Дополнения к структуре административного права

ДОПОЛНЕНИЯ К СТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

В. М. МАНОХИН

Манохин Василий Михайлович, заслуженный деятель науки РСФСР, профессор кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются вопросы современного состояния административного права как научной и учебной дисциплины. Основной акцент делается на проблемы развития таких институтов административного, какими являются организация внутреннего управления в органах исполнительной власти, дискреционные полномочия исполнительной власти, государственная служба.

Ключевые слова: административное право, организация внутреннего управления в органах исполнительной власти, дискреционные полномочия исполнительной власти, государственная служба.

Additions to the structure of administrative law V. M. Manokhin

Manokhin Vasily Mikhailovich, Honored worker of science of RSFSR, Professor of the Department of administrative and municipal law of the Saratov state Academy of law, doctor of law, professor.

The article is devoted to the state current of administrative law as scientific and academicals subject. The work is focused on the issues of development of such administrative law institutions as: organization of internal control in executive authority and state service.

Key words: administrative law, organization of internal control in executive authority, discretionary power executive power, state service.

Более чем полувековой опыт исследования и преподавания в системе высшей школы административного права приводит, естественно, к определенным выводам и размышлениям о судьбе и дальнейшем развитии науки и учебного курса. Один из таких выводов в том, что курс административного права и наука с их классической структурой себя в основном исчерпали, т. е. предмет, нормы, правоотношения, субъекты, объекты, отраслевое и функциональное управление и т. д. основательно исследованы и разработаны в учебно-методическом осмыслении. Однако развитие социальной структуры общества, поток нормативно-правовых актов, пополняющих источники административного права, требуют пересмотра, дополнения и некоторых пополнений классической структуры, с другой стороны, возникают проблемы, новые или существовавшие прежде и оставшиеся в начальном состоянии. Из значительного ряда проблем, заслуживших в современных условиях специального рассмотрения, выделяю три проблемы: об организации внутреннего управления в органах государственной власти и иных структурах, об управлении по усмотрению (дискреционное управление), служба как социальный фактор в масштабе общества.

Организация внутреннего управления

В любом объединении физических лиц, созданном с определенными целями (будь оно государственным, кооперативным, частным и т. д.), возникает проблема организации деятельности по исполнению того, для чего объединение создано. Эта проблема по мере роста ее объема, усложнения условий реализации приобретает уже потребность в управлении внутренними делами (служба, финансирование, распорядок, контроль и т. д.), т. е. должно быть определено лицо (лица) с соответствующими полномочиями по отношению к другим лицам. Сказанное относится к структурам, ведающим чисто внутренними делами, это научные организации, творческие, профессиональные объединения (писателей, композиторов, спортсменов и др.). Самообеспечение в этих объединениях - содержание и условие их существования и деятельности. Но большое число структур (органов и структурных подразделений) наделено полномочиями внешнего, т. е. государственно-административного, публичного характера - представительной власти, исполнительной власти, правосудия, органы прокурорского надзора и др. В широком, конституционном смысле (ст. 32 Конституции) они осуществляют государственное управление. При такой ситуации существенно возрастает роль внутреннего управления: не только самообеспечение, но и обеспечение тех структур, которые непосредственно ведут государственное управление. Это принципиальное положение официально закреплено в нормативно-правовых актах, регулирующих статус органов государственной власти. Так, в Положении об Администрации Президента Российской Федерации <1> определено, что Администрация Президента РФ обеспечивает деятельность Президента РФ. Аналогичная формула закреплена в Положении об аппарате Правительства Российской Федерации <2>. Стало быть, организация внутреннего управления имеет целью не только и не столько самообеспечение, но и обеспечение деятельности структуры, при которой или в составе которой внутреннее управление исполняет свои полномочия. -------------------------------- <1> Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 (в ред. от 11 февраля 2013 г.) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; 2013. N 7. Ст. 632. <2> Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 (в ред. от 26 августа 2013 г.) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313; 2013. N 35. Ст. 4521.

Для более наглядного представления о внутреннем Управлении назовем те структуры, которые осуществляют полномочия государственного, также муниципального управления, а для их обеспечения содержат аппарат внутреннего управления. В круг этих структур входят: - представительные органы Федерации и субъектов Федерации, Президент РФ, Правительство РФ и администрации субъектов Федерации, системы органов Прокуратуры, органов правосудия, имеющие свой аппарат внутреннего управления; - министерства, другие отраслевые органы, сферы управления как функциональные органы (стандартизация, счет и статистика и др.); - хозяйственные и иные объединения, крупные предприятия и учреждения в отраслевой системе или негосударственные учреждения, также осуществляющие внутреннее управление. Далее, возникает вопрос об организационных формах внутреннего управления и его структуре. Действующее законодательство о системе и структуре органов государственной власти регулирует и закрепляет систему власти в плане конституционного требования разделения властей, выделяя в системе звенья. Структура же внутреннего управления органов государственной власти определяется и закрепляется официально решением руководителя органа. Вследствие чего организация внутреннего управления носит разнообразный по наименованию и по правовому положению вид. Наиболее чистыми структурами в системе внутреннего управления являются следующие: администрация при руководителе (руководителях), аппарат правительства, управления (Главные управления), комитеты, комиссии, отделы, агентства; широкое применение нашла такая структура, как департамент; в том же порядке, как и создание структур внутреннего управления, обычно в специальных положениях по каждой структуре. Компетенция (полномочия) структур внутреннего управления носит исполнительный, надзорный характер, без выхода за пределы внутренней организации. Но одно полномочие внутреннего управления требует специального рассмотрения. Речь идет о предоставлении структурам внутреннего управления полномочий по государственному контролю за выполнением решений того органа, в составе которого находится. Эти полномочия означают, что у объекта контроля за пределами внутреннего управления, т. е. во внешней сфере, сфере государственного управления, в ходе контроля могут быть истребованы объяснения, справки, документы и т. д. Налицо, таким образом, явный выход структур внутреннего управления во "внешнюю" сферу, за свои пределы исполнительных полномочий. Как быть при таком совмещении внутренних и государственно-управленческих полномочий? Можно, конечно, предложить вывести контроль во "внешнюю" структуру. Это предложение базируется с учетом многолетнего опыта государственного контроля в советское время. Исторически прошел контроль многочисленные органы: Нарком государственного контроля (1918 г.), Комиссия советского контроля, Министерство государственного контроля, завершила историю система комитетов (групп) народного контроля до предприятий (учреждений) включительно. Но, с другой стороны, руководителю органа весьма необходимы в повседневном руководстве живые, свежие данные контроля, что и выдвигает потребность иметь контроль, как говорится, под руками. Компромиссным вариантом решения этой проблемы появился статус структурного подразделения в аппарате внутреннего управления в качестве "самостоятельного" структурного подразделения. Так, в Положении об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы определено, что данное структурное подразделение в составе Администрации Президента "является самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации". По давно установившемуся правилу самостоятельность той или иной структуры не допускает вмешательства в ее компетенцию, при условии соблюдения законности с ее структурой. Тем самым поддерживается данный статус контроля в системе способов государственного управления. Еще одно положение относительно форм в системе внутреннего управления, для которого необходимы пояснения. В ряде нормативных актов структура, именующаяся как "государственный орган" (Администрация Президента РФ, аппарат Правительства РФ). Данная формула, строго говоря, не соответствует конституционному требованию разделения властей на три вида: законодательную, исполнительную и судебную. К какому виду государственной власти относится "государственный орган"? Или он объединяет в своем статусе все три власти? Очевидно, требуются уточнения. Структуры в организации внутреннего управления несут, естественно, определенную компетенцию. К ее характеристике вполне применимы устоявшиеся в административном праве элементы компетенции: цели и задачи, функции управления, полномочия по реализации функций управления, основные организационные формы и методы практической деятельности. Материальное содержание компетенции определяют, как известно, функции управления. Они и в рассматриваемом случае имеют однородный характер управленческой деятельности: прогнозирование, планирование, финансирование, служба (в т. ч. и государственная служба), контроль, общественная (внутренняя) безопасность. Круг названных функций предполагает их воплощение в полномочия посредством правового регулирования. Из перечня видно, что процесс этого правового регулирования не одно-, а многообразие. Необходимы нормы административного права (служба, контроль), трудового права, финансового права и других отраслей. Структуру внутреннего управления в совокупности составляет аппарат государственного управления, притом ее большая часть, во внутреннем управлении и основная (по численности), - это государственные служащие. Не мал контингент и других работников. Наличие аппарата внутреннего управления с многочисленным личным составом требует упорядочения, систематизации его структуры, установления организационного и правового статуса, составляющих структур, в конечном счете выработки соответствующих теоретических положений. Начало этому аналитическому процессу было положено в глубокой древности. Еще царь гуннов Аттила и собиратель монгольских племен Чингиз-Хан заложили идею о необходимости иметь рабочий, управленческий аппарат и предложили основы его организационного построения, воспринятые впоследствии многими государствами. В основу построения аппарата были положены организационные начала (структуры) с десятичным разделением - десятки воинов (всадники), десятки объединяют в сотни и т. д. до десяти тысяч, во главе которых стоял уже Хан, т. е. царь. Организационные структуры затем дополнялись функциональным способом, т. е. выделением внутри структуры функций и полномочий для внутренних структур и должностных лиц. На базе десятичной структуры появились четырехзначные структуры в разных государствах. В России привилась со временем третичная структура построения как системы отраслевого управления, так и внутреннего управления, сохраняется она и в настоящее время. Особенно это наглядно в военном управлении и в правоохранительной сфере. По мере роста объема государственного руководства аппарат в сфере внутреннего управления реформировался, совершенствовался в поисках новых организационных форм и структур. Переломным моментом следует считать тридцатые годы прошлого столетия. Сначала в СССР, затем во многих других государствах за основу построения аппарата внутреннего управления (в т. ч. рабочего аппарата) были взяты не функциональные структуры, а структуры производственно-отраслевые, что было вызвано ростом производства, как следствие этого - появление в больших количествах материальных отраслей, для управления которыми потребовались отрасли государственного управления. В них основными объектами управления стали подотрасли, хозяйственные объединения, предприятия и учреждения, общественные объединения, а для руководства ими были созданы соответствующие структуры в форме управлений, главных управлений, комитетов, с 90-х гг. широкое применение нашли департаменты. В современных условиях при формировании рабочего аппарата за основу принимаются следующие факторы: функции и их комплекс, полномочия структурных подразделений, объекты управления - отрасли, подотрасли, объединения, предприятия и учреждения; формы и методы реализации компетенции в целом. В соответствии с этим еще в советское время на основе решения XVII съезда партии, последующих правительственных постановлений было закреплено в законодательстве, отражено в учебниках и учебном процессе использование производственно-отраслевой и производственно-территориальной структур. В последующие годы они были дополнены новым видом структуры, названной функционально-отраслевой (аппарат органов планирования, учета и статистики, стандартизации и других так называемых функциональных органов управления). Последняя разработана и изложена в моей докторской диссертации <3> и подробно описана в учебнике "Административное право России" <4>. -------------------------------- <3> Манохин В. М. Порядок формирования органов государственного управления. М.: Госюриздат, 1963. <4> Манохин В. М. Административное право России: Учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.

Дискреционные полномочия исполнительной власти

Дискреционные (т. е. по усмотрению) полномочия органов государственной власти и должностных лиц долгое время не привлекали к себе внимания в науке управления и в законодательстве, хотя, конечно, они, как говорится, имели место, потому что государство не могло опосредовать в правовой форме "все и вся". В его обширнейшей компетенции оставались отношения, которые государство не могло, не хотело или не успевало закрепить в качестве главного принципа ориентации и деятельности, не допускающего в этой сфере усмотрения, еще дальше отодвигало от внимания науки и специалистов к проблеме усмотрения. Надо признать, что одна "лазейка" у усмотрения была, это в функции государственного контроля, который осуществлялся, согласно ленинскому требованию, не только с позиции законности, а шел дальше, проверяя и с точки зрения целесообразности. Но целесообразность лишь одна из сторон усмотрения, поэтому проблема усмотрения продолжала оставаться в тени. И лишь в 70 - 80-х и далее годах появляются работы по проблеме управления по усмотрению. Высказывался по этой теме и я. Учитывая предложения науки и опыт практики, дискреционное управление, законодатель признал наконец дискреционное управление как необходимый элемент, функцию процесса государственного управления. В каком именно состоянии и варианте? Здесь прежде всего следует определиться, что в действующем законодательстве просматриваются два вида усмотрения. Первый вид усмотрения: правоприменителю (органу, должностному лицу) предоставлено право избирать принудительную меру, установленную государством. Примером могут служить относительно-определенные санкции, особенно штрафы, административные аресты и многие другие санкции в уголовном праве и в административном праве. Право выбора меры принадлежит правоприменителю - судье (в большинстве случаев), другим должностным лицам, по их усмотрению. Другой вид усмотрения существенно иного рода: здесь правоприменитель не имеет юридических оснований для реализации своего намерения в виде постановления, распоряжения, приказа и т. д. Статью 12 ФЗ "О Правительстве Российской Федерации" можно принять за классический образец усмотрения данного вида. Этот пример из сферы государственного строительства, т. е. построения системы государственных органов и их взаимодействия. Но самая обширная область применения усмотрения содержится при применении юридической ответственности. Рассмотрим это положение относительно видов ответственности. Уголовная ответственность, как и административная (применение наказаний), построена на жестком принципе неотвратимости наказания. Свое выражение данный принцип находит в слове "влечет": совершение такого-то преступления (административного правонарушения) влечет... даже в Уголовном кодексе и Административном кодексе называется наказание. Иное положение с дисциплинарной ответственностью. Так, ст. 192 Трудового кодекса установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, т. е. неисполнения или ненадлежащего исполнения распоряжения по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применять дисциплинарные взыскания - замечания и др. Совершенно аналогичная формула содержится в ст. 57 Закона о государственной гражданской службе РФ - "имеет право". Но в ст. 57 говорится о неисполнении и т. д. служебных обязанностей, чем подчеркивается ответственность государственного служащего, а не вообще "работника". Формула "имеет право" (но не обязанность) порождает два вида: во-первых, само решение привлекать или не привлекать к ответственности передано на усмотрение работодателя (руководителя), во-вторых, если и состоится привлечение к ответственности, какое взыскание назначить - тоже на усмотрение руководителя. Таким образом, в дисциплинарной ответственности как виде юридической ответственности нет и тени принципа неотвратимости наказания (взыскания). Кроме двух названных областей с широким применением усмотрения его можно отыскать при анализе законодательства и в других социальных областях. В завершение характеристики дискреционного управления необходимо назвать те социальные и организационные факторы, которые составляют основы его организации и практической деятельности. Это, во-первых, организующая роль администрации во всей системе государственного строительства, всех его звеньев, т. е. обеспечение необходимыми условиями функционирования других, кроме исполнительной власти, видов власти - представительных, законодательных, органов, правосудия и др. На эту роль администрации указывали Маркс и Ленин (ленинская формула "практическая организация деятельности"). В самом деле, такие материальные и технические средства обеспечения деятельности государственных органов, как помещения, транспорт, связь внутренняя и наружная и др., - все они в распоряжении исполнительной власти. Во-вторых, компетенция исполнительной власти. В развитии компетенции исполнительной власти можно выделить два момента: дифференциация элементов компетенции (функций и полномочий) и рост численности объектов управления как за счет появления новых, так и за счет разделения. Поспеть за этим процессом, постепенным и многосторонним, в смысле такого же постоянного, повседневного правового регулирования (как нормативного, так и правоприменительного), практически затруднительно. И если к этому добавить присущие исполнительной власти непрерывность и оперативность исполнения своей компетенции, станет совершенно понятным и очевидным, что придать указанной сфере отношений правовую форму практически невозможно, остается часть отношений для дискреционного способа их реализации. Приведенные доводы в пользу дискреционного управления служат, на мой взгляд, основанием того, что законодатель закрепил право на усмотрение (во втором, его полном виде) только за исполнительной властью. Таким образом, налицо в административном праве, на основании закона, определенно сформировалась новая проблема в системе управления - управление по усмотрению компетентного органа, должностного лица. Проблема юристами принята не однозначно. Есть общие возражения, имеются и более категоричные, что это произвол, отстранение от принципа законности и т. п. Частично такие мнения понять можно. Юрист-профессионал "зашорен" на правовой норме, а все, что за ее пределами - либо не заслуживающее внимания, или подлежащее правовому опосредованию. Примерно такой позиции придерживалась российская классическая юриспруденция. Но, как я сказал выше, новые условия государственности, необычайно широкое поле правового регулирования и т. д. возвели к жизни еще один метод государственной деятельности - дискреционные полномочия органов исполнительной власти. Исследование новой проблемы должно занять видное место в научной сфере. Первые вопросы, которые нуждаются в исследовании, - это вопросы о содержании и пределах усмотрения, о соотношении дискреционного управления с другими видами управления, соотношение с принципом законности и т. д.

Служба

О службе, преимущественно о государственной службе, написано и издано немало работ - монографий, брошюр, статей. Во всех учебниках по административному праву разделы о службе и органах государственного управления занимают центральное место. Пишущий... в той или иной степени высказывается о службе, даже если пишет по другой теме, например об административной ответственности. Основная идея, проходящая через труды большинства авторов, состоит в том, что служба как человеческий материал - это живой двигатель всей государственной организации и даже всей социальной ассоциации. Поскольку служба - живые лица, их объединения, а государственные и негосударственные структуры - это организационный феномен, созданный той или иной службой, и вырастает решающая роль службы в определении содержания и направления деятельности организованных форм (движение вперед, назад, застой и т. д.). Формула "кадры решают все" не изобретение службы тридцатых годов, она была всегда, независимо от форм ее выражения. После сказанного о том, что проблемы службы изложены во множестве работ, есть ли необходимость основательного пересмотра главных, исходных положений формирования государственной и негосударственный видов службы? Да, такая необходимость появилась сравнительно недавно и требует тщательного анализа. К этим основным исходным факторам следует отнести законодательство уже нашего века. Это прежде всего Трудовой кодекс РФ 2001 г. с дополнениями и поправками, т. е. "в новой редакции", как он официально именуется. В тесной связи с ТК или в зависимости от него состоит законодательство о службе: о государственной службе, об исполнительной службе и других видах службы. Итак, начнем с Трудового кодекса с его новыми нормами относительно правового регулирования службы. ТК установил в качестве участников, субъектов трудовых отношений два понятия - работодатель и работник вместо рабочего, служащего и т. д. в прежнем Кодексе (КЗоТ). То есть в любых официально оформленных трудовых соглашениях юридически значимыми состоят указанные лица, в т. ч. интересующие нас как служащие. В связи с такой общесоциальной трактовкой трудового процесса раздаются голоса о том, что служба, в частности государственная служба, суть института трудового законодательства в его полном объеме. На самом деле ситуация совсем иная. Кто есть работник по Трудовому кодексу? Физическое лицо, согласившееся с работодателем лично выполнять за плату трудовую функцию (ст. 15 ТК). Определив общетрудовой статус работника, ТК далее в деталях закрепляет его основные права и обязанности, что, соответственно, использует ТК. Ну а служащий? Работник он или по-прежнему его называют служащим? ТК и последующее законодательство определили служащего всех видов службы как работников, с одной стороны, и как служащего - с другой. Не урезая и тем более не снимая с регулирования статуса "служащий". Все дело в том, что работник по ТК - это носитель, субъект только трудовых прав и обязанностей, не затрагивается чисто служебная организационная компетенция служащего. Но отсюда следует, что статус служащего как работника не исчерпывается Трудовым кодексом, должен регулироваться дисциплинарными нормами по его организационным полномочиям. Основы законодательства о службе 1995 г. полагали достаточным регулировать отношения работодателя и работника одной и единой формой - трудовым договором. Однако на практике этого оказалось недостаточно. Дабы провести четкое выделение из статуса работника статуса служащего, законодательство о службе в соответствии с Трудовым кодексом дифференцировало статус трудового договора и ввело в качестве его вида "служебный контракт" (гл. 5 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", как соглашение между представителями нанимателя и гражданами о поступлении на службу с замещением должности на гражданской службе, ст. 23). Введение в законодательство и практику должности контракта явилось новым шагом в регулировании трудовых в целом отношений и в частности отношений по службе. Произведено разделение производственной деятельности одного и того же лица - служащего: его трудовой деятельности и деятельности служебной. Получается, таким образом, что правовой статус служащего содержит нормы и, соответственно, отношения двух отраслей законодательства - трудового (ТК) и административного (ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). А отсюда следует, что ни одна из двух отраслей права - трудовое и административное - не может включать в свои структуры институт службы, состоящий, как было показано, из норм двух отраслей права, стало быть, институт многоотраслевой. В его составе встречаются нормы и некоторых иных отраслей, например нормы финансового права, но это в порядке регулирования отдельных частных вопросов, а не института в целом. При этом налицо взаимопроникновение тех и других норм, с оговоркой об отраслевой принадлежности норм, например, ст. 73 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" говорит о том, что те трудовые отношения, состоящие в ФЗ, регулируются трудовым законодательством, если они не урегулированы настоящим Законом. Здесь явное несоответствие ст. 5 ТК, требующей соответствия Трудовому кодексу всех норм трудового права, содержащихся в иных федеральных законах. В рамках общего правового статуса служащего проводится обычно разделение службы на виды и, далее, выделение уже видов служащих по разным основаниям. При разделении этих видов стоит иметь в виду, что служба суть составной элемент любого социального объединения, созданный с целью обеспечения его деятельности. Служба выступает (второй вариант) как самостоятельная структура (органы власти, социальные учреждения и т. д.) с задачей обеспечения самоорганизации, а обеспечение деятельности множественных социальных ячеек и населения. Виды службы определяются в зависимости от того, какой объем и вид полномочий законодатель предоставляет служащему, а чаще - группе служащих для обеспечения деятельности социальных объектов: предприятия, учреждения, отрасли, социальное обеспечение наделения и т. д. Учитывается при этом 4 объекта воздействия: его социальный статус (государственный, муниципальный, частный и т. д.), место и роль в обеспечении жизнедеятельности общества. Все виды службы с таким подходом следует разделить, проще всего на государственную службу и службу негосударственную. Государственная служба, по ФЗ "О системе государственной службы РФ", делится на три вида: государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу. При выделении видов государственной службы соблюдены как принцип полномочий, так и вид объекта воздействия (обеспечения). Государственную службу осуществляют государственные служащие, понятие и полномочия которых даются в Законе 2002 г. и в ФЗ 2004 г. "О государственной гражданской службе". Но здесь надлежит сделать существенную оговорку. Государственный служащий занимает должность в органе государственной власти, реализуя полномочия последнего и полномочия лиц, замещающих государственные должности всех таких государственных служащих в государственном аппарате свыше 2 млн. Но в государственных предприятиях и учреждениях в целом в отраслях производства, распределения, культуры, науки трудятся десятки миллионов лиц за плату от государства. Но этот факт не делает этих лиц государственными служащими. Они состоят на службе у государства в качестве работников, и их отношения с государством регулируются нормами трудового права и частично нормами служебного права. Статус государственных предприятий и учреждений регулируется государством, в т. ч. организации внутреннего управления и служба в основе, а главный нормативный акт - Трудовой кодекс плюс отраслевые, локальные акты местного самоуправления. Таким образом, функции и полномочия государственной службы осуществляют в современных условиях три группы российских граждан: 1) лица, замещающие государственные должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и органов субъектов Федерации (Президент, премьер, депутаты, губернаторы, судьи и другие лица по назначению президента) (ст. 1, 3 ФЗ "О государственной гражданской службе"); 2) лица, занимающие государственные должности государственной службы, - государственные служащие для исполнения полномочий государственных органов (в которых состоят) и полномочий лиц, замещающих государственные должности (ст. 3 того же ФЗ); 3) лица, о которых говорится выше, - служащие в многочисленных государственных предприятиях и учреждениях, работающих по найму у государства, т. е. работники по найму у государства, т. е. работники по трудовому законодательству. Но статус государственных предприятий и учреждений устанавливается государством обычно в специальных актах о предприятии, об образовательных и научных учреждениях и т. д., и государство предоставляет руководителям этих структур некоторые полномочия по внутреннему управлению (но не по государственному управлению - см. выше). В целом статус данной группы служащих регулируется по трудовому законодательству, в т. ч. ответственность по ст. 192 ТК, а не по ст. 57 ФЗ "О государственной гражданской службе". Заканчивая этим характеристику государственной службы, перейдем к службе негосударственной, т. е. службе в предприятиях и учреждениях, не носящих государственного статуса, равно как и в государственных предприятиях и учреждениях. Самый многочисленный вид службы, имеющий существенные особенности. Первым признаком негосударственной службы следует назвать ее внутренний масштаб, т. к. она не имеет полномочий по выходу с ними за пределы предприятия (учреждения), т. е. полномочий по государственному управлению. Каков порядок регулирования негосударственных видов службы? Здесь налицо большое разнообразие. Негосударственные службы не разделены на виды в отличие от государственной службы, и вообще нет практики регулирования, системы какого-либо вида негосударственной службы. Но государство не стоит в стороне от регулирования негосударственной службы. Государство определяет и регулирует правовой статус предприятий и учреждений - производственных, социально-культурных, научных, образовательных и т. д. Заодно государство определяет в этих актах и основные начала службы в регулируемых структурах. Так, основные начала службы определены в аппаратах профсоюзов <5> и политических партий <6>, в религиозных организациях <7> и т. д. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148; 2013. N 27. Ст. 3477. <6> Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (в ред. от 7 мая 2013 г.) "О политических партиях" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2013. N 19. Ст. 2329. <7> Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) "О свободе совести и о религиозных объединениях" // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465; 2013. N 27. Ст. 3477.

Трудовой кодекс допускает и уполномочивает регулировать трудовые отношения не только законами, но и с применением иных нормативных актов - уставов, постановлений органов исполнительной власти и др., включая локальные акты. По сложившейся практике принято иметь устав в каждой организации, который определяет структуру организации и полномочия структур, а также содержит нормы о службе в данной организации. В продолжение видов службы необходимо выразить и виды служащих, замещающих в служебных структурах должности. Начнем со служащих, занятых в той или иной мере государственной службой. Как сказано выше, здесь три категории служащих: служащие, замещающие государственные должности, государственные служащие, служащие по найму у государства как работодатели, работники. Это деление основано на объеме полномочий по государственному управлению и деятельности, регулируемой трудовым законодательством. В соответствии с административно-территориальным устройством государства это отражается в должностном наименовании служащих: федеральный служащий (государственный и негосударственный), служащий субъекта Федерации, муниципальный служащий. По примеру классификации государственных служащих по федеральному закону, где выделены категории, виды должностей, классные чины (ст. 9 ФЗ "О государственной гражданской службе"), воспринято деление служащих, особенно вследствие кооперации, выделение категории служащих, по видам должностей. При проведении классификации служащих в государственных предприятиях и учреждениях ориентируются на классификацию государственных служащих. То же можно сказать и об организациях негосударственных, что закрепляется в отраслевых и иных нормативных актах, с требованием ТК о соответствии их содержания трудовому законодательству. Приведенная классификация служащих - это изначальная классификация, за которой можно продолжать ее по ряду других оснований: служащие в сфере производства и непроизводственной сфере, разделение... по отраслям и т. д. Все это закреплено также в правовых актах компетентных органов управления (государственных). В завершение характеристики видов службы полагаю необходимым высказаться о необходимости разработки и принятия общего федерального закона о службе. Какие доводы могут быть приведены в его защиту? Служба, вслед за производством, основной вид социальной деятельности, преимущественно в сфере духовной жизни людей. Трудовой кодекс определил общие правила трудовой деятельности, но, как признал и сам ТК, необходимы дополнительные правила, даже федеральные законы по регулированию этой деятельности, законодательство о государственной и некоторых видах негосударственной службы. Тот факт, что видов службы множество, не противоречит единому закону о службе, напротив, поможет регулировать разнообразные служебные отношения. Здесь можно провести аналогию с производством, т. е. с предприятием. Предприятия у нас многочисленны и различны по видам производства и т. д. Но есть общие понятия предприятия, которым руководствуются все предприятия. Есть попытки (хотя, правда, безуспешные) дать общее понятие учреждения, так необходимое для практики, особенно для судебной. Далее, полагаю обозначить основные понятия и их сочетания, которые необходимы в едином, общем ФЗ "О службе в РФ". Это следующие основные понятия: 1) служба, виды службы; 2) служащий; 3) должность (понятие, виды); 4) способы замещения должностей; 5) должностное лицо (единое для всех структур); 6) ответственность служащих. Все данные понятия и институты основательно изложены в работах многих авторов, что может и должно быть использовано при разработке законопроекта. На этом, последнем пункте следует остановиться особо. Дело в следующем. По действующему в течение десятилетий законодательству определены четыре вида юридической ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная, гражданская. Все они означают ответственность перед законом и государством в лице его органов или должностных лиц (представителей власти), Трудовой кодекс - "ответственность перед населением". В числе нанимателей, как известно, немало структур и должностных лиц, не наделенных государственными полномочиями. Это, однако, не снижает юридической силы с тех взыскателей, которые наниматель вправе применять согласно ст. 192 ТК. Они (взыскания), в равной силе с взысканиями, применяются государственными структурами, в т. ч. по последствиям (например, по повторности).

Литература

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 (в ред. от 26 августа 2013 г.) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313; 2013. N 35. Ст. 4521. 2. Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 (в ред. от 11 февраля 2013 г.) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; 2013. N 7. Ст. 632. 3. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148; 2013. N 27. Ст. 3477. 4. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (в ред. от 7 мая 2013 г.) "О политических партиях" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2013. N 19. Ст. 2329. 5. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) "О свободе совести и о религиозных объединениях" // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465; 2013. N 27. Ст. 3477. 6. Манохин В. М. Порядок формирования органов государственного управления. М.: Госюриздат, 1963. 7. Манохин В. М. Административное право России: Учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.

Название документа