Юридические формы государственной деятельности и функции государства: проблемы соотношения

ЮРИДИЧЕСКИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ

Е. Е. ТОНКОВ

Тонков Е. Е., декан юридического факультета Белгородского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Юридические формы государственной деятельности, являясь внешним выражением процесса осуществления функций государства, органично связаны между собой и составляют содержание государственной деятельности. Одни и те же действия и акты государственного органа могут повлечь последствия различного характера и содержать предписания различного рода. Экономика России, находящаяся в кризисном состоянии, требует актуальных юридических форм государственной деятельности для преодоления негативных процессов и дальнейшего развития. Как отмечает М. Н. Марченко, "под формами осуществления функций понимается их внешнее выражение, основные контуры и параметры их проявления" <1>. -------------------------------- <1> Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2008. С. 336.

Функции государства определяются его целью и назначением. Понятие "функция" происходит от латинского functio (исполнение, осуществление) и означает деятельность, обязанность, работу; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений, а также роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому <2>. -------------------------------- <2> См.: Словарь иностранных слов. 12-е изд., стереотип. М., 1985. С. 543.

Под функциями государства в советском правоведении понимались основные направления его деятельности. При этом в содержание функции некоторые авторы включали средства, методы, формы и цели государственной деятельности <3>. Функцию принято и сегодня определять как назначение, роль, стандартизированное, социальное действие, регулируемое определенными нормами и контролируемое социальными институтами. -------------------------------- <3> См.: Смирнов В. Т. Функции советского уголовного права. Л., 1965. С. 9; Глебов А. П. Понятие и структура функций социалистического государства. Воронеж, 1974. С. 22 - 34.

Модификаций приведенного выше определения функций государства немало. Так, Л. А. Морозова считает, что функция государства - это рассматриваемые в комплексе предмет и содержание деятельности государства и обеспечивающие ее средства и способы <4>. -------------------------------- <4> См.: Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. N 6. С. 98 - 108.

В. А. Затонский рассматривает функции государства как "обязательные, определяющие направления внутренней и внешней деятельности, которую государство непременно должно осуществлять, обусловленные его сущностью и социальным назначением, а также необходимостью осуществления действий, направленных на преимущественную реализацию как общесоциальных, так и конкретных классовых, иных групповых, национальных, религиозных и других интересов на данном этапе либо на всем протяжении развития общества" <5>. -------------------------------- <5> Затонский В. А. Эффективная государственность в личностно-правовом измерении: общетеоретическое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2008. С. 11.

В его понимании функция государства - это нечто принадлежащее именно государству, то, от чего в процессе управления обществом государство не вправе отказаться, не исполнить, не осуществить, та работа, без которой данное государство на данном историческом этапе либо на всем протяжении своего развития обойтись не может. Функции государства - это то, что, кроме него, никто в обществе исполнять либо не должен, либо не способен, либо ему этого делать нельзя, запрещено, недопустимо ни при каких условиях, а также те дела (часть дел), в которых государственное участие предусмотрено законом, договором, вытекает из его социального назначения либо обусловлено потребностями жизни общества <6>. -------------------------------- <6> См.: Там же. С. 11 - 12.

Все то, что не входит в круг обязательной деятельности государства (задачи, проблемы, требующие решения, и т. п.), не является его функцией, поэтому функция государства - это нечто принадлежащее именно ему, то, от чего в процессе управления обществом государство не вправе отказаться, не исполнить, не осуществить, та работа, без которой данное государство на данном историческом этапе либо на всем протяжении своего развития обойтись не может. На наш взгляд, следует четко осознавать, что научная трактовка понятия "функция" в любом случае должна основываться на философском понимании значения рассматриваемой категории. Наиболее распространенным в юридической литературе стало понимание функций государства как основных направлений внутренней и внешней деятельности, "в которых выражаются и конкретизируются классовая и общечеловеческая сущность и социальное значение" <7>. -------------------------------- <7> Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 916.

Принимая во внимание безусловную взаимосвязь сущности государства и его функций, мы полагаем, что те изменения, которые произошли в России в последние годы, не могли не повлиять на содержание и природу целого ряда функций <8>. -------------------------------- <8> См.: Борисов Г. А., Тонков Е. Е. О развитии теории функций государства // Право и образование. 2005. N 1. С. 5 - 18.

Поэтому при изучении и анализе природы и функционального содержания деятельности государства, мы прежде всего имеем в виду не только цель описания обстановки вокруг данной проблемы в научном мире, а выявление и критическую оценку тех потенциальных возможностей, реализация которых придаст качественно новый импульс повышению эффективности государственной деятельности. Современное государство должно быть максимально функциональным при строгом общественном контроле за "набором" этих функций, которые демократическое государство не может "присваивать". Н. В. Черноголовкин полагал, что хотя отдельные определения функций государства имеют особенности и различия в частностях, но "совпадают в главном - в понимании функций государства как основных направлений в содержании его деятельности, определяемых задачами государства" <9>. -------------------------------- <9> Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 7.

Именно благодаря его усилиям, а также трудам М. И. Байтина, А. И. Денисова и ряда других правоведов в 60-е годы XX в. был сформирован понятийно-категориальный аппарат учения о функциях государства. Функции государства представляют собой выражение его сущности, характеризуют его деятельность, причем эта характеристика раскрывает как политическую природу, так и предметное содержание государственной деятельности. Однако с течением времени современное понимание функций государства не может оставаться неизменным и нуждается в определенной корректировке. Изменились наши представления о сущности государства, государственной деятельности, ее социальном назначении и служебной роли. Наконец, произошла трансформация, казалось бы, незыблемой идеологической основы, на которой базировалась теория функций государства. Еще недавно в отечественной юридической науке было широко распространено представление о функциях государства как о предметно-политической характеристике содержания его деятельности. Так, С. А. Комаров отмечал, что под функциями государства подразумеваются "основные направления (стороны, виды) деятельности, государства; его практическая деятельность, имеющая предметно-политический и социальный характер" <10>. -------------------------------- <10> Комаров С. А. Общая теория государства и права. М., 1998. С. 23.

По мнению В. О. Тененбаума, деятельность государства "расчленяется на определенные стороны, направления, каналы, по которым "растекается" политика государства" <11>. -------------------------------- <11> Тененбаум В. О. Государство: система категорий. Саратов, 1971. С. 137.

Как справедливо подчеркивает М. Н. Марченко, в настоящее время "функции государства традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на том или ином этапе его развития целями, задачами и его социальным назначением" <12>. -------------------------------- <12> Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2008. С. 327.

Ю. А. Тихомиров обращает внимание, что для функций "важны прежде всего строгая зависимость и взаимовлияние, выражающиеся не только в тесной связи функций между собой и определенной последовательности в осуществлении", но и в допустимости возникновения "каждой из функций на любой последующей стадии управленческого процесса" <13>. -------------------------------- <13> Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972. С. 19.

Функции государства формируют в зависимости от типа государства, этапа его развития. Традиционно функции государства классифицируют на внутренние (направления деятельности внутри государства) и внешние. Внутренние функции в неразвитых (классовых) государствах классифицируют на внутренние основные, внутренние неосновные (вытекающие из природы общих дел), функции государственных органов. Например, М. И. Байтин считает, что основные функции практически охватывают "множество неосновных функций, представляющих направления деятельности государства по осуществлению задач в какой-то определенной области или сфере общественной жизни..." <14>. -------------------------------- <14> Байтин М. И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001. С. 10.

Некоторые ученые, например Г. А. Борисов, считают, что в современных демократических государствах смысл в делении функций на основные, выражающие классовую сущность, и неосновные, вытекающие из необходимости осуществления общих дел, утрачивается. Внутренние функции как стратегические, кардинальные направления деятельности все являются основными и одновременно все они вытекают из природы общих дел, ориентированы на снятие противоречий, разрешение конфликтов, поиск равновесия и благополучия общества. Конкретизируя субординационный ряд внутренних функций, Г. А. Борисов представляет их следующим образом: функция всемерного обеспечения реализации основных прав и свобод человека и гражданина; социальная функция; экономическая функция; функция упрочения законности и охраны правопорядка; функция экологической безопасности; демографическая функция <15>. -------------------------------- <15> См.: Борисов Г. А. Теория государства и права. Белгород, 2008. С. 82 - 84.

По мнению М. Н. Марченко, "классификация функций государства на основные и неосновные не только желательна, но и объективно необходима" <16>, так как в реальной действительности функции государства как основные направления его деятельности далеко не равнозначны. -------------------------------- <16> Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2008. С. 333.

Действительно, классификация функций по степени их социальной значимости и важности на основные и неосновные способствует их дифференцированному и разностороннему познанию, развитию и совершенствованию как теории их изучения, так и практики их применения. Более того, мы полагаем, что в перспективе возможно появление и других функций, поскольку сущность современного общества и государства сегодня находится в бифуркационном состоянии активного развития. Можно прогнозировать появление новых, стратегических направлений деятельности государства, ориентированных на потребности формирующегося гражданского общества и вызовы времени, что и реально, и гипотетически обусловливает совершенствование и расширение направлений государственной деятельности как адекватной реакции современного государства на наиболее значимые конфликтогенные проявления (терроризм, коррупция, наркотизация общества и др.). Новые направления формируются с содержательной стороны как функции государства, что происходит в силу следующих обстоятельств. Во-первых, указанные направления деятельности приобретают общегосударственное значение, о чем, например, свидетельствует выработка современной государственной политики, постановка целей, задач, сосредоточение ресурсов (управленческих, административных, материальных, финансовых). Во-вторых, решение поставленных задач должно обеспечить получение результата, удовлетворяющего интересы и потребности всего общества. Не полемизируя в рамках данной статьи по поводу различных типологий и классификаций функций государства, мы присоединяемся к мнению Н. В. Черноголовкина о том, что функции государства следует различать в зависимости от этапа развития, переживаемого государством, в связи с чем можно говорить о постоянных и временных функциях. Он называл постоянными такие направления деятельности государства, которые осуществляются на всем протяжении его существования, полагая, что "временные функции - такие направления деятельности государства, которые осуществляются только на определенном этапе или этапах его развития" <17>. -------------------------------- <17> Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 125.

В соответствии с господствовавшей ранее в нашей стране идеологической доктриной Н. В. Черноголовкин утверждал, что "в системе внутренних функций только одна может быть названа временной, т. е. действующей на определенных, ограниченных во времени этапах". Такой функцией он называл функцию "подавления сопротивления эксплуататорских классов" <18>. -------------------------------- <18> Там же.

В то время ряд серьезных проблем современного общества (коррупция, терроризм, наркотизация и др.) носили локальный характер и не претендовали на статус общегосударственных. Учитывая кардинально изменившиеся обстоятельства и их особую значимость, мы считаем целесообразным выделить ряд указанных направлений деятельности государства в качестве дискретных функций <19>. -------------------------------- <19> См.: Тонков Е. Е. Трансформация юридических форм государственной деятельности в период экономического кризиса: Монография. М., 2009. С. 156 - 160.

Их дискретный характер означает, что они возникают в период проявления особых обстоятельств на уровне угрозы национальной безопасности и имеют временные рамки. Они развиваются в зависимости от успешности реализации тех или иных форм государственной деятельности. В случае преодоления трудностей, возникающих в связи с их проявлением, соответствующее направление государственной деятельности перестает быть необходимым. Мы вполне разделяем высказанное много лет назад мнение М. И. Пискотина, который отмечал наличие некоторой условности определения наименований и числа функций, предостерегая исследователей от опасности становиться на догматический путь и абсолютизировать тот или иной перечень функций. Аналогичной точки зрения придерживался и Н. В. Черноголовкин, подчеркивая, что классификация функций государства "как категория объективная познается в развитии; она подвижна, как подвижны и научные взгляды, выражающие ее" <20>. -------------------------------- <20> Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 103.

Таким образом, отсутствуют какие-либо достаточные аргументы и основания для отказа от дальнейшей разработки проблем количества и классификации функций государства. Вместе с тем содержание любой функции государства в этом случае составляют следующие взаимодействующие элементы: предмет функции; цели функции; методы, формы и средства осуществления функции. Предметом функции государства являются те общественные отношения, которые охватываются определенным направлением деятельности государства (экономические, идеологические отношения, отношения в сфере охраны порядка, обороны и др.). Целями функции государства выступают результаты, которые должны быть получены в процессе осуществления функции. Методы осуществления функций государства представляют собой методы правового регулирования общественных отношений. Набор этих методов достаточно разнообразен, а их сочетание зависит от характера осуществляемой функции. Функции государства тесно связаны с сущностью, социальным назначением и задачами государства. По замечанию В. М. Корельского, между сущностью и функциями государства нет никаких промежуточных звеньев, поэтому, как ничто другое, функции позволяют проникнуть в сущность государства, вскрыть то главное, что его характеризует, выявить основные, определяющие черты и связи <21>. -------------------------------- <21> См.: Корельский В. М. Общая теория социалистического государства. Свердловск, 1970. С. 108.

Юридические формы реализации функций государства являются способами реализации опосредованной формы осуществления государственной власти. Как подчеркивает В. И. Кнорринг, "каждая управленческая функция наполнена характерным для нее объемом и содержанием работ и имеет специфическую структуру, в рамках которой она реализуется" <22>. -------------------------------- <22> Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. М., 2001. С. 45.

Не менее важной задачей является стабилизация условий осуществления юридических форм государственной деятельности, учитывая, чтобы сам ее процесс, получаемые рубежные и окончательные результаты не изменяли мотивационное и целевое содержание права, а способствовали его упрочению. Таким образом, граница между функциями и юридическими формами их реализации определяется уровнями управления, соподчинением государственных органов, осуществляющих соответствующую деятельность. Таким образом, возможно определение признаков юридической формы государственной деятельности: 1) предполагает разбирательство юридического дела; 2) связана с использованием норм материального или процессуального права; 3) осуществляется исключительно уполномоченными субъектами; 4) закрепляется в официальных процессуальных документах; 5) складывающиеся в ходе разбирательства дела отношения регламентируются системой норм процессуального права; 6) при разбирательстве дел используются правила юридической техники. С учетом вышеизложенных признаков юридические формы государственной деятельности следует рассматривать как организационно-управленческие действия управомоченных субъектов, которые всегда связаны с совершением юридически значимых действий в порядке, определенном законом. Вполне очевидно, что юридическая форма, являясь объективно выраженным и устойчивым способом связи между составляющими право элементами, а также между правом и неправовыми явлениями, нуждающимися в правовой регламентации, служит важным компонентом предмета теории государства и права. Форма государственной деятельности представляет собой способ ее организации, существования и выражения содержания. Степень соответствия формы и содержания может быть различной, однако очевидно, что форма всегда оказывает существенное влияние на достижение целей и решение задач конкретных разновидностей государственной деятельности. Деятельность государства представляет собой процесс формирования и осуществления соответствующей государственной политики, который обеспечивается системой правовых норм и системой государственных органов. Юридическая форма деятельности государства основана на предписаниях права и всегда подразумевает наступление определенных юридических последствий. В последние годы процессуальная форма основательно вошла в российскую правовую систему, и законодатель неуклонно идет по пути процессуализации различных сфер общественной жизни - приняты УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и ряд других нормативных правовых актов, посвященных именно процессуальной форме разрешения юридических дел. Поэтому, являясь (вслед за В. М. Горшеневым, Ю. И. Мельниковым, И. Б. Шаховым, И. В. Бенедиком, Г. А. Борисовым и др.) сторонником так называемого широкого понимания юридического процесса, мы поддерживаем мнение, что процессуальной форме должна отводиться роль организационной гарантии в любой, не только судебной, но и позитивной, деятельности органов государства <23>. -------------------------------- <23> См.: Олейников С. Н. Общетеоретические проблемы юридической процессуальной формы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1986. С. 9.

Значительную роль в функционировании и развитии права играют его комплексные закономерные связи с психологическими феноменами - потребностями, ценностями, интересами, волей. Эти феномены являются необходимыми частями процесса формирования права, правоприменения и правореализации. Таким образом, юридическая форма представлена в теории права и как деятельность, и как структура права, и как совокупность источников права, и как процедура. На наш взгляд, для корректной в научном смысле трактовки данного вопроса следует четко понимать философское значение категорий "форма" "содержание" и "деятельность". Задачи и функции государственной деятельности реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, ее осуществляющих. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах государственной деятельности. Следовательно, форма есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют государственную деятельность. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции государства, то от использования тех или иных форм в значительной мере зависит успех государственной деятельности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций государства. Многообразие задач и функций государства обусловливает существование различных форм государственной деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Юридические формы государственной деятельности под влиянием объективно-диалектических и волеустановленных факторов развиваются в содержательном и видовом смыслах, что дает основания выделять наряду с традиционными новые подходы к их систематизации. Юридическая форма государственной деятельности - это комплексная юридическая категория, которая, во-первых, обеспечивает опосредование правом различных неправовых, но нуждающихся в юридической регламентации общественных явлений, во-вторых, означает способ существования и выражения содержания норм материального права, реализуемый в ходе позитивного юридического процесса, в-третьих, характеризуется деятельностью субъектов правоотношений с соблюдением установленных законом правил и процедур. Юридическая форма государственной деятельности соответствует способу правоприменения, виду юридического процесса и характеризует процессуальное урегулирование властной деятельности субъектов. Механизм государственной деятельности представляет собой совокупность практических мер, средств и способов деятельности государства по обеспечению надлежащего уровня организации и функционирования системы государственного управления, выражающихся в создании и развитии эффективной управляющей системы (аппарата), направленной на достижение поставленной цели посредством управленческого процесса. Моделирование организационной структуры деятельности государства на федеральном уровне предполагает наличие полномочного и самостоятельного субъекта, наделенного надотраслевой юрисдикцией, что позволяет реализовать возложенные на него функции координации на отраслевом и региональном уровнях и проводить единую государственную политику.

Название документа