Принцип разделения властей и особенности правообразования в России

ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВООБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ

А. Ю. КАЛИНИН

Калинин А. Ю., заведующий кафедрой правоведения и политологии Коломенского государственного педагогического института, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются вопросы исторической эволюции научного понимания принципа разделения властей. Анализируется правовое оформление принципа разделения властей в современной России, а также вопросы его практической реализуемости. В заключение статьи рассматриваются вопросы, связанные с влиянием принципа разделения властей на процессы правообразования в России.

The article deals with the issues of historic evolution of scientific understanding of the principle of division of powers; analyses legal formalization of the principle of division of powers in contemporary Russia and also the issues of practice realization thereof. The article also considers the issues related to influence of the principle of division of powers on the procedures of law-making in Russia <*>. -------------------------------- <*> Kalinin A. Yu. Principle of division of power and peculiarities of law-making in Russia.

Разделение властей - один из основных принципов политической организации общества, закрепленный в конституционном законодательстве всех современных государств либеральной демократии. Основной смысл данной политической концепции состоит в предотвращении или сведении до минимума возможности злоупотребления властью путем ее сосредоточения в одних руках. Средством для этого служит установление в государстве такого отношения различных властей между собой, при котором они могли бы сдерживать друг друга, не допуская перевеса одной из них. Данная система сдержек и противовесов предполагает четкое правовое определение компетенции и функций трех основных видов власти - законодательной, исполнительной и судебной, характера их отношений с обществом и между собой. В соответствии с тем, как осуществляется распределение полномочий трех ветвей власти в основном законодательстве, можно выделить три основные формы правления правового государства - конституционная монархия, президентская республика и парламентская республика. Реализация принципа разделения властей (наряду с принципом народного суверенитета) означала решающий шаг при переходе от государственности старого порядка (абсолютизма) к правовому (конституционному) государству нового времени <1>. -------------------------------- <1> Евзеров Р. Я. Парламентаризм и разделение властей в современной России // Общественные науки и современность. 1999. N 1.

Концепция разделения властей в ее классической формулировке Ш. Монтескье традиционно являлась предметом острых дискуссий. Дискуссии эти хорошо описаны в научной литературе, и поэтому здесь нет необходимости подробно останавливаться на этом. Ограничимся лишь кратким воспроизведением исторического развития идеи разделения властей. Как показал А. Н. Медушевский, итогом эволюции научных представлений о принципе разделения властей является торжество функционального подхода, когда принцип разделения властей рассматривается не как деление единой суверенной государственной власти, а как специализация функций отдельных частей государственного аппарата <2>. В этой связи существенный интерес представляет классификация распределения функций государства, разработанная в свое время Н. Н. Алексеевым. -------------------------------- <2> Медушевский А. Н. Идея разделения властей // Вестник Российской академии наук. 1994. N 1. Т. 64. С. 21 - 31.

Н. Н. Алексеев предлагает следующую классификацию распределения функций государства. 1. Распределение функций без проведения начала специализации. При такой системе каждый государственный орган наделяется всеми возможными государственными функциями - полнотой осуществления властных актов. Возможное при этом совпадение деятельностей и неизбежные столкновения избегаются не путем разделения труда, но посредством замещения одного органа другим. Это система замещающих друг друга властей, зачатки которой можно наблюдать уже в некоторых учреждениях старых абсолютных монархий. В Московской Руси, например, Боярская дума замещала царя в его отсутствие, причем, действуя вместо царя, она действовала как царь и осуществляла все возможные акты, которые в обычном порядке осуществлялись царем. Особенно это чувствовалось в эпохи междуцарствия или во времена несовершеннолетия царя, когда Дума замещала царскую власть во всех отношениях. Сенат был учрежден Петром Великим для вершения всех государственных дел в отсутствие монарха. "Власть Сената простиралась на все вообще роды дел государственных, ему поручено было высшее управление оными. Указам его повелено было повиноваться, как указам самого государя" <3>. Именно эта модель распределения функций использовалась и в Советской России. Как известно, советская доктрина отрицательно относится к теории разделения властей в смысле европейских воззрений и современной европейской практики. Однако же при множественности верховных органов советской власти и Советское государство не могло избежать проблемы распределения функций. Как отмечает Н. Н. Алексеев, "распределение это осуществляется тем путем, что верховные, стоящие во главе государства коллегии - Съезд Советов, Центральный исполнительный комитет, его Президиум и Совет народных комиссаров, обладая полнотою власти, последовательно заступают друг друга, причем высшая коллегия обладает правом контроля над деятельностью низших коллегий" <4>. -------------------------------- <3> Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. М., 1998. С. 562. <4> Там же. С. 563.

2. Распределение функций с проведением начала специализации. Этот тип распадается, в свою очередь, на следующие подвиды: а) строгое проведение начала специализации. Эту систему предлагали Ф. Рехм, И. Кант. Ее характеризуют как систему абсолютного разделения властей, т. е. такой полной специализации функций, которая исключает между соответствующими органами всякое сотрудничество. На практике подобная система была последовательнее всего проведена в Конституции Французской Республики 5 фруктидора третьего года (22 августа 1795 г.); б) специализация функций при условии возможности отрицательного воздействия одних органов на другие. Именно такой способ распределения функций предлагал Ш. Монтескье. По его мнению, теория разделения властей требует такого правительственного аппарата, который ставит искусственные преграды против злоупотребления власти. Отдельные единицы власти следят друг за другом и останавливают друг друга тогда, когда совершается покушение на нарушения законности и права. Но подобное балансирование властей и их равновесие возможны только в том случае, если власти обладают правом взаимного контроля. Наиболее полно этот тип распределения функций реализовал себя в Конституции США от 17 сентября 1791 г.; в) специализация функций при условии не только отрицательного контроля, но и положительного вторжения одной власти в компетенцию другой. Эта система имела два исторических воплощения, с одной стороны, в переходных формах абсолютной монархии к умеренному конституционализму и, с другой стороны, в современных парламентских республиках. В первом случае монархическая власть, приобретая с введением конституционного режима специальный характер власти исполнительной, однако же, оставляет за собою право широкого вмешательства в дела законодательства. Так, например, в России по Манифесту 1906 г. монарху не только присвоено было право абсолютного veto, право роспуска парламента и право исключительной инициативы в изменении основных законов, но еще сверх того присваивалось право издавать чрезвычайные указы, имеющие силу законов и, таким образом, конкурировать до известной степени с законодательным корпусом в лице Государственного совета и Государственной Думы. Второй случай - современная парламентская республика. Здесь законодательная власть в лице парламента получает возможность существенного влияния на исполнительную власть вплоть до права отставки Правительства. Задаваясь вопросом, какая модель распределения государственных функций является естественной с эволюционной точки зрения, следует констатировать, что это распределение функций без начала специализации. Эта модель имела место на всем протяжении дореволюционной истории России вплоть до 1906 г. Именно это неспециализированное распределение функций имело место и в Советской России. Наконец, именно эта характерная с эволюционной точки зрения модель распределения функций мешала последовательному воплощению принципа разделения властей в ходе реформ 1905 г. и мешает воплощению этого принципа уже в истории современной России. Выше мы отметили, что принцип разделения властей понимается разнопланово и многоаспектно. Современное его понимание сводится к функциональному аспекту, но этот функциональный аспект отнюдь не лишает принцип разделения властей его главной сущностной политической составляющей. Принцип разделения властей касается именно политического аспекта, а не административного распределения функций с целью рационализации управленческой деятельности государства. Назначение принципа разделения властей не столько в рационализации, сколько в предотвращении узурпации власти в одних руках (так этот принцип понимался в период борьбы с абсолютизмом) или в создании надлежащих механизмов разрешения политических конфликтов между различными политическими силами в условиях уже относительно устоявшегося демократического режима. Таким образом, не любое распределение функций внутри государственного аппарата имеет отношение к принципу разделения властей, и в первую очередь это касается т. н. распределения функций без проведения начала специализации, где распределение преследует чисто административные, но не политические цели. Выводы ряда современных авторов о том, что и здесь при широком понимании следует говорить о разделении властей, признаются в этой связи малоубедительными. Принцип разделения властей не свойствен политическому сознанию российского общества и является в него привнесенным в ходе экзогенной модернизации. Причем проведение этой модернизации сталкивается здесь с рядом существенных трудностей, связанных с монархическим восприятием государственной власти, когда последняя идентифицируется с конкретной личностью, а не с учреждением или иным, лишенным личностных черт, политическим институтом <5>. -------------------------------- <5> Белкин А. А. Социальное воспроизводство и государственное право. М., 1991. С. 135.

Вообще преобладание личностного начала над началом учреждения является характерной чертой российского политического и правового сознания, и это касается не только политических, но и административных реформ, когда, например, структура правительства строится исходя не из отраслевых и функциональных критериев, а исходя из личностных предпочтений, которые определяют не только назначение чиновников, но и структуру органа. В частности, этим объясняется столь частое изменение структуры Правительства РФ в истории уже современной России. Возвращаясь к принципу разделения властей, следует отметить, что результаты по его внедрению в процессе экзогенной политической модернизации в политическую систему России как в случае с Манифестом 1905 г., так и в постсоветской истории не могут считаться удовлетворительными. Как в первом, так и во втором случае реализовала себя так называемая модель функциональной специализации, в которой возможен не только отрицательный контроль, но и положительное вторжение одной власти в компетенцию другой. Причем в обоих случаях возможности положительного контроля не являются взаимными, а сосредоточены только в руках главы государства при минимуме ответственности с его стороны <6>. -------------------------------- <6> Усанов В. Е. История становления и развития парламентаризма в России. М., 2008.

С точки зрения основ современной либеральной демократии все это, безусловно, отрицательные явления. Анализируя проблемы современного парламентаризма в России, В. Е. Усанов пишет по этому поводу: "В настоящее время происходит фактическое формирование в рамках системы разделения властей новой ветви государственной власти - президентской, оказывающей значительное влияние на объективное развитие всех остальных ветвей государственной власти, в первую очередь законодательной. Российская Федерация, конституционно определенная как республика смешанного типа, неуклонно приближается фактически и юридически к президентской республике при отсутствии в обозримой перспективе сколько-нибудь реальных возможностей превращения в республику парламентскую. В России действует жесткая президентская форма правления - суперпрезидентская республика. В ней глава государства возвышается над всеми остальными органами государственной власти, обладает широкими полномочиями во всех сферах общественной жизни и в то же время не несет какой-либо политической ответственности. Это искажает систему разделения властей: в России происходит значительный перекос в сторону исполнительной власти, которая через Президента как ее фактического руководителя подчиняет себе все остальные. На реализацию парламентом Российской Федерации его функций серьезное влияние оказывает исполнительная власть в лице Президента и Правительства России, а также судебная власть через деятельность Конституционного Суда. Вследствие этого самостоятельность парламента в реализации своих полномочий (что предполагает теория разделения властей) ограничивается. В системе разделения властей роль парламента сведена к минимуму: принятие угодных исполнительной власти законов и выполнение ряда формальных контрольных полномочий. А это - угроза развитию авторитарного режима, признаки которого, к сожалению, уже проявляются в политической действительности (упразднение либо снижение роли элементов непосредственной демократии (референдум, выборы глав регионов), устранение оппозиции, отсутствие политического "веса" Правительства, отсутствие независимых от государства национальных телеканалов и др.)" <7>. -------------------------------- <7> Усанов В. Е. Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности. М., 2006. С. 177 - 178.

Со всем этим сложно не согласиться, однако следует иметь в виду и другое. Политический уклад, выработанный исторической эволюцией того или иного общества, имеет отнюдь не безграничные возможности к своему волевому изменению. В этой связи, исходя из исторической эволюции и опыта многочисленных модернизаций, Россия вряд ли может являться парламентской республикой. Доминирующий (хотя и на подсознательном уровне) монархизм в политическом сознании российского общества, неустойчивость институционального начала и, как следствие, доминирование личностных начал в построении административной системы управления в случае введения в России парламентской формы правления приведет к невозможности осуществления эффективного административного управления страной в целом. Причиной этой невозможности будет являться политический конфликт между законодательной (прежде всего, это касается Государственной Думы) и исполнительной (Правительством РФ) властью, ощутившими себя полностью самостоятельными политическими акторами. Подобный конфликт между двумя ветвями власти мы можем наблюдать в политической системе современной Украины, конфликт этот имел место и в постсоветской истории России в сентябре - октябре 1993 г. Весьма наивно полагать, что конфликт этот будет успешно разрешен в рамках правового поля, а именно посредством судебного рассмотрения. Ни современная история Украины, ни события с обращением в Конституционный Суд РФ в октябре 1993 г., ни степень готовности современного российского правосудия к рассмотрению подобного рода дел не дают нам таких оснований <8>. Многочисленные отставки Правительства со стороны парламента и саботирование исполнения законодательных актов со стороны Правительства - таков будет итог введения в современной России парламентской формы правления. -------------------------------- <8> Сергеев А. А. Конституционная ответственность органов федеральной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Патрикеев В. Н. Конституционная ответственность в Российской Федерации: теория, практика, перспективы: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004.

Таким образом, существование в России президентской республики является оправданным, оправданной является и сила президентской власти, так как политическая реальность такова, что Президент в России не только глава государства, но и реальный арбитр в урегулировании политических разногласий между различными частями государственного аппарата. Необходимость выполнения Президентом функций политического арбитра во многом оправдывает и невозможность перехода современной России к чисто президентской форме правления, кода Президент не только глава государства, но и де-юре является главой исполнительной власти. Полное отождествление Президента с одной из ветвей власти, помимо, безусловно, положительного эффекта усиления его ответственности, будет иметь и отрицательные последствия. Будучи главой исполнительной власти, Президент не сможет быть арбитром в политических спорах между ветвями власти, т. к. его вмешательство в этом случае справедливо будет расценено как административное давление на парламент или суд. В целом рассмотрение принципа разделения властей с позиций исторической эволюции политического сознания российского общества, а также с позиций политической модернизации позволяет нам констатировать, что сложившаяся в современной России модель реализации принципа разделения властей является довольно разумной и представляет собой результат компромиссного сочетания современных мировых демократических идеалов и способности российского общества к их воплощению. Заканчивая рассмотрение принципа разделения властей, следует подытожить некоторые выводы, непосредственно касающиеся влияния этого принципа на процессы правообразования в России: - рассмотрение характера распределения функций Российского государства в ходе его эволюционного развития не позволяет сделать вывод о каком-либо устойчивом характере этого распределения. Распределение это в значительной мере имело случайный характер и определялось потребностями конкретной ситуации. В свою очередь, это привело к слабой выраженности, какой-либо логической институционализации государственного аппарата и преобладанию личностного принципа над принципом учреждения в определении его структуры. Преобладание личностных черт над логикой института рассматривается нами как важнейший фактор правообразования; - принцип разделения властей не является продуктом эволюционного развития российского общества и привнесен в него посредством экзогенной модернизации; - анализ модернизационного внедрения принципа разделения властей в ходе реформ 1905 г. и реформ начала 90-х годов позволяет констатировать довольно однотипные результаты: как в первом, так и во втором случае реализовала себя модель функциональной специализации, в которой возможен не только отрицательный контроль, но и положительное вторжение одной власти в компетенцию другой; в обоих случаях возможности положительного контроля не являются взаимными, а сосредоточены только в руках главы государства при минимуме ответственности с его стороны; - несмотря на явную неполноту реализации принципа разделения властей, с позиций либеральной демократии в государственном аппарате современной России мы не склонны здесь видеть каких-либо существенных ошибок его правового оформления. Напротив, внедрение этого принципа представляется нам как разумный компромисс между потребностями политической модернизации и возможностями политического сознания российского общества. Иными словами, в отличие от предыдущей идеи народного суверенитета мы не находим здесь ни ошибок восприятия ценностей, ни ошибок оценки возможностей; - отличительной чертой современной российской модели реализации принципа разделения властей является особая роль главы государства, выполняющего функцию своеобразного арбитра в координации взаимодействия между тремя ветвями власти. Строго говоря, это противоречит современным представлениям о либеральной демократии, но в условиях слабости политических институтов, их персонифицированности с конкретными личностями, контрактационного стиля взаимодействия парламента и Правительства, слабости судебной системы координирующая роль главы государства является оправданной; - принцип разделения властей в конечном счете есть попытка правового разграничения функций отдельных частей государственного аппарата. В условиях современной России возможности этого строго правового разграничения ограничены. Реалии таковы, что принцип этот может работать лишь при координации со стороны Президента, что в какой-то степени ставит власть Президента за рамки правового регулирования. Объективную невозможность в условиях современной России урегулировать власть Президента правом также следует рассматривать в качестве важнейшего политического фактора правообразования.

Название документа