О критериях классификации функций государства

О КРИТЕРИЯХ КЛАССИФИКАЦИИ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА

С. Я. БОЖЕНОК

Боженок С. Я., кандидат юридических наук.

Представляемая статья посвящена вопросам классификации функций государства. В работе на основе анализа доктринальных и правовых толкований института государственной функции дается определение данного понятия. Особое внимание в статье уделено классификации функций, предполагающих их разделение в зависимости от общественной значимости на основные и неосновные. Поскольку в юридической литературе отсутствует единое мнение о составе указанных категорий, автором предлагаются критерии такого разграничения. В рамках проведенного анализа данного государственного института в заключение отмечаются направления деятельности государства, образующие группу его основных функций. Согласно современным представлениям о сущности государства данный институт представляет собой распространенную на определенную территорию форму организации совместной жизни людей в целях обеспечения социально-экономических и политических интересов общества. Указанные задачи могут быть решены исключительно путем реализации соответствующих функций государства <1>. В свою очередь, функции государства являются основными направлениями его деятельности, определяемыми задачами, стоящими перед государством, а также его ролью и местом в обществе. -------------------------------- <1> См.: Общая теория государства и права: Академический курс: В 3 т. Т. 1 / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2002. С. 333 - 340.

Анализ научной литературы по данной проблеме свидетельствует о том, что в целом в юридической науке сформировался единый подход к признанию функций государства "главными направлениями" <2>, "главными сторонами" <3>, "основными направлениями" <4>, "основными формами" <5>, "частями" <6>, "видами" <7> его деятельности. -------------------------------- <2> Байрамов Ф. Д., Аббасов Ф. Н. К вопросу о понятии "функции государства" // История государства и права. 2003. N 5. С. 9. <3> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 1997. С. 61. <4> Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. N 6. С. 98. <5> Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 256. <6> Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 6. <7> Комаров С. А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1996. С. 72 - 73.

Наиболее емкой представляется классификация функций, основанная на признании важности и социальной значимости тех или иных направлений деятельности государства, согласно которой выделяют основные и неосновные функции <8>. -------------------------------- <8> См.: Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 134.

К основным относят важнейшие направления деятельности государства, связанные с реализацией приоритетных задач и целей, стоящих перед обществом. Именно в них отражаются сущность и роль государства в обществе. Неосновные функции выражаются через специфическую деятельность отдельных государственных органов, не имеющую общегосударственного значения, и являются относительно более узкими направлениями деятельности государства, входящими в состав основных функций. Вместе с тем в юридической литературе отсутствуют единые критерии разграничения функций по указанному признаку. В качестве основных функций называют такие направления, как обеспечение прав и свобод граждан, законности и правопорядка, свободы экономической деятельности и другие. Кроме того, к основным функциям также относят правоохранительную, культурно-воспитательную, экологическую функции, а также деятельность, связанную с поддержанием мира и интеграцией в мировую экономику. В качестве неосновных указывают, например, прогнозирование и планирование в сфере экономики, регулирование кредитно-денежного обращения. В то же время этот вопрос представляется весьма важным не только с теоретической, но и чисто с практической точки зрения, поскольку в зависимости от отношения к той или иной функции определенного вида деятельности органа государственной власти зависят и обязательность этой деятельности для государства, и источники ее финансирования (бюджетные или внебюджетные средства) и др. Юридический термин "функция" (от лат. funktio - исполнение, осуществление), впервые введенный в научный оборот Лейбницем, является таким правовым явлением, уровень институциональной определенности которого является потенциально неидентифицируемым, в силу отсутствия универсальных дефиниций. Советский энциклопедический словарь определяет функцию как деятельность, обязанность, работу; роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому. В других словарях этот термин толкуется как внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений <9>; деятельность, роль объекта в рамках некоторой системы, которой он принадлежит; вид связи между объектами, когда изменение одного объекта вызывает изменение другого, при этом второй объект также называется функцией первого <10>; явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления; совершение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности, ее исполнение <11>; роль, которую определенный социальный институт или частный социальный процесс выполняет относительно потребностей общественной системы более высокого уровня организации или интересов составляющих ее классов, социальных групп и индивидов <12>. -------------------------------- <9> Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. М., 1986. С. 526. <10> См.: Новейший философский словарь / Сост. А. А. Грицанов. Минск, 1998. С. 783. <11> См.: Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1989. С. 719; Словарь иностранных слов. 18-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1989. С. 556. <12> См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. 4-е изд. М.: Сов. энцикл., 1987. С. 138.

В правовой науке также отсутствует единый подход к толкованию этого явления. Большинство авторов считают, что функции государства - это основные направления деятельности государства, определяемые его социальной сущностью и стоящими перед ним задачами <13>. Как, на наш взгляд, справедливо отмечает Л. И. Спиридонов, "функции государства - это основные направления его деятельности, обусловленные объективной потребностью объединенными отношениями людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества" <14>. -------------------------------- <13> См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: ОАО "Издательский Дом "Городец", 2003; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004; Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007; Абдуллаев М. И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. М.: Магистр-Пресс, 2004; Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М.: Издательство Института проблем риска, 2006; Ерохина Т. В. Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации // Подготовлено для системы "КонсультантПлюс", 2008; и др. <14> Спиридонов Л. И. Теория государства и права. М., 1998. С. 40.

Другие авторы полагают, что функции государства отражают основные цели общества. Наиболее емко эта мысль выражена М. И. Байтиным, считающим, что функции государства представляют собой "важнейшие качественные характеристики и ориентиры не только собственно государства как особой организации публичной власти, но и общества в целом" <15>. -------------------------------- <15> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1997. С. 61.

Существует также точка зрения, согласно которой функции государства - это характеристика, отражающая предназначение государства. Так, по утверждению Ф. Д. Байрамова и Ф. Н. Аббасова, "предназначение государства, проявляющееся в его функциях, есть объективная необходимость выполнения общественно полезной, социально обусловленной деятельности. Теория государства для описания, объяснения и прогнозирования деятельной стороны государства использует понятие "функции государства" для характеристики именно того, что и как государство делает" <16>. -------------------------------- <16> Байрамов Ф. Д., Аббасов Ф. Н. К вопросу о понятии "функции государства" // История государства и права. 2003. N 5. С. 9.

С. А. Комаров, анализируя различные точки зрения на категорию "функции государства", отмечал, что под функциями в юридической науке подразумеваются, во-первых, основные направления (стороны, виды) деятельности государства, во-вторых, его непосредственная практическая деятельность, имеющая предметно-политический и социальный характер, и, в-третьих, социальные направления деятельности как внутри, так и вовне государства <17>. -------------------------------- <17> См.: Комаров С. А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1996. С. 72 - 73.

Помимо доктринального толкования функции государства урегулированы нормами права. Основные функции закреплены в основном законе государства - его конституции, содержащей конкретные обязательства государства перед обществом. Кроме того, функции государства нормативно закреплены также в иных правовых актах, регламентирующих вопросы организации и деятельности органов государственной власти. Анализ научной литературы и нормативных правовых актов, касающихся данного вопроса, позволяет сделать вывод о том, что функциями государства являются направления его деятельности, обусловленные целями и природой данного политического института. В развитых обществах институт государственности призван осуществлять управление обществом и обеспечение правопорядка на основе демократических принципов и в интересах всех граждан. Деятельность государства направлена на охрану прав и свобод личности, обеспечение в обществе мира и согласия. Учитывая такое общественное назначение современных государств, И. А. Ильин отмечает, что "сущность государства состоит в том, что все его граждане имеют и признают - помимо своих различных и частных интересов и целей - еще единый интерес и единую цель, а именно: общий интерес и общую цель, ибо государство есть некая духовная община" <18>. Такие функции получили название основных. -------------------------------- <18> Ильин И. А. Собрание сочинений: В 10 т. Т. 1. М., 1993. С. 241.

В то же время помимо указанных функций государством осуществляются и иные функции, реализуемые не в целях организации общества, а как дополнительные обязательства, осуществляемые в интересах общества в силу особого статуса государства, а также объективно существующих возможностей в удовлетворении специфических потребностей отдельных членов общества. Подобного рода функции государства, в отличие от основных, прямо не направлены на обеспечение целей и задач государства, хотя, безусловно, непосредственным образом связаны с самим государством, а также деятельностью государственного аппарата. При этом необходимо учитывать, что осуществление подобного рода деятельности именно государственными органами вызвано ее особой важностью для общественного устройства, поскольку ее недобросовестное, некачественное исполнение частными лицами может повлечь за собой причинение ущерба отдельным интересам общества и государства. В связи с этим вводится монополия государства на ее осуществление. С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что основные функции государства направлены на достижение тех результатов, ради которых оно было создано или существует в настоящий момент времени, т. е. в реализации которых заинтересовано общество в целом или определенная социальная, политическая, классовая, олигархическая и т. п. группа людей, являющаяся источником и носителем государственной власти в обществе. Указанное позволяет установить два основных критерия для разграничения основных и неосновных функций государства. В первую очередь, основные функции служат достижению основных целей и задач государства, стоящих перед ним на том или ином этапе развития. Такими целями являются создание, функционирование и сохранение определенного социального, экономического, политического, правового режима, т. е. системная организация общества в границах определенной территории, в соответствующем экономическом, политическом, социальном и ином состоянии, с помощью различных правовых и функциональных институтов. Так, рассматривая данную проблему, В. С. Нерсесянц справедливо отметил, что "правомерна только та его деятельность, которая порождена его природой, соответствует его сущности... Функции государства нельзя смешивать с теми или иными сферами деятельности государства и задачами, которые при этом решаются с помощью государственно-правовых средств и методов. Ничего специфически государственного в самих по себе занятиях экономикой, культурой, наукой, экологией и т. д. нет. Специфика, существо, смысл всей функциональной деятельности государства, всех его функций состоят в организации, реализации и защите определенного (социально и исторически обусловленного) государственно-правового порядка жизни свободных людей. Отдельные функции государства - это лишь относительно самостоятельные аспекты целостной и единой по своей сути функциональной деятельности государства по созиданию, поддержанию и практическому осуществлению государственно-правового порядка" <19>. -------------------------------- <19> Нерсесянц В. С. Общая теория государства и права: Учебник. М., 2002. С. 257 - 258.

Во-вторых, основные функции осуществляются государством в интересах непосредственно носителя общественной власти (класса, нации, народа, иных социальных групп), т. е. их реализация самым тесным образом затрагивает каждого члена общества, при этом не следует путать этот признак с общественным интересом (вниманием), проявляющимся в той или иной сфере. Организующее воздействие основной функции может распространяться на ограниченную категорию граждан (например, военнослужащих, осуществляющих в интересах всех граждан обеспечение безопасности государства) или отдельных лиц (например, правонарушителей, которые в интересах всего общества изолируются в специальных учреждениях в целях их исправления, восстановления социальной справедливости, а также предупреждения совершения ими новых противоправных деяний), однако оно всегда реализуется в интересах всего общества. О том, что основной целью деятельности государства является обеспечение общего интереса, писал еще Цицерон, полагавший, что "государство есть достояние народа, а народ не любое соединение людей, собранных вместе каким бы то ни было образом, а соединение многих людей, связанных между собой согласием в вопросах права и общностью интересов" <20>. -------------------------------- <20> Цицерон. Диалоги. О государстве. О законах. М., 1966. С. 20.

Таким образом, основным, принципиальным условием для разделения функций по предложенной классификации является существование взаимного интереса в реализации основных функций, как у общества, которое нуждается в определенной поддержке со стороны государства, так и у государства, которое таким образом реализует свою роль в обеспечении развития общества. С учетом названных критериев можно выделить следующую группу направлений деятельности государства, включающих его основные функции. Политическая функция, заключающаяся в формировании и обеспечении функционирования в обществе системы государственной власти путем создания структуры государственных органов и правовых механизмов государственного управления, участия в международных отношениях и т. п. Экономическая функция, в рамках которой государство определяет экономическую стратегию развития общества, устанавливает правовые регуляторы рыночных отношений, охраняет и защищает собственность, обеспечивая равные возможности для функционирования ее различных форм (государственной, муниципальной, частной и др.), осуществляет внешнеэкономическую деятельность. Социальная функция, заключающаяся в охране прав и законных интересов личности, а также обеспечении всех граждан достойным уровнем жизни, соответствующим уровню экономического, культурного и исторического развития государства. Социальная функция основывается на принципе приоритета прав и свобод личности и проявляется в первую очередь посредством установления государственных пенсий и пособий, развития сети социальных служб, совершенствования системы охраны труда и занятости населения, поддержки многодетных семей и т. п. Функция обеспечения национальной безопасности, предполагающая оборону страны от вооруженного нападения, защиту государством своего суверенитета, территориальной целостности, политической и экономической независимости государства.

Название документа