Правовая реальность и юридическое прогнозирование

(Егорова Н. Е., Иванюк О. А.)

("Журнал российского права", 2009, N 12)

Текст документа

ПРАВОВАЯ РЕАЛЬНОСТЬ И ЮРИДИЧЕСКОЕ ПРОГНОЗИРОВАНИЕ

Н. Е. ЕГОРОВА, О. А. ИВАНЮК

Егорова Н. Е., научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Иванюк О. А., старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Потребности современного развития права и государства предопределяют необходимость поиска новых подходов к исследованию различных правовых явлений и процессов. Особенно сложной и неоднозначной является сфера нормативно-правового регулирования. В связи с этим особый научный интерес представляет исследование потенциала юридического прогнозирования как одного из важнейших средств предотвращения ошибок принятия нормативных и управленческих решений, предупреждения возможных негативных социальных последствий.

27 октября 2009 г. в Центральном доме ученых состоялось заседание секции права на тему "Правовая реальность и юридическое прогнозирование". Руководитель секции - первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю. А. Тихомиров.

Открывая заседание, Ю. А. Тихомиров отметил актуальность предложенной темы и насущную необходимость ее изучения. Проблема юридической прогностики - вопрос активного существования права. Попытки осмысления судьбы права и государства предпринимались уже в давние времена, подтверждение чему можно найти в научной литературе. Однако правовая реальность очень сложна и рассмотрение ее с точки зрения однолинейной зависимости не срабатывает. Современная реальность дает картину хаотичного развития права. Так, например, за последние десять лет в Бюджетный кодекс, один из основных документов страны, внесли более 50 изменений.

В нашей стране существует опыт разработки юридических прогнозов. В 1974 - 1975 гг. Совет Министров СССР принял решение о подготовке прогноза развития народного хозяйства СССР на 20 лет. Работу по составлению прогноза взяла на себя Академия наук СССР, были освоены некоторые методики прогнозирования - экстраполяция, моделирование. Существовала правовая литература по этим вопросам, которая потом во многом была забыта. В настоящее время появляются отдельные работы, посвященные юридическим прогнозам, например книга О. А. Гаврилова.

Возвращение к теме прогнозирования в современных условиях предопределяет то обстоятельство, что в правовых решениях наблюдаются многочисленные ошибки. Причем эти ошибки не только нормативного характера - есть также примеры допущения ошибок в проведении государственных реформ. Так, сейчас в России действуют десятки федеральных органов исполнительной власти, в каждой отрасли действуют органы трех видов, причем постоянно происходят структурные и функциональные изменения в этой сфере. Можно сказать, что логика проведения административной реформы в целом нарушилась.

В то же время предпринимаются определенные шаги в сфере юридического прогнозирования. Так, разработан проект Закона о стратегическом планировании, где шесть глав посвящены прогнозированию социально-экономического развития. Более 10 субъектов РФ приняли свои законы о прогнозировании и планировании. Правительство РФ своим Постановлением от 22 июля 2009 г. N 596 "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации" утвердило Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Ю. А. Тихомиров предложил понимать юридический прогноз как вариативное научное предвидение динамики развития правовой сферы. В целом же прогноз - это более сложное явление, более высокая степень интеллектуальной оценки правовых процессов.

Объектами прогнозирования являются прежде всего изменения границ правовой сферы общества, которые весьма подвижны. Границы могут изменяться как внутри отрасли, так и между публичным и частным правом в целом, а также между национальным и международным правом, что требует соответствующего анализа.

К объектам прогнозирования относятся объем и характер правового регулирования. Требует изучения объем законодательной регламентации с точки зрения подзаконного и локального правотворчества, а также объем отраслевого развития, возможность появления новых отраслей.

При этом важно оценивать циклы права. Существуют циклы, определяемые конкретной фазой развития страны, а также циклы экономического развития. Несомненно, есть циклы развития закона, который не действует сам по себе - наряду с ним в процесс регулирования включаются и подзаконные акты. Нельзя упускать из вида и аспекты саморегулирования - локальные акты бизнес-структур, экономических, социальных организаций. Саморегуляция является прогрессивным явлением, влияние которого в последнее время нарастает.

Еще одной составляющей нормативного блока является международное право. В отраслях российского права удельный вес международных норм составляет от 3 до 5%. В ряде отраслей права (например, экологического, земельного, трудового) массив международных норм постепенно нарастает, составляя 5 - 10%. Через несколько лет удельный вес международных норм, как представляется, будет существенно увеличен. Таким образом, в нормативный блок, являющийся объектом прогнозирования, следует включить законодательные, подзаконные, локальные и международно-правовые акты.

Объектом прогнозирования может выступать также динамика отношения граждан к тем или иным правовым явлениям, а также уровень правоприменения. Правоприменение позволяет оценить результат действия правовых актов.

В качестве объекта прогнозирования необходимо рассматривать динамику государственных институтов, потребность в наличии государственных органов и их функциональную составляющую.

В настоящее время происходит отклонение от нормативной модели функционирования органов государственной власти. Наблюдается и такая тенденция, когда разграничение между функциями федеральных и отраслевых органов строится исходя из субъективного фактора.

Вскоре ожидается принятие Закона об административных регламентах исполнения государственных функций и оказания публичных услуг. Идет процесс дерегулирования. Композиция действующих органов тоже претерпит изменения. Необходимо задуматься о переосмыслении роли профессиональных и иных ассоциаций. В связи с этим интересен опыт, существовавший в бывшей Югославии, когда съезд работников отрасли принимал участие в формировании управленческого аппарата. В Болгарии в 80-х гг. XX в. упразднили министерства, заменив их хозяйственными ассоциациями, потом их все-таки "вернули" обратно.

Методология прогнозирования включает не менее семи-восьми методов, которые описаны в правовой литературе - экстраполяция, программно-целевой, моделирование, математические модели и т. д.

Можно выделить два вида юридических прогнозов: "чистые" юридические прогнозы, например, когда по определенным параметрам оценивается судьба конкретного закона; юридические прогнозы, "встроенные" в социально-экономические, экологические, оборонные, международно-политические и другие прогнозы.

Проведение "встроенных" прогнозов требует комплексного подхода. В Постановлении Правительства РФ от 22 июля 2009 г. N 596 содержатся сценарные условия социально-экономического развития страны, определены прогнозные показатели. Однако необходимо выявлять корреляцию меры правового опосредования ряда показателей, которые находят свое отражение в правовых актах (например, инвестиции в уставный капитал, платные услуги населения, оборот розничной торговли). Эта корреляция требует серьезных размышлений. В этом направлении уже предпринимались некоторые усилия. Так, в книге "Правовой мониторинг" была предпринята попытка дать оценку эффективности действия закона.

В целом необходимы рекомендации по проведению прогнозной работы. Например, методические рекомендации приняты в Республике Казахстан, Республике Беларусь. Нужно обучать методике прогнозирования, изучать инструменты правового прогнозирования, прежде всего в учебном курсе теории права.

Кандидат юридических наук И. В. Плюгина в качестве примера практического применения прогнозирования рассмотрела перспективы реализации соглашений о реадмиссии, заключенных Российской Федерацией. Оценив степень влияния политических, социально-экономических и иных факторов, имеющих определяющее воздействие на исполнение данных соглашений, И. В. Плюгина сделала вывод, что, несмотря на имеющуюся рекомендацию завершить процесс заключения государствами - участниками СНГ двусторонних соглашений о реадмиссии до 2011 г. (п. 1.1.3 Программы сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2009 - 2011 гг.), сделать это будет крайне затруднительно. При этом были выделены наиболее вероятные направления развития общественных отношений в указанной сфере, отмечены основные проблемы, связанные с реализацией соглашений о реадмиссии. Отдельно были отмечены объективные трудности прогнозирования развития миграционного законодательства, связанные с определением предмета и объекта прогнозирования, а также методологии проведения прогнозных исследований.

В продолжение дискуссии по вопросам юридического прогнозирования кандидатом юридических наук Н. Е. Егоровой был предложен возможный прогнозный сценарий в сфере лекарственного обеспечения населения. С использованием метода экспертных оценок и при учете положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 г., была предложена оценка современного состояния сферы лекарственного обеспечения (состояние правового регулирования; полномочия федеральных и региональных органов государственной власти; правоприменительная практика; учет общественного мнения); выявлены и проанализированы факторы, оказывающие позитивное и негативное влияние на рассматриваемую сферу.

В результате был сформулирован ряд предложений по развитию рассматриваемой сферы, направленных на устранение избыточных административных барьеров, согласование российского законодательства в сфере лекарственного обеспечения с международными стандартами, совершенствование механизмов ценообразования и государственного контроля в рассматриваемой сфере, обеспечение поддержки отечественной лекарственной промышленности, усиление контроля качества лекарственных средств, необходимость публичного обсуждения и привлечения населения при выработке и принятии государственных решений, затрагивающих интересы большинства населения в сфере здравоохранения и обеспечения лекарствами.

Кандидат юридических наук О. А. Иванюк остановилась в своем выступлении на некоторых теоретических аспектах правового прогнозирования. В частности, она подчеркнула, что существует сложность поиска места прогнозирования в системе юридических наук. Было также высказано предположение о возможности выработки общих и отраслевых (специальных) показателей развития объекта юридического прогнозирования; необходимости использования в прогнозной деятельности данных различных наук и прежде всего социологии.

Доктор юридических наук, профессор В. Г. Графский отметил необходимость учета различий в методологии проведения краткосрочных и долгосрочных прогнозов. Так, в начале перестройки надо было принять 30 новых кодексов - был соответствующий прогноз. Сейчас кодексов 19. Для долгосрочных прогнозов целесообразно привлечение широкого круга знаний из различных областей науки. Особенно полезными с точки зрения юридического прогнозирования представляются существующие социологические разработки, среди которых можно выделить, например, классические труды М. Вебера и П. А. Сорокина. В целом при составлении долгосрочных прогнозов необходимо учитывать наработки, которые представлены в фундаментальных трудах и литературе прошлых лет.

Ю. А. Тихомиров в продолжение завязавшейся дискуссии отметил прогнозную линию, учитывающую доминанту международно-правовой регуляции. Это обусловлено тем, что современное мировое сообщество широко взаимодействует через функциональные организации - МОТ, ВОЗ, а также через транспортные и экологические нормативы. Нарастает техническое регулирование - развивается право технической безопасности и эксплуатации. Здесь сталкиваются, с одной стороны, свобода человека, социальные процессы (миграция, стратификация), а с другой - жесткая техническая регуляция.

Кандидат юридических наук Е. А. Мишина поддержала В. Г. Графского в вопросе о необходимости использования при проведении юридического прогнозирования социологических методов познания. При этом, например, могут быть проведены опросы населения о недостатках и достоинствах правоприменительной сферы. Причем социологические опросы могут объективно показать ту сферу, которую юристы зачастую не замечают. Сейчас разрабатываются новые виды социологических инструментов - специализированные виды глубинных интервью, специальные анкеты, ориентированные на особые категории граждан. В целом при составлении прогнозов следует опираться не только на мнение правоведов и юристов-практиков, но и смотреть, что думают клиенты системы - граждане, и здесь без социологов не обойтись.

Ю. А. Тихомиров в развитие высказанной выше позиции отметил, что в настоящее время социологическая наука постепенно оживляется; например, появились книги В. М. Сырых, В. В. Лапаевой. В 60-е гг. XX в. социологические исследования в праве были достаточно развиты, сейчас же они пока не на должном уровне.

Следует развивать прежде всего юридические инструменты правового прогнозирования при учете особенностей национального развития России.

По мнению кандидата юридических наук А. В. Кашанина, юридическое прогнозирование является сложной и довольно неоднозначной сферой познавательной деятельности, в процессе которой неизбежно будут возникать трудности и препятствия, преодолеть которые достаточно сложно. Проблемы возникают не только и не столько в результате тех или иных предписаний нормативного правового акта, но и как итог действия других факторов, которые следует всесторонне учитывать. В Европе, например, составляются методики оценки развития правовой сферы - изучаются цели законопроекта, средства, альтернативы достижения этой цели, просчитываются издержки и выгоды. В России же основная проблема законодательства заключается в том, что тот или иной нормативный правовой акт стараются принять как можно быстрее, чтобы никто не успел вмешаться, что, несомненно, противоречит процессу рационализации подготовки нормативных актов. Вывод: без нормальной политической конкуренции, без адекватных демократических процедур, без реального парламента, без публичного обсуждения добиться кардинального улучшения качества законодательства не удастся, и в этом смысле перспективы юридического прогнозирования вызывают вопросы.

Ю. А. Тихомиров, дискутируя с высказанным выше мнением, отметил, что правовые средства являются очень гибкими. Принятие актов не решение проблемы, главный вопрос в том, какой набор регуляторов выбрать. При этом нельзя ждать изменения политической обстановки, надо разрабатывать методики прогноза.

Завершая заседание секции права, Ю. А. Тихомиров подчеркнул важность юридического прогнозирования для улучшения качества нормативно-правового регулирования, повышения эффективности сферы государственного управления и выработки продуманных стратегических целей и задач национально-государственного развития в рамках происходящих в современном мире процессов глобализации.

Название документа