Правовое регулирование расходов на среднее образование в США

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАСХОДОВ НА СРЕДНЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ В США

Д. В. КОРФ

Корф Д. В., старший преподаватель кафедры финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики, кандидат юридических наук.

В статье автором анализируются правовые нормы, регулирующие финансирование среднего образования в США, проводимые в реформе образования, и экономический результат от их проведения.

Публичные расходы, как известно, определяют публичные доходы. При этом сами публичные расходы определяются многими факторами, важнейшими из которых являются: публичная политика в области финансирования образования, уровень развития и достижений в соответствующих областях знаний, науки и техники, исторически сложившиеся традиции, санитарные и строительные нормы. В российской науке традиционно финансовые вопросы рассматриваются лишь с точки зрения публичных финансов. Для США, наряду с публичными финансами, традиционно рассмотрение также вопросов финансирования образовательных учреждений и образовательных программ частными субъектами. Вместе с тем необходимо заметить, что доля частных финансов в общем образовании в США незначительна, в частных школах учатся только 10% учеников. В связи с этим американское общество с особым вниманием изучает заявления федерального правительства, которые делаются относительно продолжения реформы системы финансирования среднего образования, начатой еще в 2002 г. президентом Дж. Бушем. В 2009 г. администрация Президента США провозгласила национальным приоритетом привлечение в систему среднего образования страны новых квалифицированных педагогических кадров. В связи с этим планируется увеличение федеральных государственных расходов на программы подготовки учителей в колледжах и университетах. Сделать это предлагается за счет новых программ бюджетных субсидий, предоставляемых студенту. Таким образом, федеральное правительство возьмет на себя часть расходов студента на обучение, а взамен студент будет обязан продемонстрировать определенный качественный уровень вузовской подготовки и работать в школе в течение четырех лет по окончании обучения в вузе. Несмотря на то что такие формы увеличения госрасходов на среднее образование носят характер безвозвратных, кумулятивный положительный эффект от таких государственных инвестиций в среднесрочной перспективе повысит не только инициативность и конкурентоспособность, но также и общий образовательный уровень граждан США, соответственно, приведет к положительному экономическому эффекту, и проблема будет заключаться преимущественно в методологии оценки этого самого эффекта с точки зрения публичных финансов и сокращения дефицита федерального и региональных бюджетов. Представляется, что в нынешних условиях именно задача сократить бюджетный дефицит и при этом улучшить качество обучения является приоритетной при проведении "революционного капитального ремонта" системы образования, который намеревается реализовать администрация Президента США Б. Обамы <1>. -------------------------------- <1> Education Reform: Obama Administration Calls For "Revolutionary" Overhaul. URl: http://www. huffingtonpost. com/2009/10/22/education-reform-obama-ad_n_329847.php.

Система управления образованием в США диверсифицирована. В стране существует свыше пятидесяти региональных органов управления образованием (называемые чаще всего советами, министерствами или департаментами), которые определяют образовательную политику штатов и одновременно являются проводниками средств федерального бюджета, которые выделяются на определенные нужды всех этих региональных систем. В составе механизма управления образованием особенно выделяются федеральные и региональные законодательные органы, которые устанавливают базовые правовые нормы, регулирующие общее и высшее образование соответственно в стране в целом и в определенном штате в частности. Многие акты этих органов, а именно законы, имеют высшую юридическую силу. Именно в них устанавливается компетенция исполнительных органов штатов и местных органов. Президент США и его администрация представляют Конгрессу проект федерального бюджета, в котором, в частности, определяется, какие федеральные образовательные программы и в каком объеме будут финансироваться в предстоящем финансовом году. Кроме того, Президент США вправе инициировать путем внесения законопроектов в Конгресс новые федеральные программы и начинания, затрагивающие сферу образования. Значимые общегосударственные реформы в сфере образования последних лет также инициировались Президентом США, а не конгрессменами. В свете проводившейся правительством Дж. Буша школьной реформы, которую администрация Президента США Б. Обамы собирается улучшить и продолжить, но не изменить кардинально <2>, самыми важными вопросами в области управления образованием стали: ответственность администраций школьных округов за результаты учеников местной школьной системы, регулярная отчетность и постоянный мониторинг качества преподавания в масштабе школы, округа, штата (accountability) и четкое распределение ответственности за состояние системы (систем) общего образования между федеральными, региональными и местными органами власти. Начиная с 2009 г. также добавились вопросы развития и поддержки чартерных школ, созданных инициативными родителями, школьными округами и другими общественными группами, которые могут существенно оптимизировать государственные расходы в системе среднего образования, так как вопросы организации школьной системы заменяются на менее затратные для федерального бюджета вопросы надзора за состоянием чартерных школ и оценки кумулятивного прогресса учеников. -------------------------------- <2> См.: Обзор Washington Profile "Потенциальные реформы Обамы". URL: http://www. washprofile. org/?q=ru/node/8451.

Условия получения финансовой помощи, цели ее использования, права и обязанности различных субъектов, так или иначе участвующих в освоении федеральных грантов на образование, содержатся в уже упомянутых федеральных законах. Информация об объемах финансирования той или иной программы содержится в законе о федеральном бюджете на соответствующий год. Эти элементы различны в зависимости от образовательной программы. Например, все федеральные программы финансовой помощи системам общего образования 2004 г. условно можно разбить на три крупных блока: 1) программы, введенные или измененные Законом о школьной реформе 2001 г.; 2) программы коррекционного обучения; 3) программы профессионального обучения взрослых. Наиболее значимые федеральные программы первой группы установлены Законом о начальном и среднем образовании (ESEA), который предполагает как прямое финансирование местных учебных заведений среднего образования для "подтягивания" отстающих по итогам тестирования к минимально допустимому в штате уровню успеваемости (12,3 млрд. долл. в 2004 г. и 13,3 млрд. долл. в 2005 г.), так и непрямое, к примеру программа раннего обучения ребенка чтению (1 млрд. долл. в 2004 г. и 1,1 млрд. долл. в 2005 г.). Другие заметные программы первой группы: улучшение качества подготовки учителей (по 2,9 млрд. долл. в 2004 и 2005 гг.), целевые программы помощи детям, в отношении которых существуют обязательства Федерации, в частности детям военных, индейцев, федеральных служащих и некоторых других лиц (общее название Impact Aid, примерно по 1,1 млрд. долл. в 2004 и 2005 гг.), и, наконец, ключевая составляющая школьной реформы Дж. Буша-мл. - программа "Образовательные центры местных сообществ XXI века", по которой средства выделяются на организацию досуга молодежи после окончания уроков в школе, чтобы воспрепятствовать употреблению наркотиков и способствовать приобретению новых навыков и повышению успеваемости (без малого по 1 млрд. долл. в 2004 и 2005 гг.). В последней из названных программ участвуют около 6800 городских и сельских школ. В программах коррекционного обучения задействованы прежде всего бездомные дети, малолетние правонарушители, а также дети с другими отклонениями в развитии. Получателями средств являются как штаты, так и коррекционные учреждения и семьи этих учеников. В 2004 г. на эти цели было выделено 10,9 млрд. долл. США, а в 2005 г. - на 1 млрд. больше. На этом фоне выделяются программы, направленные на организацию обучения лиц с ограниченными возможностями, на которые выделяется свыше 11 млрд. долл. США в год. Наконец, в третью группу входят программы, развивающие учреждения среднего специального образования, а также программы ликвидации неграмотности среди взрослого населения. Удельный вес этих программ невелик. Так, в 2004 г. на данные цели было выделено около 1,8 млрд. долл., однако важность этой помощи со стороны федерации от этого не уменьшается. Как видно, федеральная помощь выделяется в основном на те цели и задачи, которые не только носят общегосударственный характер, но и отличаются остротой. Кроме того, некоторые программы возлагать на какой-либо конкретный штат просто несправедливо (скажем, программы обучения индейцев). Не на последнем месте стоят такие факторы, как эффективность, предотвращение социальной напряженности и дефицит бюджетов многих штатов. При этом регионы не согласны отказываться от уже достигнутого, к примеру от одного из лучших в мире соотношения "учитель/ученики". Основным проводником реформ действующего президента и соответствующей образовательной политики является Министерство образования США, созданное в 1979 г. До этого момента отдельного федерального органа, который бы целиком занимался образованием, в США не было (эти функции выполнял Департамент здравоохранения, образования и социального благополучия). Правовую основу деятельности Министерства образования США составляет глава 48 СЗ США. Положение о Министерстве, а также подзаконные нормативно-правовые акты, которые оно издает, можно найти в титуле 34 Кодекса федеральных нормативных актов и Федеральном регистре. Глава Министерства образования (Secretary of Education) назначается Президентом США с согласия и одобрения Сената. В таком же порядке назначается его заместитель (Deputy Secretary), который исполняет обязанности главы Департамента образования США на время отсутствия или болезни руководителя ведомства либо на период, когда должность главы Министерства остается вакантной. Существуют также должности младшего заместителя главы Департамента (Under Secretary), генерального советника (General Counsel), генерального контролера (Inspector General), вспомогательного служащего (всего их четыре по основным направлениям работы) и помощников (Assistant) главы Министерства образования США. Помощники возглавляют различные управления этого ведомства. Все эти лица именуются основными служащими и назначаются в том же порядке, что и глава Министерства образования. Программы, реализуемые как в публичных, так и частных школах, администрирует помощник главы Министерства, возглавляющий Управление начального и среднего образования. В структуре этого Управления законодательством предусмотрено создание отдела по образованию эмигрантов, который управляет соответствующими федеральными программами. В действительности за этим термином скрывается целый ряд полномочий, в частности право назначения проверок и аудита получателей бюджетных средств любого уровня независимо от формы собственности, право на ознакомление с отчетами об использовании бюджетных средств, и не просто об использовании "по целевому назначению", а о достигнутых результатах. Довольно обширный объем работы заключается в заполнении законодательного вакуума. Например, в ст. ст. 200.1 и 200.2 титула 34 Кодекса ФПА Управление начального и среднего образования разъясняет, по каким именно предметам штаты должны обязательно установить стандартные учебные планы и тесты (по математике, чтению, а с 2005 - 2006 гг. - по естественным наукам). Многие разъяснения Управления составлены в форме ответов на вопросы, возникающие в ходе правоприменительной практики. На региональном уровне также существуют отраслевые органы управления администрации штата, преимущественно отвечающие за поддержку и финансирование региональной системы общего образования. Рассмотрим полномочия Совета по образованию штата Техас. В Совет входит 15 членов, каждый из которых представляет население своего избирательного округа. Выборы проходят раз в два года по нечетным годам, но не всех 15 членов сразу, а только семи или восьми. Таким образом обеспечиваются ротация и преемственность. Избирательный процесс регламентируется главой 7 Образовательного кодекса. Важно отметить, что если должность члена Совета досрочно становится вакантной, то в таком случае представитель от соответствующего избирательного округа назначается губернатором по согласованию и с одобрения сената штата до очередных выборов. Труд члена Совета не оплачивается, но ему компенсируют некоторые расходы. Член Совета не может занимать другую государственную должность штата. На него также накладываются другие ограничения, некоторые из них продолжают какое-то время действовать даже после прекращения исполнения обязанностей члена Совета. Так, лицо, состоявшее в Совете, не вправе до истечения двух лет с момента оставления должности обсуждать с попечителями школьного округа вопрос о закупке учебников издателя, с которыми бывший член Совета связан трудовыми или гражданско-правовыми отношениями. Нарушитель будет подвергнут уголовному преследованию. По отношению к образовательной системе штата Совет является основным управляющим субъектом и обладает значительной компетенцией. Отметим наиболее важные, ключевые полномочия и обязанности этого органа. Совет устанавливает и корректирует долгосрочный план развития системы государственного общего образования Техаса; разрабатывает учебные планы и программы, перечень требований, предъявляемых к выпускникам школ; учреждает специализированные школьные округа; обучает попечителей округов; разрабатывает критерии аннулирования чартера, требования для получения лицензии экзаменатора совета по лицензированию школьных работников; устанавливает методику выявления одаренных детей для реализации соответствующей региональной программы; вводит формы и требования к содержанию документов отчетности школьных округов за выполнение образовательных программ штата и результаты; прогнозирует развитие телекоммуникационных сетей; назначает совет директоров Центра образовательных технологий Техаса. В законодательно установленных случаях Совет принимает общеобязательные правила, например правила о минимуме навыков и знаний (essential knowledge), которыми должен обладать каждый школьник штата Техас к окончанию определенного класса школы. Эти правила, а также стандартизированная система оценок успеваемости штата являются ядром механизма отчетности учебных заведений за достижение учащимися академического прогресса. Если не оговорено иное, то по общему правилу эти нормативные акты вступают в силу с началом нового учебного года, но должны быть приняты за 90 или более дней до начала занятий. Основные финансовые полномочия Совета сосредоточены вокруг установления правил и сроков подготовки бюджетов местных школьных округов и проведения обязательных аудиторских проверок. Также Совет устанавливает унифицированные бланки некоторых финансовых документов, например форму уведомления школьным округом своего банка-депозитария о прекращении действия депозитного договора. Одна из задач Совета - бесплатно обеспечить школьников учебной литературой. В Техасе, как и в остальных штатах, действует соответствующая региональная программа, которая не ущемляет права округов за свой счет приобретать и предоставлять ученикам любые учебники в бесплатное пользование. Но если округ воспользовался региональной программой, то закупку учебников и решение о том, какие это должны быть книги, принимает Совет. Процедура отбора учебной литературы для школьной библиотеки состоит из нескольких этапов. До 1 декабря года, предшествующего новому учебному году, необходимо составить два перечня: "Учебники, полностью удовлетворяющие критериям Совета" и "Учебники, не полностью, но более чем на 50% удовлетворяющие критериям". Все критерии разработаны на основе минимума знаний и навыков по определенным предметам. Решение по каждой книге принимается большинством голосов членов Совета, в том числе и по тем учебникам, которые в итоге вообще не будут включены ни в один лист. Эти перечни пересматриваются раз в году. Совет по образованию, взаимодействуя с Координационным советом по высшему образованию и другими учреждениями Техаса, должен гарантировать, что долгосрочные проекты и образовательные программы, установленные этим Советом, направлены на предоставление всестороннего образования, от обучения самых маленьких до предоставления послевузовского образования. Типовые бланки и система оценок успеваемости, утвержденные Образовательным агентством и Координационным советом по высшему образованию, должны быть стандартизированы и сопоставимы. В региональной структуре управления общим образованием иногда присутствуют и другие органы, имеющие отдельные управленческие полномочия, например региональные образовательные центры в Техасе. Эти центры призваны оказывать помощь и услуги школьным округам для достижения максимальной эффективности и наивысшего качества преподавания и организации местной школьной системы. Эти центры финансируются за счет федерального и регионального бюджетов и вправе перераспределять эти средства в пользу школьных округов как на возмездной, так и на безвозмездной основе в зависимости от условий соглашения. В отдельных штатах неоднократно предпринимались попытки увязать объем финансирования с показателями успеваемости учеников в школах. Так, с 2000 г. во Флориде действует порядок, согласно которому учащиеся школ, демонстрирующие неприемлемо низкие результаты (определяется по итогам тестирования или аккредитации), получают право перейти в частную школу и воспользоваться ваучерной программой, т. е. смогут учиться в хорошей школе за счет штата. Соответственно уменьшению количества учеников уменьшается и объем федерального и регионального финансирования. В конечном счете это может привести к необходимости сокращать штат школьных работников или заработную плату и даже к отстранению руководства от работы, иными словами, никто в школьном округе не заинтересован в отступлении от установленных требований. В этой связи очень важно, как именно, в соответствии с какими нормативами и показателями будет оцениваться академический прогресс. Проблема связана с тем, что если штат вводит очень жесткую систему тестирования, то, естественно, общий академический результат падает, а вместе с ним сокращается и федеральное финансирование. Вынужденное смягчение системы оценки результата дает обратный эффект, поэтому выходом в этой ситуации может стать введение на федеральном уровне единой системы оценки академического прогресса. Пока что федеральное законодательство не определяет содержание тестов и в целом, как уже отмечалось, весьма нечетко регулирует эту сферу. На уровне штатов обозначенная проблема почти отсутствует, ввиду того что везде существует стандартизированная система аккредитации школьных округов и школ. Так, в Техасе стандарты аккредитации разрабатывает Совет по образованию, но виды "оценок округов" закреплены законодательно. В соответствии с действующей классификацией по результатам аккредитации, которая проводится ежегодно, школьный округ может быть признан: 1) образцовым (полностью удовлетворяет стандартам штата); 2) примечательным (отступление от стандартов не превышает 10%); 3) академически приемлемым (хуже двух предыдущих, стандарты и рекомендации штата учтены на мизерном уровне); 4) академически неприемлемым (качество преподавания и академический прогресс находятся ниже критического уровня). В последнем случае комиссар обязан уведомить собственников имущества, находящегося на территории округа, и родителей о таком статусе и последствиях. Также комиссар вправе в любое время назначить "расследование на месте" и "специальное расследование для присвоения аккредитационного статуса", которые проводят сотрудники Образовательного агентства Техаса. К академически неприемлемым комиссар вправе применить самые жесткие меры, вплоть до отстранения попечителей от руководства округом и назначения административной группы, члены которой в течение определенного времени будут исполнять обязанности совета попечителей округа. Для чартерной школы аналогом аккредитации являются проверки суперинтенданта на предмет соответствия фактического уровня преподавания и академического прогресса требованиям договора, в котором как минимум делается ссылка на стандарты штата. По результатам проверки чартер может быть аннулирован. Наряду с санкциями действуют и меры поощрения к тем округам, которые признаны образцовыми и примечательными. Например, учителям таких округов увеличивают отпускные. Преимущественный контроль качества преподавания осуществляют суперинтендант округа и руководитель чартерной школы, так как именно они в силу изложенного более остальных заинтересованы в достижении округом и школой приемлемых результатов. Своеобразной гарантией от плохих учителей являются системы лицензирования и сертификации школьных работников, институт подтверждения лицензии и повышения квалификации. Для сравнения достижений штатов в сфере общего образования используется такой показатель, как "усилие по улучшению качества преподавания", и характеристики "системности" реформ <3>. -------------------------------- <3> Подробнее см.: Типенко Н. Г. Международный опыт организации и финансирования общего образования. М.: Фонд "Институт экономики города", 2003. С. 18.

Помимо государственных и местных органов контроль качества образования проводят и независимые научно-исследовательские институты. Их публикации не остаются незамеченными, поскольку в США выводы, сделанные по итогам проведения независимого, компетентного и авторитетного исследования, зачастую ценятся больше, чем результаты официальных расследований. При проведении школьной реформы стандарты преподавания и тестирования, лицензирования и сертификации вводились с учетом уже существовавших разработок негосударственных организаций. В 2003 - 2004 учебном году вклад одного только налогоплательщика в систему общего образования страны, по некоторым оценкам, составил 501 млрд. долл. США <4>. Чтобы понять, много это или мало, приведем несколько замечаний. Даже в период активной фазы войны в Ираке и в условиях повышенных требований к безопасности расходы на оборону за тот же период оказались ниже расходов на среднюю школу. А ведь в систему высшего образования за этот же промежуток времени было вложено еще 350 млрд. долл. Даже по меркам США это очень внушительная сумма, не говоря уже о других странах. Другое дело, что эта цифра позволяет судить скорее о размерах самой системы образования, чем о реальном развитии общего образования. -------------------------------- <4> По данным Департамента образования США. URL: http://www. ed. gov/about/overview/budget/statetables/index. html.

Однако если рассмотреть расходы на одного учащегося в год, то и в этом случае Соединенные Штаты останутся в числе лидеров. Расходы США на 1 учащегося средней школы в 2003 г. достигли 8,7 тыс. долл. в год. Здесь США уступают только Швейцарии (чуть менее 10000 долл.) и незначительно превосходят Австрию и Норвегию <5>. При этом анализ результатов американских школьников на международных олимпиадах показывает, что в некоторых странах, где на образование тратится значительно меньше средств, добиваются лучших результатов. -------------------------------- <5> Education at a Glance indicators 2003 // Organisation for Economic Co-Operation and Development.

Так, в 1995 г. было проведено международное тестирование, итоги которого были опубликованы официальными органами США только в 1998 г., и вот почему. Если в тестировании чтения, с учетом правильности произношения и скорости, американские школьники оказались на 7-м месте из 19 возможных <6>, а в математике показали средний результат, то в естественных науках при среднем уровне в 500 баллов выпускники двенадцатилетки США набрали всего 480 баллов, на 1 отстав от России и на 7 от Франции. Из естественных наук самые удручающие результаты были показаны по физике - при среднем результате 501 американцы набрали только 423 балла, отстав от лидеров - Норвегии и Швеции - почти на полторы сотни баллов, а от русских школьников примерно на 100. Причем речь шла о ребятах, которые углубленно изучали эти предметы <7>. Очевидно, что можно говорить о проблеме эффективности американской системы общего образования. -------------------------------- <6> OECD, Education at a Glance. 1995. P. 208. <7> Подробнее об этом см.: Grant G., Murray C. E. Teaching in America: the slow revolution. PP. 18, 19 et sequitur.

Соотнесем теперь доли финансового участия в системе общего образования федерации, штатов и местных органов. Здесь интересно не столько само соотношение, сколько изменение его динамики с 1990 г. В период с 1990 по 2004 г. доля федерального "вклада" в среднюю школу выросла с неполных 5 до 8%, хотя это сводные данные и в каждом конкретном штате соотношение свое. Например, на Гавайях 88,8% средств приходят в систему школьного образования из регионального бюджета, а в Неваде только 29% <8>. Соотношение местных и региональных расходов на общее образование примерно один к одному, только в структуре региональных расходов общее образование очень часто составляет около четверти, а среди местных расходов всегда стоит на первом месте и представляет собой в среднем по стране около половины местных расходов. -------------------------------- <8> Данные по: Типенко Н. Г. Указ. соч. С. 20.

Совокупная доля иных источников финансирования общего образования за тот же период неуклонно снижалась (с 1 до 0,5%), поскольку оставалась неизменной в абсолютных величинах - около 25 млрд. долл. в год. В масштабе всей страны затраты на общее образование с 1990 по 2004 г. возросли примерно в два раза. Если же брать более точный индикатор - расходы на учащегося с поправкой на инфляцию, то за последние 10 лет расходы выросли только на 21%. Основной объем федеральных средств, направляемых на нужды региональных систем общего образования, приходит через Департамент образования, причем как по законодательно закрепленным формулам, так и на конкурсной основе. Ниже (см. график 1 - не приводится) приводится распределение средств, перечисляемых федерацией только по основным целевым программам. Именно эти средства составляют львиную долю федеральной помощи штатам. Если рассмотреть структуру доходов школьных округов более детально, то необходимо сразу отметить, что в составе местных источников, как правило, свыше 50% занимают поступления от налогов на имущество. Право фискально независимых школьных округов самостоятельно собирать налоги на собственность сильно ограничено законодательством штатов, в частности, как уже было отмечено, путем изъятия "лишней" собственности округа, а иногда и путем введения ограничений на предельную величину налоговой ставки. В модели с фискально зависимыми (от муниципального образования) округами местные налоги собирают администрации графств, городов и муниципалитетов, а затем уже перераспределяют часть поступлений в пользу подчиненного школьного округа. В последнее время все чаще обращается внимание на высокие административные издержки в системах с большим числом перераспределителей. Но с другой стороны, очевидны и преимущества зависимости школьных округов и сильных ограничений со стороны штата: тогда не так остро стоит проблема выравнивания финансовой обеспеченности местных школьных систем. Основная статья расходов школьного округа - заработная плата школьным работникам - часто превышает половину всех расходов округа. К другим заметным статьям расходов относятся капитальные вложения, которые ложатся исключительно на плечи местных органов, затраты на коммунальные услуги и транспортные расходы. Почти все школьные округа финансируются не только за счет грантов выравнивания штатов, но и за счет средств федерального бюджета США. В 2004 г. по линии Департамента образования на нужды общего образования выделено 22,3 млрд. долл. США, а в 2005 г. - свыше 23 млрд. долл. В предвыборной программе Буша-мл. основной приоритет при проведении школьной реформы - увеличение объемов финансирования образования из федерального бюджета при сохранении большинства уже существующих федеральных образовательных программ. В составе механизма управления финансированием общего образования особенно выделяются федеральные и региональные законодательные органы, которые устанавливают базовые правовые нормы и принципы, регулирующие общее и высшее образование соответственно в стране в целом и в определенном штате в частности. Многие акты этих органов, в первую очередь законы, имеют высшую юридическую силу. Именно в них регламентирована компетенция исполнительных органов штатов и местных органов. В Соединенных Штатах запрещено прямое финансирование частных учебных заведений за счет публичных средств, поэтому на первый план выходят вопросы налоговых освобождений и льгот для негосударственных образовательных учреждений и родителей учащихся в них студентов, а также вопросы адресной финансовой помощи определенной категории учащихся со стороны федеральных властей и властей штатов, которая не считается прямым финансированием, а значит, допустима. Президент США и его администрация представляют Конгрессу проект федерального бюджета, в котором, в частности, определяется, какие федеральные образовательные программы и в каком объеме будут финансироваться в предстоящем финансовом году. В период президентства Дж. Буша-мл. были выдвинуты следующие приоритеты: - финансовая ответственность органов управления в сфере образования за академические результаты; - ужесточение финансовой отчетности на всех уровнях; - улучшение мониторинга качества преподавания в масштабе школы, округа, штата; - четкое распределение ответственности за состояние местных систем среднего образования между федеральными, региональными и местными органами власти, которая выражается в первую очередь в адекватном распределении бремени финансирования между бюджетами штатов и местными бюджетами при роли федерального бюджета как вспомогательного стабилизатора. Однако, несмотря на соответствующие законодательные инициативы, эффективность управления расходами в среднем образовании вызывает немало нареканий из-за особой роли федерального бюджета. Для США начала XXI в. управление расходами в сфере среднего образования построено на принципах фискального федерализма, согласно которому через систему межбюджетных трансфертов федеральное правительство делится своими доходами с администрациями штатов и местными органами власти. С одной стороны, это укрепляет общее финансовое благополучие сферы образования, однако, с другой - снимает остроту проблемы точной идентификации реальных образовательных нужд местных систем школьного образования. Этот негативный эффект усиливается в условиях, когда общие принципы и четкие нормативы идентификации этих потребностей на федеральном уровне не выработаны и не закреплены юридически, а приоритеты образовательных программ определены неверно. Примерно та же проблема возникает в случае прямой адресной помощи учащимся, которая также становится своеобразным краткосрочным решением проблемы и маскирует структурные ошибки управления финансированием среднего образования. Такая помощь должна предоставляться исключительно на основе точной и объективной информации об образовательных потребностях получателей бюджетной услуги. Наглядной иллюстрацией этому служит Закон США о начальном и среднем образовании <9>, предусматривающий выделение грантов местным образовательным учреждениям на организацию специального и дополнительного обучения детей, которые находятся в неблагоприятных условиях (материальных, бытовых и иных) по сравнению с остальными школьниками либо просто отстают по итогам тестирования. В ряде случаев положения указанного законодательства распространили и на учеников негосударственных школ. -------------------------------- <9> The Elementary and Secondary Education Act (ESEA) // Титул 20 СЗ США. Глава 70. Подглава I. Ст. 6301 и далее.

Поддержка указанных категорий школьников в денежном выражении составила в 2005 г. приблизительно 40% от общего объема средств, выделяемых по федеральным программам на поддержку системы общего образования, а количество учеников, оказавшихся в категории "находящийся в неблагоприятных условиях", превысило половину от общего числа лиц, обязанных посещать школы. Автор приходит к выводу, что неправильная и неточная идентификация образовательных потребностей влечет грубые ошибки в системе управления финансированием образовательных учреждений среднего профессионального образования, которая не может в таком случае считаться эффективной. По той же причине невозможно решить задачу выравнивания и сбалансирования финансовой обеспеченности местных школьных систем, что приводит к увеличению транспортных расходов и к нежелательной внутренней миграции. Основной массив законодательства Соединенных Штатов об образовании посвящен федеральным программам мероприятий, которые могут проводиться различными органами всех уровней власти. Отличить федеральную образовательную программу от программы штата и местной программы позволяют два основных критерия: источник финансирования (всегда федеральный бюджет) и орган, осуществляющий преимущественный контроль исполнения (Департамент образования США). Финансово-правовые нормы, затрагивающие сферу образования, содержатся как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве штатов, но в последнем случае финансовые нормы играют не столь значимую роль. Базовые гарантии финансирования образовательных учреждений содержатся в конституциях штатов. Они выражаются в установлении ясных и точных ограничений финансовых и административных полномочий исполнительной и законодательной власти штатов, часто в виде ограничений финансирования из бюджетов штатов определенной категории местных школьных округов (например, округов, не удовлетворяющих критериям успеваемости учащихся), образовательных учреждений (к примеру, религиозных) и программ. Так, в Конституции штата Нью-Йорк закреплено, что "властям штата запрещается финансировать и предоставлять взаймы денежные средства частным компаниям, за исключением тех, которые находятся под управлением штата и созданы в образовательных целях". Конституцией штата установлено ограничение на сумму совокупного долга школьного округа, которое эквивалентно определенному проценту стоимости недвижимого имущества, принадлежащего округу (и любому другому местному территориальному образованию). Например, для Нью-Йорка ограничение составляет 10%, а для школьного округа, частично или полностью совпадающего с территорией города с населением менее 125 тыс. жителей, по данным последней переписи населения - 5%. В подавляющем большинстве конституций штатов установлено освобождение от уплаты налогов некоммерческих образовательных организаций. Конституции штатов, как правило, содержат лишь базовые правовые нормы и оставляют значительную свободу правотворчества легислатурам штатов, поэтому основным источником регионального образовательного права является закон. Нетрудно обнаружить распространенную тенденцию, что в законодательстве штатов административный механизм регулирования образовательных правоотношений задействуется значительно чаще, чем финансово-правовой. Это связано с тем, что роль организатора и координатора системы образования США принадлежит именно штатам, а не федерации. Роль же исполнителя отводится местным органам в лице, как правило, школьных округов либо чартерных школ. На местном уровне велика роль населения в решении вопросов финансирования общеобразовательных учебных заведений, включая вопросы установления размеров соответствующих налогов. В США львиная доля расходов школьного округа покрывается за счет налога на имущество физических лиц, проживающих в округе. Поэтому бездетные собственники дорогого имущества, в первую очередь собственники недвижимости, оказываются в менее выгодном положении. Часто решения по вопросам увеличения местных налогов принимаются не местными образовательными советами (будь они в составе графства, городского самоуправления, школьного или специализированного округа) или соответствующими органами чартерных школ, а через механизм плебисцита. Исключение составляют так называемые зависимые школьные округа, которые не имеют права собирать налоги и финансируются муниципалитетом, внутри которого созданы. Совет попечителей фискально независимого школьного округа имеет право устанавливать в законодательных пределах отдельные элементы местных налогов и взимать их, а также уполномочен выдавать разрешения на добычу полезных ископаемых и минералов на территории школьного округа и даже заключать договоры концессии. Независимый школьный округ вправе выпускать облигации, но с соблюдением всех установленных законодательством штата ограничений, которые чаще всего состоят в "привязке" верхнего предела местного долга к установленному проценту от стоимости недвижимости школьного округа. Совет утверждает бюджет школьного округа, определяет размер платы за пользование имуществом округа в тех случаях, когда допустимо брать плату, и определяет права и обязанности всех без исключения работников школьного округа, включая директоров школ и школьных работников. Как правило, органами управления округами высших учебных заведений являются попечительские советы. Обычно округ делится на несколько подчиненных округов, жители каждого из которых избирают в попечительский совет представителя. В итоге попечительский совет обычно состоит из пяти-семи членов. Акты, принимаемые попечительским советом, чаще всего имеют форму распоряжений (bylaws), основ политики (policies), решений (resolutions) и административных правил (administrative regulations), реже иную форму, например сводов правил (handbooks). К числу важнейших финансовых полномочий попечительских советов следует отнести принятие бюджета и утверждение расходов округа, утверждение политики высших учебных заведений округа, принятие решений по вопросам приобретения собственности для нужд округа. Некоторые другие важные вопросы, касающиеся финансов, например необходимость создания специального фонда для проведения ремонта зданий высших учебных заведений округа, попечительский совет может выносить на референдум - в этом случае решение принимается местным населением. В США около 6 млн. детей являются адресатами специальных (коррекционных) образовательных программ для лиц с ограниченными возможностями, что составляет 13% от общего числа школьников страны, поэтому большую долю в структуре расходов федерального бюджета США на образование занимают специальные образовательные программы и специальные образовательные учреждения. Закон о начальном и среднем образовании <10> предусматривает выделение грантов местным образовательным учреждениям на организацию специального и дополнительного обучения детей, которые находятся в неблагоприятных условиях (материальных, бытовых и иных) по сравнению с остальными школьниками либо просто отстают по итогам тестирования. -------------------------------- <10> The Elementary and Secondary Education Act (ESEA) // Титул 20 СЗ США. Глава 70. Подглава I. Ст. 6301 и далее.

Закон США о начальном и среднем образовании, модифицированный и дополненный Законом США о школьной реформе 2001 г., устанавливает специальные федеральные программы для детей мигрантов; лиц, плохо владеющих английским; родителей и детей из бедных семей для повышения их грамотности (программа Even Start). Все указанные категории с точки зрения закона находятся в невыгодном положении (disadvantaged) по сравнению с обычными детьми. В ряде случаев положения указанного законодательства распространяются и на учеников негосударственных школ (строка Capital Expenses for Private School Children, подробнее см. титул 20 Свода законов США, ст. 6320). Поддержка указанных категорий школьников в денежном выражении составила в 2005 г. приблизительно 40% от общего объема средств, выделяемых по федеральным программам на поддержку системы общего образования. Действие финансово-правового механизма регулирования образовательных отношений наглядным образом прослеживается в положении федерального законодательства США, закрепленного в ст. 1652 титула 20 Свода законов США. Оно запрещает перевозить детей к месту учебы, если расстояние может негативно отразиться на учебном процессе или здоровье ученика, а в качестве санкции, которая применяется к соответствующему школьному округу или штату в зависимости от масштаба нарушения за несоблюдение данного правила, установлено приостановление или полное прекращение федерального финансирования. В отдельных случаях финансово-правовую ответственность несут не только школьные округа и власти штатов, но и физические лица. Например, согласно законодательству штата Калифорния при умышленном и осознанном нарушении правил поведения в вузе студент может быть лишен права получения любых видов прямой финансовой помощи на два академических года с момента совершения правонарушения или на период временного исключения его из вуза. Значительное количество положений Закона США о высшем образовании посвящено финансовой поддержке нуждающихся студентов и их семей. Федеральная финансовая помощь студентам может предоставляться в различных формах, например в форме стипендий, долгосрочных кредитов на оплату обучения, грантов или налоговых льгот. "В настоящее время из 14 млн. студентов 8,8 млн. охвачены программами прямой федеральной помощи, а 12,6 млн. - различными налоговыми льготами" <11>. -------------------------------- <11> Стратегии адаптации высших учебных заведений. Экономические и социальные аспекты / Под ред. Л. И. Кузьминова. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 64.

Прямая федеральная финансовая помощь может предоставляться в форме денежных грантов (они не подлежат возврату, и их размер зависит от дохода семьи и иных факторов) или федеральных гарантируемых ссуд (субсидируемых и несубсидируемых) <12>. Среди основных федеральных программ помощи студентам в виде грантов и стипендий следует назвать программу Pell Grants, программу стипендий за академические достижения (Academic Achievement Incentive Scholarships) и федеральную программу предоставления дополнительных возможностей для получения образования (Federal Supplemental Educational Opportunity Grants). Немаловажную роль в федеральной финансовой поддержке студентов играют также налоговые льготы, предоставляемые в качестве помощи студентам и их семьям. Суть данных льгот состоит в возможности вычета суммы налога из стоимости обучения. -------------------------------- <12> Подробнее об этом см.: Джонстоун Д. Б. Система высшего образования в США: структура, руководство, финансирование // Университетское управление: практика и анализ. 2003. N 5 - 6 (28). С. 92 - 102.

Тенденция к адресности финансирования проявляется не только в форме грантов и ссуд ученикам и студентам, но и в форме грантов преподавателям. В США действует несколько федеральных программ поддержки учителей, введенных Законом США о школьной реформе 2001 г.: "гранты штатам на улучшение качества преподавания" (Improving Teacher Quality State Grants, на которые в 2004 г. было выделено примерно 2,9 млрд. долл. США), "сокращение учеников в классах" (Class Size Reduction, около 681 млн. долл. в 2004 г.; эта программа предполагает наем новой рабочей силы при сохранении прежнего уровня заработной платы уже работающим учителям), "гранты штатам на совершенствование образовательных технологий" (Educational Technology State Grants, более 691 млн. долл. США) и другие программы <13>, улучшающие условия труда учителей и иных школьных работников. Во всех штатах действует программа переподготовки отставных военных в учителей школ. -------------------------------- <13> Подробнее см.: URL: www. ed. gov (Департамент образования США). Разделы budget и programs.

В системе управления образованием США также велика роль финансово-правового механизма, который часто является сверхэффективным дополнением к административным полномочиям федерального и региональных органов управления образованием. Отражением действующей активной политики федерации по усилению своей роли в образовании является увеличение удельного веса федеральных государственных финансов в сфере общего образования с 248,9 млрд. долл. США в 1990 г. до 536 млрд. долл. США в 2004 - 2005 гг., т. е. двукратное увеличение <14>. Начатая в 2002 г. школьная реформа, продолжаемая ныне действующей администрацией Президента США, неизбежно усилит эту тенденцию. -------------------------------- <14> По информации Департамента образования США. URL: www. ed. gov/about/overview/fed/10facts/10facts. pdf.

Название документа