общим числом современных публикаций по проблемам Особенной части административного права. Нужно отметить, что созданная В. М Манохиным структура исследования и рассмотрения вопросов государственного управления и сегодня является актуальной; она используется при составлении планов и структуры изложения теоретического материала, относящегося к порядку государственного управления в различных сферах организации и функционирования органов исполнительной власти. Каждая глава книги В. М. Манохина включает рассмотрение таких вопросов, как: понятие соответствующего вида государственного управления; система, виды, компетенция и функции органов государственного управления; осуществление контроля и надзора в процессе государственного управления отношениями в каждой отрасли. Хотелось бы напомнить читателю, что круг профессиональных научных интересов В. М. Манохина не ограничивался детальным анализом лишь института государственной службы. В эпоху формирования в России правового государства В. М. Манохин попытался увидеть весьма интересную проблему нарождающегося нового публично-правового регулирования и его роли в системе публичного управления. В те годы стала вновь актуализироваться проблема соотношения принципов правового государства и так называемого "управления по усмотрению" (данная тематика всегда находилась в той или иной мере в сфере внимания ученых). Эта проблема актуальна и в настоящее время, несмотря на то что уже принято множество законов, устанавливающих барьеры для произвольного управления в различных сферах государственной и общественной жизни <116>. Можно сказать, что сейчас актуальна проблема всякого усмотрения в правовой практике, снижения административных барьеров в государственном и муниципальном управлении, обеспечения доступности государственных и муниципальных услуг <117>. Судебное или законодательное усмотрение является источником злоупотребления властью ничуть не меньше, чем усмотрение административное. В той или иной степени всякое действие или решение органов государственной или муниципальной власти можно рассматривать сквозь призму "усмотрения". -------------------------------- <116> См., напр.: О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора): Федеральный закон от 8 августа 2001 г. // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436. <117> См., напр.: Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы: утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р: в ред. распоряжения Правительства РФ от 28 августа 2012 г. N 1548-р // Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс ".

Появление программы проведения административной реформы <118> во многом обусловлено также наличием проблематики административного усмотрения. В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, отмечалось: "...органы государственной власти и местного самоуправления не ориентированы на потребности экономики и общества. Административные процедуры определены нечетко, что позволяет чиновникам принимать решения на их усмотрение" <119>. В начале нынешнего века на административную реформу возлагали надежду как на способ решительного усиления режима открытости <120> как публичного управления, так и самой государственной службы, обеспечения ее доступности общественному контролю, а также информирования общества о деятельности государственных служащих. -------------------------------- <118> См., напр.: О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046; Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы: утв. Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150. В литературе еще до принятия упомянутого Указа Президента РФ по административной реформе сообщалось о том, что в 2004 г. планируется принять новую структуру федеральных органов исполнительной власти. В частности, могут быть объединены ряд министерств и ведомств. Тогда предполагалось, что функции органов исполнительной власти будут распределены на три вида - правоустанавливающие, правоприменительные, исполнение государственных функций, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом. Итогом реформы должна была стать структура федерального правительства, федеральных и региональных органов исполнительной власти с ясными и четкими полномочиями, функциями и порядком принятия решений (см.: Российская газета. 2003. 30 января). См. также: Бачило И. Л. Еще раз о сути административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. С. 13 - 24; Лопатин В. Н. Теоретико-правовые и организационные проблемы проведения административной реформы в России // Там же. С. 25 - 29. Оценивая данные планы с позиции сегодняшнего дня, можно констатировать, что фактически система исполнительных органов государственной власти организуется и функционирует сегодня в соответствии с разработанными 10 лет назад критериями. <119> Российская газета. 2003. 2 сентября. <120> Интересный опыт законодательного регулирования обеспечения прозрачности деятельности государственных органов сформировался в Японии (см.: Анисимцев Н. В. Япония: обеспечение прозрачности ("транспарентности") административно-государственного управления // Гос. и право. 2003. N 6. С. 58 - 65). См. также: Министры за стеклом // Российская газета. 2003. 5 февраля.

В литературе вопрос об административном усмотрении обсуждается в самом общем виде применительно к методам административно-правового регулирования, а также в связи с анализом вопроса о компетенции органов исполнительной власти <121>. С одной стороны, речь идет о предоставлении возможности органам публичного управления и служащим действовать (или воздерживаться от действий) по своему усмотрению, т. е. совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий (например, право на издание административного акта, на принесение жалобы) <122>. Как правило, это имеет место не только в процессе реализации субъективных прав, но и при осуществлении правового статуса государственных служащих, использовании предоставленных им прав и правомочий <123>. С другой стороны, административное усмотрение в публичном управлении проявляется в случае осуществления управленческих действий в ситуации так называемых неопределенных правовых условий. По мнению С. Д. Хазанова, определение компетентности актов и действий, совершенных на основании полномочий, закрепляемых с использованием указанных неясных юридических позиций, представляет собой "одну из самых высоких степеней административного усмотрения, но она не освобождает государственную администрацию от обязанности соблюдать пределы усмотрения. Компетенционное регулирование при этом выражается в следующих формулах: "при необходимости орган вправе", "в исключительных случаях допустимо", "решение по вопросам, имеющим важное значение", "действие в случае угрозы причинения вреда" <124>. -------------------------------- <121> См., напр.: Хазанов С. Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. С. 42 - 43. <122> См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: В 2 ч. М., 1994. Ч. 1. С. 29. <123> См. об этом: Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Сов. гос. и право. 1990. N 1. С. 23 - 26; Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал рос. права. 2000. N 4. С. 70 - 79; Гончаров В. Б., Кожевников В. В. Проблема усмотрения правоприменяющего субъекта в правоохранительной сфере // Гос. и право. 2001. N 3. С. 51 - 60. См. также: Вельский К. С., Елисеев Б. П., Кучеров И. И. О системе специальных методов полицейской деятельности // Гос. и право. 2003. N 4. С. 11 - 18. <124> Хазанов С. Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. С. 43.

Возникают вопросы: какому типу государства соответствует управление по усмотрению? Правовому государству или "государству чиновников" ("чиновному государству"), а может быть, "государству вооруженных рабочих"? Последние два термина обнаруживаем в труде В. И. Ленина "Государство и революция" <125>. Размышляя о выработанном Дж. Локком понятии "прерогатива", русский ученый Н. М. Коркунов отмечал, что данное Локком определение прерогативы "как власти действовать по усмотрению, вне предписаний закона, содержит в себе формулу для обозначения взаимного соотношения закона и указа. Если исполнительная власть может действовать свободно только вне предписаний закона, значит, и указы она может издавать лишь под условием непротиворечия их законам - таково общее правило" <126>. При этом проблема "свободного" усмотрения чиновников в начале нынешнего века сузилась до исследования конкретных административных актов с точки зрения допустимых пределов в ходе применения правовых норм аппаратом государственного управления. В советские годы практика административной деятельности подпадала под некоторые инструктивные указания, деловые обыкновения и личное усмотрение служащих, правовой статус которых также не был нормативно установлен (на них распространялось законодательство о труде). Лишь в конце 80-х - начале 90-х гг. активизировался процесс совершенствования законодательства, действующего в области государственного управления и местного самоуправления. -------------------------------- <125> См.: Ленин В. И. Государство и революция. Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции. М., 1986. С. 98. <126> См.: Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 5.

Как можно использовать предоставленную возможность осуществления управленческих действий по собственному усмотрению? Ю. А. Тихомиров пишет, что, "получая своего рода "мандат закона" на выполнение властных, управленческих и иных функций, субъекты административного права действуют по своему усмотрению в пределах предоставленных полномочий" <127>; прав ученый, когда утверждает, что истоки (природа) проблемы административного усмотрения коренятся в активности (активном проявлении) "субъективного фактора в процессе правотворчества и правоприменения" <128>. -------------------------------- <127> См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 64. <128> Тихомиров Ю. А. Современное публичное право: Монографический учебник. М., 2008. С. 421.

В. М. Манохин указывает, что известная свобода действий необходима и для "бюрократа"; государственные служащие (должностные лица) могут осуществлять управление по своему усмотрению <129>. Государственные и муниципальные служащие имеют возможность управлять, оставаясь часто "в плену" собственных представлений о качестве и эффективности публичного управления, т. е. они в определенных случаях могут управлять по своему усмотрению, основываясь на собственном видении сложности и значимости управленческого мероприятия. Однако прежде всего деятельность государственных служащих должна основываться на принципе законности исполнительной власти, а также на соблюдении следующих принципов, установленных как Федеральным законом от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации", так и многими иными законодательными актами и нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти: законность; федерализм; единство правовых и организационных основ российской гражданской службы; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; равный доступ к государственной службе граждан и равные условия ее прохождения; профессионализм и компетентность государственных служащих; стабильность государственной службы; политический нейтралитет; доступность информации о государственной службе; обязательность выполнения решений вышестоящих государственных органов; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; ответственность государственных служащих; защищенность государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. -------------------------------- <129> См., напр.: Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Сов. гос. и право. 1990. N 1. С. 23 - 26. На эту работу В. М. Манохина непременно ссылаются и современные исследователи проблемы административного усмотрения (см., напр.: Слюсарева Т. Г. Проблемы определения пределов административного усмотрения государственных служащих // Административное и муниципальное право. 2013. N 4).

Управление по усмотрению с теоретических позиций может быть рассмотрено как реализация конкретными субъектами особых методов административно-правовой деятельности <130>. Общеизвестно, что государственным или муниципальным служащим часто предоставляется возможность выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме. В данном случае государственный служащий может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом один из нескольких методов и форм деятельности. Например, начальник органа внутренних дел принимает решение о назначении виновному в совершении административного правонарушения лицу административного наказания и определяет в постановлении конкретную меру административного наказания, а также ее размер либо вид (если это предусматривается законом). -------------------------------- <130> О методах государственного управления см., напр.: Осинцев Д. В. Методы государственного управления (административно-правовой аспект). Екатеринбург, 2013.

Дозволение - это предоставление государственным (или муниципальным) служащим права на свои собственные активные действия. Этот способ деятельности может использоваться государственным (или муниципальным) служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы. В течение нескольких последних лет В. М. Манохин исследует проблему организации правотворческой деятельности в субъектах РФ <131>. В современных условиях необходимо развивать самые общие категории, от которых будет зависеть развитие всего административного права. Одним из институтов, который необходимо в настоящее время результативно развивать, и является институт административного нормотворчества <132>. Общеизвестно, что данный административно-правовой институт связан с более широким по своему содержанию институтом правотворчества вообще. Однако если последний получил известное развитие в юридической теории, то административное нормотворчество как теоретико-прикладная проблема находится лишь в начале теоретического осмысления. -------------------------------- <131> См.: Манохин В. М. Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации: вопросы методики. Саратов, 2000; Его же. К вопросу о разграничении полномочий между Федерацией и субъектами Федерации на основе Конституции 1993 г. // Разграничение полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: научно-практический семинар (9 февраля 2001 г.). Саратов, 2001. С. 12 - 16; Его же. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002. <132> См., напр.: Дрейшев Б. В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977; Минашкин А. В. Некоторые проблемы нормотворчества федеральных министерств // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. С. 213 - 223; Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М., 2003. С. 150 - 160; Арзамасов Ю. Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России. М., 2013; Михеева И. В. Правотворчество министерств Российской империи в XIX - начале XX века. М., 2012.

Думается, что теорию, закономерности и "искусство" законотворчества необходимо познавать с самого начала получения студентами юридического образования. В сентябре 2002 г. профессор В. М. Манохин стоял у истоков впервые создаваемого в России в составе Поволжского регионального института законотворческой деятельности Саратовской государственной академии права факультета нормотворческой деятельности, на который возлагались надежды на эффективную подготовку специалистов в области нормотворчества для законодательных органов. Административное нормотворчество, с одной стороны, может создавать незаконные административные акты, а с другой - способно преодолевать издержки так называемого административного усмотрения, а также обеспечивать единство правового пространства России. Отрицательные результаты административного нормотворчества являются на практике порой более вредными, чем неудачный опыт законодательной деятельности, т. е. подзаконные нормативные правовые акты могут, очевидно, представлять вред не меньший, а порой и больший, чем сами законодательные акты. Негативные результаты административного нормотворчества становятся на практике причинами нарушений частных и публичных интересов физических и юридических лиц, неэффективного публичного управления, возникновения судебных споров. Десять лет назад с целью укрепления единого правового пространства было начато проведение структурной перестройки государственной власти; активизировались процессы по восстановлению жесткой административной вертикали; были заблокированы опасные тенденции "безбрежной суверенизации" и децентрализации, расползания России на "удельные княжества"; начался период приведения регионального законодательства в соответствие со стандартами законодательства федерального. Для обеспечения эффективного функционирования государственной и муниципальной власти необходимы соответствующие правовые нормы, одинаково действующие для всех правовые установления, единое правовое пространство. Одним из сравнительно "новых" средств, имеющихся в системе административного права, способных также обеспечивать единство правового пространства страны и преодолевать негативные результаты административного нормотворчества, является административное судопроизводство <133>. -------------------------------- <133> О современных подходах к реформе административного судопроизводства см., напр.: Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7 / Отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2013; Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. N 9. С. 9 - 21.

В настоящее время обсуждается проект Кодекса административного судопроизводства (КАС), начинающийся статьей, в которой устанавливается возможность осуществления защиты прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов публичной администрации в административных судах общей юрисдикции. Он включает в себя не только положения принципиально административно-процессуального характера и значения, ной многие нормы, традиционно содержащиеся в гражданском процессуальном законодательстве, в частности: доказывание и доказательства, процессуальные сроки, порядок судебного рассмотрения, процессуальные стадии, исполнительное производство. Весьма интересным является установление в проекте КАС административно-процессуального статуса участников судебного разбирательства, например: заявитель; административный ответчик; прокурор; определенные лица и организации; свидетели; эксперты; специалисты; заинтересованные в решении суда третьи лица; представитель; адвокат. К сожалению, осенью 2013 г. в специальной литературе не появились крупные аналитические материалы положений проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обнародованного в марте 2013 г. Да и в монографических работах последнего времени, посвященных общим вопросам организации современного государства и механизма государственного управления, как правило, рассматриваются простейшие вопросы о роли и назначении института административной юстиции в системе государственной деятельности <134>. С практически-политической точки зрения реализация конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве отчасти обусловливает и изменения действующей в России судебной системы. Здесь может идти речь о планируемом объединении Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ <135>. -------------------------------- <134> См., напр.: Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты: Монография / Л. Л. Попов, Е. В. Мигачева, С. В. Тихомиров; Под ред. Л. Л. Попова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 257 - 261; Тихомиров Ю. А. Государство: Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. С. 262 - 272. <135> См.: Шкель Т. Судный день: в Госдуму внесен проект закона с поправкой в Конституцию РФ // Российская газета. 2013. 9 октября.

Таким образом, если объединить обсуждаемые в настоящей работе проблемы, то можно увидеть глубокую взаимосвязь в системе административного права таких институтов, как государственная служба, правовые акты управления (административные правовые акты), административное нормотворчество и административное судопроизводство. Все эти институты стремительно развиваются сегодня в рамках новых концепций модернизации как административного права, так и административного законодательства. В современном административном правоведении предпринимаются попытки создания новых концепций развития общего и особенного административного права. Однако новые традиции, "модные" теоретические положения, принципиальные направления совершенствования административно-правового регулирования, новые планы и масштабы реформирования административного права должны находить свою основу в достижениях уже сформировавшихся известных научных школ. Новейшие теоретические разработки и доктрины не могут не учитывать весьма плодотворные идеи и юридические конструкции, имеющиеся в российском административном праве. Последовательность и преемственность в науке - залог эффективности проводимых исследований. Многочисленные ученики В. М. Манохина развивают в своих исследованиях его замыслы и новые идеи. Стремительно пронеслись 10 лет с момента опубликования моей статьи, посвященной 80-летнему юбилею Василия Михайловича Манохина. Приближающийся юбилей профессора позволил мне задуматься над публикацией интервью с Василием Михайловичем, которое можно расположить на страницах данного журнала. Еще в начале 2012 г. я подготовил несколько вопросов и передал их своему коллеге. Вот этот текст: "Дорогой Василий Михайлович! Как мы с Вами и договаривались, Вы позволили мне задать Вам несколько вопросов. Я хотел бы опубликовать нашу беседу в очередном номере журнала. Речь идет главным образом о Ваших жизненных воспоминаниях и об административном праве (его развитии, современном состоянии, проблемах). 1. Давно и всесторонне изучив Ваши научные труды, я все же не нашел Ваших воспоминаний. Ученые-правоведы нашей страны едины во мнении, что Вы по заслугам являетесь признанным авторитетным исследователем в российской правовой науке. Поэтому читателям хотелось бы больше узнать о Вас как о человеке, участнике Великой Отечественной войны. Каким путем Вы пришли в юридический вуз студентом, прошли долгую дорогу научного деятеля и заведующего кафедрой административного права Саратовского юридического института? Как Вы оцениваете сегодня все происходящее в сфере образования и правовой науки? Прошу Вас, по возможности, максимально полно осветить основные этапы Вашей жизненной и творческой биографии. 2. Очень часто в академической среде (особенно в последнее время) в ходу термин "научная школа". Бывает, не успел человек защитить докторскую диссертацию, как сам же и заявляет о создании собственной "научной школы". В России общепризнано: Вы своими усилиями и достижениями действительно создали свою (реальную) научную школу. Как бы Вы сами охарактеризовали основные параметры Вашей научной школы? Сколько у Вас учеников, которые под Вашим научным руководством защитили докторские и кандидатские диссертации? 3. Вы более 20 лет были заведующим кафедрой административного права одного из главных юридических вузов России. Как Вам удавалось столь долго и плодотворно руководить коллективом научных работников? Что, по Вашему мнению, должно быть главным в деятельности заведующего кафедрой? 4. В чем заключается миссия (роль) ученого в современном мире? 5. Вы являетесь свидетелем фактически всех основных реформ (или изменений) государственного управления, административного права, административного законодательства, которые проходили в нашей стране в течение последних 60 лет. Какие реформы, на Ваш взгляд, были самыми впечатляющими, главными и результативными? Или каждая реформа решала свои, необходимые для того или иного периода задачи в сфере государственного управления? 6. В 1993 г. в журнале "Государство и право" Вы опубликовали статью о концепции развития административного права в России. Если бы Вы сегодня говорили о такой концепции, то что поставили бы в качестве главных ориентиров, принципов и направлений в развитии российского административного права? 7. Как Вы оцениваете современный этап в развитии науки административного права? Имеются ли очевидные достижения в этой области научного знания на нынешнем этапе развития административного права? 8. В течение нескольких последних лет Вы разрабатываете проблемы правотворчества (в том числе и административного) в субъектах Российской Федерации. Что Вы выделили бы здесь в качестве самых главных особенностей и направлений развития? 9. Каждый исследователь института государственной службы обязательно ориентируется на Ваши труды по данной проблеме. Как Вы оценили бы развитие государственной службы в течение последних 10 - 15 лет? Достигнуты ли цели административной реформы в деле создания эффективной государственной службы в России? 10. Какие свои научные труды, идеи или концепции Вы считаете наиболее удачными и значимыми для Вас? 11. Почему в нашей стране с трудом "приживается" принцип законности государственного управления? Почему государственный аппарат все еще хочет управлять по усмотрению, в зависимости от своих представлений о качестве управленческой деятельности, а не по закону? Каковы Ваши рекомендации по улучшению деятельности аппарата исполнительной власти? 12. Как Вы относитесь к идее учреждения в России административных судов? Помогут ли такие суды в борьбе с незаконными действиями (бездействием) исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих? 13. В настоящее время учебный курс "Административное право" в рамках бакалавриата перенесен на первый курс обучения. Правильно ли, по Вашему мнению, преподавать и, следовательно, изучать административное право на первом курсе высшего учебного заведения? Не рано ли? 14. Как Вы оцениваете происходящие сегодня изменения в высшей школе и в системе высшего профессионального юридического образования? 15. Ваши пожелания начинающим исследователям современных проблем административного права". Василий Михайлович прислал свои ответы на некоторые из сформулированных для него вопросов в своих воспоминаниях и размышлениях с общим названием "Со школьной скамьи - в бой!". Полученный автором материал был впервые опубликован в научно-практическом журнале "Юридические записки" <136> (научное издание Воронежского государственного университета). С любезного согласия уважаемого Василия Михайловича его статья публикуется повторно. -------------------------------- <136> См.: Манохин В. М. Со школьной скамьи - в бой! // Юридические записки. 2013. N 3(26). С. 7 - 12.

Литература

1. Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999. 2. Агапов А. Б. Административное право: Учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009. 3. Административное право России: Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Д. Н. Бахрах. М., 1997. 4. Административное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / В. Я. Кикоть [и др.]; Под ред. В. Я. Кикотя, Г. А. Василевича, Н. В. Румянцева. М., 2012. 5. Административное право России: Учебник / Под ред. Н. М. Конина и Ю. Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. М., 2010. 6. Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. 7. Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. 8. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М., 2003. 9. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С. Г. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. 10. Административная реформа в субъектах Российской Федерации / Под ред. С. Г. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2008. 11. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7 / Отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2013. 12. Алехин А. П. Административное право России: Учебник: В 2 ч. / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий. М., 2009. 13. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: Учебник / А. П. Алехин, Ю. М. Козлов, А. А. Кармолицкий. М., 1997. 14. Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: В 2 ч. М., 1994. Ч. 1. 15. Анисимов В. Трудовые споры с участием работников милиции, военнослужащих и госслужащих // Российская юстиция. 2001. N 3. 16. Анисимцев Н. В. Япония: обеспечение прозрачности ("транспарентности") административно-государственного управления // Гос. и право. 2003. 17. Арзамасов Ю. Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России. М., 2013. 18. Архипова Т. Г. История государственной службы в России XVII - XX веков / Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин. М., 1999. 19. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. 20. Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник гос. службы. М., 1992. Июнь. 21. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003. 22. Бахрах Д. Н. Административное право и перестройка / Д. Н. Бахрах, В. М. Манохин, Р. С. Павловский // Правоведение. 1988. N 6. 23. Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М., 1996. 24. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. / Д. Н. Бахрах, В. Г. Татарян. М., 2009. 25. Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // Гос. и право. 1993. N 2. 26. Бахрах Д. Н. Государственная администрация, ее органы и служащие (анатомия государственной администрации) / Д. Н. Бахрах, С. Д. Хазанов. Екатеринбург, 1998. 27. Бахрах Д. Н. Государственная служба России. Екатеринбург, 2006. 28. Бахрах Д. Н. Дисциплинарно-правовое принуждение в Российской Федерации // Гос. и право. 2006. N 6. 29. Бахрах Д. Н. Милитаризованная служба России // Рос. юрид. журнал. 2005. N 1. 30. Бачило И. Л. Еще раз о сути административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. 31. Вельский К. С. О системе специальных методов полицейской деятельности / К. С. Вельский, Б. П. Елисеев, И. И. Кучеров // Гос. и право. 2003. N 4. 32. Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. 33. Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Гос. и право. 1997. N 11. 34. Вельский К. С. О системе административного права // Гос. и право. 1998. N 3. 35. Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Гос. и право. 1994. N 4. 36. Бондаренко М. В. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. Обнинск, 2001. 37. Бочарникова Н. А. Административная ошибка: правовое содержание, значение и основные направления преодоления. Воронеж, 2013. 38. Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Гос. и право. 2003. N 7. 39. Буравлев Ю. М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. М., 2006. 40. Буравлев Ю. М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы. М., 2008. 41. Буравлев Ю. М. Профилактика правонарушений, ответственность и стимулирование результативности деятельности государственных служащих. М., 2012. 42. Буравлев Ю. М. Юридическая ответственность в системе государственной службы: проблемы совершенствования // Гос. и право. 2013. N 5. 43. Бялкина Т. М. Законодательство о муниципальной службе и проблемы его реализации // Российское государство и правовая система: современное развитие, проблемы, перспективы / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. 44. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. М., 1998. 45. Волков А. М. Административное право: Учебник / А. М. Волков, А. С. Дугенец. М., 2012. 46. Гайдов В. Б. Правовой статус должности правоохранительной службы // Полицейское право. 2006. N 2. 47. Гончаров В. Б. Проблема усмотрения правоприменяющего субъекта в правоохранительной сфере / В. Б. Гончаров, В. В. Кожевников // Гос. и право. 2001. N 3. 48. Горин Е. В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования / Е. В. Горин, М. В. Костенников, А. В. Куракин. М., 2010. Т. 1. 49. Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д, 1998. 50. Государственная и муниципальная служба: от качества подготовки - к качеству управления / Отв. ред. С. Ю. Наумов. Саратов, 2007. 51. Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты: Монография / Л. Л. Попов, Е. В. Мигачева, С. В. Тихомиров; Под ред. Л. Л. Попова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. 52. Григорьева Е. Реформа государственного аппарата буксует из-за отсутствия кадров // Известия. 2003. 28 марта. 53. Гришковец А. А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Гос. и право. 2001. N 12. 54. Гришковец А. А. Правовое регулирование денежного содержания государственных служащих // Право и политика. 2002. N 3. 55. Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003. 56. Гришковец А. А. К вопросу о служебном праве // Гос. и право. 2013. N 4. 57. Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Гос. и право. 2004. N 1. 58. Гришковец А. А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Гос. и право. 2002. N 12. 59. Гусев А. В. Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы // Рос. юрид. журнал. 2005. N 1. 60. Демин А. А. Государственная служба: Учебное пособие. М., 2002. 61. Демин А. А. Государственная служба. М., 2010. 62. Дикажев М. М. Правовое регулирование прохождения правоохранительной службы сотрудниками органов внутренних дел: проблемы организационно-правового и методологического характера: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006. 63. Добробаба М. Б. Административные правоотношения с участием государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Краснодар, 2010. 64. Добробаба М. Б. Служебно-деликтный процесс как составная часть административного процесса // Административное право и процесс. 2013. N 9. 65. Дрейшев Б. В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. 66. Дубровин В. Н. Юридическая ответственность военнослужащих: Справочное пособие / В. Н. Дубровин, Ю. И. Мигачев. М., 2000. 67. Дякина И. А. Служебное право как комплексная отрасль права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. 68. Закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области" от 19 декабря 2007 г. (в ред. Закона Воронежской области от 11 марта 2013 г.). Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". 69. Игнатов В. Г. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность: Учебное пособие / В. Г. Игнатов, В. К. Белолипецкий. Ростов н/Д, 2000. 70. Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М., 2003. С. 150 - 160. 71. Измайлов Д. С. Правовые основы специализации правоохранительной государственной службы в Российской Федерации // Современное право. 2006. N 6. 72. Истомина Ю. В. Бездействие государственных служащих и способы преодоления противоправности: Монография / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2008. 73. Караваев А. Н. Поощрение в системе правоохранительной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. 74. Касумов А. М. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 75. Качушкин С. В. Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. 76. Киреева Е. Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации. М., 2008. 77. Килясханов И. Ш. Современные подходы к определению содержания и структуры предмета административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. / Под ред. В. Я. Кикотя. М., 2003. 78. Князев С. Д. Современные принципы административного права России: понятие, значение, виды // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. 79. Козбаненко В. А. Административное право. Общая часть: Учебное пособие. М., 2008. 80. Козбаненко В. А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // Гос. и право. 1998. N 12. 81. Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). М., 2002. 82. Козбаненко В. А. Правовые основы государственного управления. Общая часть: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2003. 83. Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Гос. и право. 2003. N 1. 84. Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса. М., 2013. 85. Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. М., 1996. Ч. 1; 1997. Ч. 2. 86. Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы: утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р: в ред. распоряжения Правительства РФ от 28 августа 2012 г. N 1548-р. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". 87. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой и Ю. А. Тихомирова. М., 2010. 88. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства / Ю. А. Тихомиров [и др.]. М., 1995. 89. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. (официально не опубликована). 90. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. ПР-1496 // Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003. 91. Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М., 1998. 92. Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М., 1998. 93. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под ред. В. А. Козбаненко. СПб., 2008. 94. Комментарий к Закону Тверской области "О государственной гражданской службе Тверской области" от 21 июня 2005 г. N 89-ЗО (постатейный) / Под ред. Д. В. Зеленина. Тверь, 2008. 95. Костенников М. В. Актуальные проблемы административного права: Учебник для студентов вузов / М. В. Костенников, А. В. Куракин, А. М. Кононов, П. И. Кононов. М., 2013. 96. Костенников М. В. Актуальные проблемы науки административного права / М. В. Костенников, А. В. Куракин; Под ред. Н. А. Овчинникова. М., 2010. Т. 2. 97. Колесников Н. В. Правовые вопросы функционирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. 98. Комкова Г. Н. Российская муниципальная служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий / Г. Н. Комкова, О. В. Шудра, В. Н. Южаков // Правоведение. 2000. N 5. 99. Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. 100. Крылова Е. Г. Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. 101. Кудашкин А. В. Военная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации // Гос. и право. 2000. N 3. 102. Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб., 2003. 103. Кулешов И. В. Служба в таможенных органах Российской Федерации - особый вид государственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. 104. Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) // Гос. и право. 2002. N 9. 105. Куракин А. В. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или Концепции реформирования государственной службы - антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8. 106. Куракин А. В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Гос. и право. 2003. N 8. 107. Куракин А. В. Государственная служба и коррупция / Под ред. М. В. Костенникова. М., 2009. 108. Лобанов В. В. Служба высших руководителей в США // Гос. и право. 1996. N 6. 109. Ленин В. И. Государство и революция. Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции. М., 1986. С. 98. 110. Левакин И. В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Гос. и право. 2003. N 1. 111. Магомедов Б. М. Социально-правовые основы публичной службы / Б. М. Магомедов, С. А. Казаков // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4. 112. Макаренко Н. В. Административно-процессуальное право: Учебное пособие. М., 2008. 113. Мамырбаева З. А. Административно-правовое регулирование государственной службы в органах внутренних дел Кыргызской Республики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 114. Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Сов. гос. и право. 1990. N 1. 115. Манохин В. М. Концепция Закона о государственной службе // Сов. гос. и право. 1991. N 12. 116. Манохин В. М. Советское административное право: Курс лекций. Вып. 1: Часть Общая. Саратов, 1968. 117. Манохин В. М. Советское административное право: Курс лекций. Часть Особенная. Саратов, 1968. 118. Манохин В. М. Российское административное право: Учебник / В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин, З. А. Багишаев. М., 1996. 119. Манохин В. М. Российское административное право: Учебное пособие / В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин. Саратов, 2000. 120. Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов, 2003. 121. Манохин В. М. Административное право России: Учебник. Саратов, 2010. 122. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. 123. Манохин В. М. Концепция программы курса административного права / В. М. Манохин, Н. М. Конин // Гос. и право. 1993. N 5. 124. Манохин В. М. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963. 125. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. 126. Манохин В. М. Правовое регулирование советской государственной службы // Сов. гос. и право. 1968. N 1. 127. Манохин В. М. Конституционные основы законодательства о государственной службе // Правоведение. 1983. N 4. 128. Манохин В. М. Конституционные основы советского административного права. Саратов, 1983. 129. Манохин В. М. Государственный служащий как субъект административного права // Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. 130. Манохин В. М. Способы замещения должностей // Служба в государственных и общественных организациях. Свердловск, 1988. 131. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. 132. Манохин В. М. Нужны Основы законодательства о службе Российской Федерации // Гос. и право. 1997. N 9. 133. Манохин В. М. Государственная служба // Государственное управление и административное право. М., 1978. 134. Манохин В. М. Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации: вопросы методики. Саратов, 2000. 135. Манохин В. М. К вопросу о разграничении полномочий между Федерацией и субъектами Федерации на основе Конституции 1993 г. // Разграничение полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: Научно-практический семинар (9 февраля 2001 г.). Саратов, 2001. 136. Манохин В. М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002. 137. Манохин В. М. Со школьной скамьи - в бой! // Юридические записки. 2013. N 3(26). 138. Масленников М. Я. Административный процесс: теория и практика / Отв. ред. А. С. Дугенец. М., 2008. 139. Матвеев С. П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы правового регулирования. Воронеж, 2011. 140. Минашкин А. В. Некоторые проблемы нормотворчества федеральных министерств // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. 141. Министры за стеклом // Российская газета. 2003. 5 февраля. 142. Михеева И. В. Правотворчество министерств Российской империи в XIX - начале XX века. М., 2012. 143. Наквасина Г. А. Муниципальная служба в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 144. Настольная книга государственного служащего: комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" / Под ред. В. И. Шкатуллы. М., 1999. 145. Немцов Б. Стратегия России // Известия. 2003. 25 марта. 146. Немчинов А. А. Муниципальная служба: справочное пособие / А. А. Немчинов, А. М. Володин. М., 2002. 147. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. 148. Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. N 12; 2006. N 1, N 2. 149. Ноздрачев А. Ф. Современное значение статьи С. С. Студеникина "Советская государственная служба" // Административное право: теория и современность: Сб. науч. трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С. С. Студеникина / Отв. ред. Л. Л. Попов. М., 2006. 150. Носова Ю. Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации. Воронеж, 2011. 151. Общее административное право / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2007. 152. Оболонский А. В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Гос. и право. 1996. N 6. С. 121 - 130. 153. Оболонский А. В. Государственная служба США: история и современность // Гос. и право. 1999. N 4. 154. Оболонский А. В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. N 4; 2001. N 1. 155. Оболонский А. В. Бюрократия для 21 века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. 156. Овсянко Д. М. Административное право. М., 1997. 157. Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. 158. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. 159. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. 160. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. 161. О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)": Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 // Российская газета. 2002. 23 ноября. 162. Обзор судебной практики по спорам, вытекающим из служебных отношений на федеральной государственной гражданской службе / Сост. С. В. Наймушин, Н. В. Новоселова, С. Д. Хазанов. М., 2010. 163. О государственной гражданской службе Воронежской области: Закон Воронежской области от 26 мая 2005 г. (в ред. Закона Воронежской области от 8 июля 2013 г.). Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". 164. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора): Федеральный закон от 8 августа 2001 г. // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436. 165. О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046. 166. Осинцев Д. В. Методы государственного управления (административно-правовой аспект). Екатеринбург, 2013. 167. Охотский Е. В. Прохождение государственной службы в парламенте России: правовое регулирование и опыт организации // Право и политика. 2001. N 2. 168. Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М., 2002. 169. Павленко К. А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Монография / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2012. 170. Павлушина А. А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. N 6. 171. Панова И. В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр и доп. М., 2007. 172. Патрашко Е. Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 173. Петров М. П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования: Монография / Под ред. А. В. Малько. М., 2012. 174. Поляков С. Возмещение вреда, причиненного при исполнении обязанностей государственной службы // Рос. юстиция. 1999. N 5. 175. Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Рос. юстиция. 1998. 176. Позднышов А. Н. Служба в органах внутренних дел как особый вид государственной службы. Ростов н/Д, 2002. 177. Пресняков М. В. Служебное право Российской Федерации: Учебное пособие / М. В. Пресняков, С. Е. Чаннов. М., 2011. 178. Порядок и условия прохождения муниципальной службы: Учебно-методическое пособие / Под ред. А. Ф. Мурашко, О. Л. Савранской, В. А. Столяровой. М., 2000. 179. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: Материалы круглого стола / Отв. ред. Л. А. Морозова // Гос. и право. 2000. N 3, N 4. 180. Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: утв. Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. N 613 // Российская газета. 2003. 11 июня. 181. Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы: утв. Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150. 182. Развитие государственной службы в Российской Федерации (тезисы концепции) // Вестник гос. службы. М., 1992. 183. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т. В. Зайцевой. М., 2003. 184. Розенбаум Ю. А. Система работы с кадрами в условиях перестройки: социально-правовой аспект // Сов. гос. и право. 1986. N 12. 185. Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // Гос. и право. 1999. N 4. 186. Россинский Б. В. Административное право: Учебно-метод. и практическое пособие. М., 2001. 187. Россинский Б. В. Административное право: Учебник для юрид. вузов. 4-е изд., пересмотр. и доп. / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М., 2009. 188. Россинский Б. В. Административная ответственность: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. 189. Россинский Б. В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. 190. Российское служебное право: Сб. норм. актов: Учебное пособие / Сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1999. 191. Салищева Н. Г. Избранное. М., 2011. 192. Сергун П. П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. М., 1997. 193. Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. N 9. 194. Советское административное право: Учебник для вузов / Под ред. В. М. Манохина. М., 1977. 195. Старилов Ю. Н. Развитие российского административного права: сохранение традиций и поиск новых доктрин (к 80-летнему юбилею профессора В. М. Манохина) // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4(13). 196. Старилов Ю. Н. Административное право - на уровень правового государства. Воронеж, 2003. 80 с. 197. Старилов Ю. Н. "Однозначное указание" последовало в эпоху модернизации: логичное завершение дискуссии о необходимости формирования административного процессуального законодательства (административного судопроизводства) в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7. Воронеж, 2013. 198. Старилов Ю. Н. Модернизация государства и административного права: поиск концепции // Юридические записки. 2012. N 2(25). 199. Старилов Ю. Н. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования // Административное право и процесс. 2013. N 6. 200. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002. Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. 201. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // Гос. и право. 1995. N 1. 202. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; 203. Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. 204. Таможенная служба в Российской Федерации: Сб. норм. актов: Учебное пособие / Сост. Т. А. Матвеева, Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1998. 205. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 64. 206. Тихомиров Ю. А. Современное публичное право: Монографический учебник. М., 2008. 207. Тихомиров Ю. А. Государство: Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. С. 262 - 272. 208. Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал рос. права. 2000. N 4. 209. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. 210. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. 211. Хазанов С. Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. 212. Хаманева Н. Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003. 213. Чаннов С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009. 214. Чаннов С. Е. Служебное право Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2011. 215. Чаннов С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. 216. Чиканова Л. А. Государственные служащие. М., 1998. 217. Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. 218. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М., 2003. 219. Шаров А. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе // Рос. юстиция. 1996. N 7. 220. Шерипов Н. Т. Государственная служба Кыргызской Республики: теоретические и правовые аспекты. Екатеринбург, 2009. 221. Шиенкова А. С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 222. Шкель Т. Судный день: в Госдуму внесен проект закона с поправкой в Конституцию РФ // Российская газета. 2013. 9 октября. 223. Щукина Т. В. Государственная служба в субъектах Российской Федерации. Липецк, 2001. 224. Щукина Т. В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование. Воронеж, 2011. 225. Щукина Т. В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: новации и развитие. Воронеж, 2011. 226. Юридический справочник для военнослужащих / Под ред. А. И. Муранова. М., 1997. 227. Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. 2-е изд., доп. Волгоград, 2003. 228. Юсупов В. А. Труды по административному праву: В 3 т. М., 2011. Т. 1. 229. Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // Сов. гос. и право. 1991. N 11.

Название документа