Правовой мониторинг в социальной сфере

ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

М. Д. ЧЕСНОКОВА

Чеснокова Марина Дмитриевна - старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП.

Правовое регулирование в социальной сфере обладает рядом особенностей, позволяющих выделить социальные процессы в виде особого объекта регулирования. К социальной сфере, как правило, относят вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, в отдельных случаях - обеспечение населения жилыми помещениями, а также обеспечение экологической безопасности <1>. Социальная сфера включает в себя область общественной жизни, связанную с формированием человека, развитием его способностей и удовлетворением его основных жизненных потребностей. Важность этой сферы предопределяет особую ответственность государства. Конституционные и иные государственные гарантии прав граждан в социальной сфере должны быть достаточно высоки и обеспечены в первую очередь. По оценкам населения, усилия государства в этой сфере явно недостаточны: только 5,3% граждан считают, что конституционное положение о социальном государстве выполняется в полной мере, 32,6% - выполняется, но не в полной мере (см. табл. 1) <2>. -------------------------------- <1> Далее в статье правовой мониторинг рассматривается применительно к сфере образования и здравоохранения. <2> Социальное партнерство на предприятиях различной формы собственности // РАГС. 2006.

Таблица 1

По Конституции РФ Российская Федерация является социальным % опрошенных государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В какой мере, на Ваш взгляд, выполняется это положение?

В полной мере 5,3

Выполняется, но не в полной мере 32,6

Почти не выполняется 29,6

Совсем не выполняется 13,9

Затруднились ответить 18,6

Повышение эффективности политики государства в социальной сфере предполагает разработку новых механизмов правового обеспечения социальных реформ. К числу таких механизмов можно отнести правовой мониторинг, который обеспечивает не только отслеживание реализации правовых актов и контроль за их действием, но и проведение анализа общественных отношений с точки зрения достаточности и эффективности принимаемых правовых мер, правовых решений. Правовой мониторинг как обязательный элемент осуществления политики государства в социальной сфере предусмотрен многими международными соглашениями. Так, в Концепции согласованной социальной политики государств - членов Евразийского экономического сообщества, утвержденной решением Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества от 18 апреля 2007 г., важнейшим механизмом реализации согласованной социальной политики признается мониторинг, а также эффективный контроль за соблюдением и исполнением принятых международных документов, стандартов и нормативов в социальной сфере. Тем не менее правовой мониторинг как система наблюдения за действием законов и иных нормативных правовых актов, их социальной результативностью пока еще не создан. Организация последовательного и в полном объеме правового мониторинга социальной сферы в ближайшее время представляется маловероятной. На первом этапе было бы целесообразно определить социальные явления и процессы, которые нуждаются в правовом регулировании в первую очередь и реализация нормативных правовых актов применительно к которым представляется важной или проблемной. К числу таких явлений можно было бы отнести государственные социальные стандарты и государственные социальные гарантии. Правовой мониторинг реализации таких стандартов мог бы послужить основой для своевременной постановки вопроса о принятии нормативных правовых актов, внесении изменений в них, для повышения системности регулирования в рассматриваемой сфере и концентрации усилий законодателя на первоочередных задачах. Отсутствие законодательно принятых социальных стандартов во многом тормозит осуществление социальной политики. Подобные стандарты приняты во многих государствах - членах СНГ. Например, в 2000 г. был принят Закон Украины от 5 октября 2000 г. N 2017-III "О государственных социальных стандартах и государственных социальных гарантиях". До принятия аналогичного российского закона целесообразно разработать систему правового мониторинга, который сопровождал бы закон на всех этапах - от обсуждения концептуальных положений и разработки закона до контроля, осуществляемого органами власти, за реализацией этого Закона на уровне учреждений и организаций социальной сферы. В настоящее время обязанности по ведению правового мониторинга в сфере образования возложены на Рособрнадзор. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. N 116 "Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования" именно данный федеральный орган исполнительной власти осуществляет анализ причин возникновения нарушений законодательства Российской Федерации в указанной сфере, организацию и проведение мониторинга его исполнения. Широко используется правовой мониторинг при решении текущих задач в Рособразовании, Приказом которого от 25 мая 2007 г. N 921 "О ходе оптимизации сети подведомственных образовательных учреждений" утверждена Концепция развития сети образовательных учреждений, подведомственных Рособразованию. Этой Концепцией предусмотрен логичный, взаимосвязанный механизм, включающий в себя проведение мониторинга деятельности подведомственных образовательных учреждений в целях определения учреждений, отвечающих выработанным в Концепции критериям, и на этой основе планируется внесение необходимых изменений в нормативную правовую базу. Эти изменения должны быть направлены на использование разных организационно-правовых форм образовательных организаций и механизмов их финансирования, разработку и утверждение необходимых нормативных правовых актов для интеграции образовательных учреждений нескольких уровней профессионального образования. Таким образом, в этой Концепции заложен механизм обратной связи, который и составляет суть правового мониторинга. Ведется также активная работа по созданию организационной основы мониторинга приоритетного национального проекта "Образование". В Минобрнауки России Департамент государственной политики в образовании обеспечивает подготовку проектов нормативных правовых актов по вопросам реализации приоритетного национального проекта "Образование", координирует взаимодействие структурных подразделений Министерства и Рособразования в части выполнения сетевого графика по реализации проекта, а также участвует в мониторинге региональных систем образования и оценки эффективности их функционирования. На этот же Департамент возложена обязанность по обобщению совместно со структурными подразделениями Минобрнауки России, Рособрнадзором и Рособразованием практики применения законодательства Российской Федерации в области образования и разработки предложений по его совершенствованию, проведение мониторинга в сфере деятельности Департамента, что непосредственно обеспечивает своевременное внесение изменений в нормативные правовые акты. Таким образом, это структурное подразделение, выполняя одновременно функции по организации мониторинга приоритетного национального проекта "Образование" и по разработке предложений о совершенствовании законодательства, фактически проводит правовой мониторинг. Это, с одной стороны, повышает обоснованность вносимых предложений о совершенствовании законодательства, а с другой - позволяет вырабатывать по результатам мониторинга управленческое решение, имеющее адекватную правовую форму. Предлагаемые в ходе реализации приоритетного национального проекта "Образование" меры должны сопровождаться нормативными правовыми актами, обеспечивающими их эффективную реализацию. Для этого следует определить мероприятия, которые могут быть реализованы в ближайшее время, и осуществлять их предварительную правовую экспертизу. В ходе экспертизы нужно не только определить, какие нормативные правовые акты следует разработать и принять, на каком уровне, но и предложить правовой механизм их реализации с рекомендациями для участников правоотношений в сфере образования. В дальнейшем эта предварительная правовая экспертиза послужит базой для организации правового мониторинга, определения показателей, по которым следует его осуществлять, фиксации целей, которые должны быть достигнуты при реализации запланированных мероприятий проекта. Например, в ходе реализации приоритетного национального проекта "Образование" предполагается распространить эффективные механизмы включения учреждений профессионального образования в программы регионального и макрорегионального развития. Для этого необходимо разрешить комплекс проблем, возникающих в ходе взаимодействия учреждений профессионального образования с органами исполнительной власти региона и муниципальными органами власти, предприятиями, коммерческими и некоммерческими организациями, иными субъектами. Часть этих проблем решена законодательством об образовании. В таком случае необходимо разработать рекомендации по его применению, своевременно обобщать правоприменительную практику, фиксируя возникающие противоречия и обнаруживающиеся пробелы, подготовить типовые договоры и т. д. Кроме того, разработан и осуществляется мониторинг деятельности высших учебных заведений (письмо Рособразования от 19 февраля 2008 г. N 284/12-16 "О представлении данных для мониторинга деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования"). Действуют подпрограмма "Одаренные дети" Федеральной целевой программы "Дети России" (на 2007 - 2010 годы), проект "Организация и проведение мониторинга работы с одаренными детьми". Приказом Минобрнауки РФ от 12 января 2007 г. N 7 "Об организации мониторинга здоровья обучающихся, воспитанников образовательных учреждений" поставлена задача по осуществлению мониторинга состояния здоровья обучающихся. На основании данных этих мониторингов решаются организационные вопросы: возлагаются обязанности на организации и учреждения по предоставлению статистической и иной информации; дается перечень показателей, по которым должна быть собрана эта информация, и т. д. И хотя среди таких данных нет правовой составляющей, без подобной информации невозможно принятие обоснованных управленческих решений, невозможны разработка и совершенствование нормативных правовых актов, адекватных ситуации, конкретным социально-экономическим условиям. Правовой мониторинг, на наш взгляд, должен быть частью любого предметного мониторинга. Без завершающей стадии - подготовки управленческого и правового решений собранная информация о регулируемом социальном процессе не направлена на цели, которые определены в отраслевых программах развития и отраслевых законах, международных правовых актах. В связи с этим своевременной является постановка вопроса о соотношении отдельных видов мониторинга: экологического, финансового, мониторинга чрезвычайных ситуаций, предметных мониторингов (мониторингов отдельных явлений или процессов) и правового мониторинга <3>. Именно в ходе правового мониторинга, обобщающего данные мониторинга реальных общественных отношений, регулируемых процессов и явлений, практику применения нормативных правовых актов, должны вырабатываться нормы и нормативные правовые акты, принятие которых является необходимым для достижения целей регулирования, определенных в законах, иных правоустанавливающих документах. -------------------------------- <3> См. подробнее: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 17 - 29.

Многие федеральные органы исполнительной власти активно включают правовой мониторинг в предметные мониторинги, проводимые в установленной сфере ведения органа власти. Минздравсоцразвития России активно осуществляет мероприятия по включению правового мониторинга в предметные мониторинги. Так, для обеспечения функционирования системы мониторинга распространения эпидемии ВИЧ-инфекции, прогнозирования ее последствий и повышения эффективности профилактических мероприятий Приказом Минздравсоцразвития России N 659 от 12 сентября 2006 г. создана рабочая группа по подготовке нормативных правовых актов и методических документов. На эту группу возложены обязанности по проведению анализа нормативных правовых актов РФ и методических документов Росздрава и Минздравсоцразвития России, регламентирующих проведение правового мониторинга и подготовку плана разработки указанных нормативных правовых актов и методических документов для оптимизации регулирования в установленной сфере. Таким образом, разработка и корректировка нормативных правовых актов основываются на данных мониторинга ситуации в сфере борьбы с ВИЧ-инфекцией. Своевременность такой корректировки нормативных правовых актов обеспечивается тем, что правовой мониторинг включается в предметный мониторинг, являясь его заключительной частью. Анализируя деятельность по организации правового мониторинга Рособрнадзором, следует отметить, что в рамках Программы противодействия коррупции, утвержденной Приказом Рособразования от 16 августа 2007 г. N 1518, были разработаны не только общие схемы проведения правового мониторинга, но и определены показатели, в соответствии с которыми его следует осуществлять. В программе поставлена задача разработать и внедрить механизмы мониторинга в соответствии с показателями, отражающими: число выявленных коррупционных правонарушений должностных лиц, государственных служащих Рособразования; долю граждан и организаций, официально обратившихся с жалобами на проявления коррупции в деятельности работников Рособразования; соотношение числа выявленных коррупционных правонарушений и доли указанных выше граждан и организаций; объем выявленных коррупционных рынков (млн. руб.); уровень удовлетворенности заявителей качеством и доступностью государственных услуг, предоставляемых государством в этой сфере. Целесообразно дополнять эти показатели последовательным изучением общественного мнения граждан о коррупции ситуации в сфере здравоохранения. Динамика этого показателя свидетельствует о результативности осуществления программ и иных правовых актов, направленных на предупреждение коррупции в органах власти, в том числе в социальной сфере. Опросы, проводимые различными социологическими центрами, показывают, что высок уровень недоверия граждан к органам власти, связанный с коррупцией, в том числе в социальной сфере. Так, абсолютное большинство населения (около 70%) считает, что в сфере образования, так же, как и в сфере здравоохранения, существует коррупция (см. табл. 2) <4>. -------------------------------- <4> Экспресс-опрос, проведенный 14 - 18 марта 2008 г. Аналитическим центром Юрия Левады (Левада-Центр).

Таблица 2

Как Вы В В Незначительно Совершенно Затруднились считаете, в значительной какой-то (%) не ответить (%) какой степени мере (%) мере (%) поражены поражены (%) взяточничеством и коррупцией

Медицинские учреждения, органы здравоохранения 34 44 14 3 6

Учреждения, органы образования 30 40 16 1 12

В сфере здравоохранения, так же, как и в сфере образования, идет интенсивная работа по обеспечению связи между обнаружившимися при реализации приоритетного национального проекта в сфере "Здравоохранения" проблемами и корректировкой нормативной базы. Так, Приказом Росздравнадзора в целях повышения эффективности системы контроля за реализацией мероприятий приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения и мероприятий по демографической политике предусмотрена своевременная подготовка нормативных правовых актов для обеспечения мониторинга осуществления проекта <5>. На отдел координации деятельности территориальных управлений и национальных приоритетных проектов совместно с правовым отделом возложена обязанность разработать план подготовки правовых актов Росздравнадзора, направленных на повышение эффективности системы контроля за реализацией мероприятий приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. Участие правового отдела обеспечивает решение двух задач - корректное правовое сопровождение мероприятий проектов и своевременное внесение изменений в нормативные правовые акты на основе собранной информации о противоречиях и пробелах в законодательстве. -------------------------------- <5> Приказ от 17 марта 2008 г. N 1600А-ПР/08 "О мерах, направленных на повышение эффективности системы контроля за реализацией мероприятий приоритетного проекта в сфере здравоохранения и мероприятий по демографической политике".

Этим же Приказом на отдел координации деятельности территориальных управлений и национальных приоритетных проектов совместно с Общественным советом по защите прав пациентов при Росздравнадзоре возложена обязанность организовать постоянно действующую горячую линию для обращений граждан по вопросам качества и доступности оказания медицинской помощи, а также по вопросам реализации мероприятий приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. На наш взгляд, в проведении правового мониторинга значительную роль должны играть общественные советы, создаваемые при органах государственной власти различного уровня. В соответствии с Планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. в органах исполнительной власти в социальной сфере была создана система общественных советов, что может послужить основой для осуществления правового мониторинга в части учета интересов всех участников регулируемых отношений, организации взаимодействия с гражданским обществом. Например, в Минздравсоцразвития России проведена большая работа по созданию разноуровневых общественных советов. При нем создан Общественный совет (Приказ Минздравсоцразвития России от 6 апреля 2007 г. N 241). В порядке реализации Плана мероприятий Программы административной реформы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития на период 2006 - 2008 гг. при Росздравнадзоре был создан Общественный совет по защите прав пациентов (Приказ Росздравнадзора от 18 сентября 2006 г. N 2070-Пр/06). На основании этого руководителям управлений Росздравнадзора по субъектам Федерации было рекомендовано образовать общественные советы при этих управлениях 1 апреля 2008 г. (Приказ от 25 января 2008 г. N 210-Пр/08 "О создании Общественных советов при управлениях Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации"). Предпринимаются также другие меры по организации мониторинга нарушений законодательства в сфере здравоохранения. Так, Методическими рекомендациями "О формировании и деятельности общественных советов при управлениях Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации" <6> предусматривается, что общественные советы при управлении Росздравнадзора по субъекту Российской Федерации совместно с этим управлением должны проводить конкурсы по размещению заказов на мониторинг и анкетирование в области нарушений законодательства при реализации прав граждан на охрану здоровья и при защите прав пациентов. Таким образом, многие элементы правового мониторинга активно внедряются в практику деятельности органов государственной власти в сфере здравоохранения. -------------------------------- <6> Письмо Росздравнадзора от 12 февраля 2008 г. N 01И-47/08 "О Методических рекомендациях".

Интересен опыт создания системы мониторинга наркоситуации на разных территориях <7>. Опыт, накопленный субъектами Федерации, обобщается исследователями как в целях совершенствования правоприменительной практики, так и для повышения обоснованности разрабатываемых нормативных правовых актов различного уровня. Целью исследователей является воссоздание моральной статистики, напрямую не имеющей отношения к правовому мониторингу, тем не менее создающей существенные предпосылки повышения результативности правового регулирования. -------------------------------- <7> Нестеров В. Н. Обзор методов мониторинговых исследований, применяемых и планируемых к применению в федеральных округах и субъектах Российской Федерации // Наркоконтроль. 2006. N 2.

В такой же мере важно при помощи правового мониторинга отслеживать, каким образом обеспечивается переход юридических норм в правовое поведение. Процесс применения правовых актов должен содержать ряд четких требований, к числу которых относится и "предвидение перехода предписаний в юридически значимые действия" <8>. Для эффективного применения закона или его нормы нужно комплексно оценивать возможности такого перехода. Это прежде всего состояние установки, ценностные ориентации, поведенческие обыкновения всех участников регулируемых правоотношений. Особенно это важно в социальной сфере. Не менее значимым является оценка институтов гражданского общества, которые способны повлиять на осуществление положений закона. В состав правового мониторинга в обязательном порядке нужно включать комплексные исследования, целью которых является изучение механизмов социального и социально-психологического регулирования социальных процессов, которые регулирует правовая норма. -------------------------------- <8> Тихомиров Ю. А. Правоприменение: от стихийности к системе // Журнал российского права. 2007. N 12.

Важной составной частью правового мониторинга является изучение общественного мнения граждан по основным вопросам социальной сферы. Ориентируясь на мнение граждан, степень их удовлетворенности предоставляемыми в социальной сфере услугами можно с определенной вероятностью выявить проблемы, нуждающиеся в дополнительной правовой регламентации. Одним из важных направлений является регулирование процессов, связанных с предоставлением платных услуг в социальной сфере. Так, по данным социологических опросов, более половины населения не имеет возможности пользоваться платными образовательными услугами и около 40% - медицинскими (см. табл. 3) <9>. -------------------------------- <9> Пресс-выпуск ВЦИОМа. 2007. N 621.

Таблица 3

Имеете ли Вы, члены Вашей Образовательные Медицинские семьи возможность пользоваться следующими платными услугами? Январь Январь Январь Январь 2005 г. 2007 г. 2005 г. 2007 г. (%) (%) (%) (%)

Да, имею 18 16 21 17

Да, но только в случае крайней 21 27 37 42 необходимости

Нет, не имею 55 51 38 40

Затрудняюсь ответить 6 6 4 1

Такая информация служит исходной для разработки правовых мер с целью улучшения качества или повышения доступности платных услуг в социальной сфере. Представляется, что в ходе правового мониторинга целесообразно предлагать группам населения, различающимся по социально-демографическим характеристикам, оценить правовые меры, которые будут разработаны законодателем. Оценка эффективности политики государства в сфере здравоохранения невозможна без учета удовлетворенности граждан результатами этой политики. Так, например, по данным ВЦИОМа, среди граждан с высоким уровнем дохода значительно больше лиц, считающих, что положение дел в здравоохранении улучшилось, чем среди лиц с низким уровнем дохода (см. табл. 4) <10>. Это свидетельствует о том, что усилия государства по развитию системы здравоохранения преимущественно дают эффект в секторах системы здравоохранения, которые обеспечивают меньшую часть населения, и неэффективны в сфере гарантированных законом и Конституцией прав. Данные такого рода могут послужить основой для выбора мер правового характера на основе точечного изучения ситуации по предоставлению гражданам медицинской помощи. -------------------------------- <10> Пресс-выпуск ВЦИОМа. 2006. N 563.

Таблица 4

Как, на Ваш взгляд, изменилось % Из них, оценивающих свое положение дел в сфере опрошенных материальное положение, как здравоохранения за последний год? очень хорошее, среднее плохое, хорошее (%) (%) очень плохое (%)

Заметно улучшилось 2 4 3 1

Несколько улучшилось 26 38 28 17

Не изменилось 46 38 48 46

Несколько ухудшилось 12 7 9 20

Заметно ухудшилось 4 3 3 4

Затрудняюсь ответить 11 11 10 12

Наиболее активно ведется изучение общественного мнения о реализации приоритетных национальных проектов. В ходе социологических опросов выявлено, что большинство населения практически не информировано ни о самих приоритетных национальных проектах, ни о ходе их реализации, хотя и имеет о них общее представление (см. табл. 5 <11>). -------------------------------- <11> Экспресс-опрос, проведенный 14 - 17 марта 2008 г. Аналитическим центром Юрия Левады (Левада-Центр).

Таблица 5

Слышали ли Вы о национальных проектах в области 2006 г. 2007 г. 2008 г. образования, здравоохранения, обеспечения (%) (%) (%) населения жильем и сельского хозяйства?

Хорошо осведомлены об этих проектах 13 18 17

Что-то слышали о них 57 63 67

Ничего не слышали о них 30 19 16

Невзирая на то, что респонденты признали свою неосведомленность о приоритетных национальных проектах, многие граждане считают, что ситуация в сфере здравоохранения и в сфере образования существенно не улучшилась в результате осуществления приоритетных национальных проектов. Тем не менее наметилась определенная позитивная тенденция в позиции граждан (см. табл. 6).

Таблица 6

Как Вы думаете, привела ли реализация Образования Здравоохранения национальных проектов к существенному (%) (%) улучшению дел в области?..

Да/скорее да 44 43

2006 г. Скорее нет/нет 42 44

Затруднились ответить 15 13

Да/скорее да 40 32

2007 г. Скорее нет/нет 44 55

Затруднились ответить 16 13

Да/скорее да 35 31

2008 г. Скорее нет/нет 45 54

Затруднились ответить 20 15

Хотя большая часть респондентов продолжает считать, что деньги, направленные на реализацию приоритетных национальных проектов, были потрачены неэффективно, в то же время в 2008 г. вдвое снизилось число тех, кто полагает, что средства, направленные на национальные проекты, были просто разворованы. Это свидетельствует о том, что процедурная сторона реализации приоритетных национальных проектов стала более прозрачной, а результаты более очевидными. Сравнивая оценки приоритетных национальных проектов "Образование" и в сфере здравоохранения, можно сказать, что граждане видят больший эффект от реализации мероприятий приоритетного национального проекта "Образование", чем от осуществления приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. Скорее всего, это связано с тем, что процессы в сфере охраны здоровья граждан обладают большей инерционностью, мероприятия требуют больших затрат. Возможно также, что недостаточно прозрачны действия властей по реализации этого приоритетного национального проекта, нет последовательного освещения в средствах массовой информации конкретных мероприятий (см. табл. 7).

Таблица 7

Как Вы думаете, деньги, направленные на 2006 г. 2007 г. 2008 г. национальные проекты, были потрачены... (%) (%) (%)

Эффективно/довольно эффективно 13 13 14

Малоэффективно/совершенно неэффективно 43 51 52

Были попросту разворованы 31 27 15

Затруднились ответить 12 9 19

Наиболее проблемные решения в сфере образования до их одобрения государством должны пройти стадию эксперимента. Это обнаружит недостатки и преимущества предлагаемого правового решения. В ходе эксперимента необходимо проводить правовой мониторинг в полном объеме, включая изучение мнений как граждан, так и правоприменителей. Социологические опросы, которые проводятся одновременно с экспериментом, дают значимый материал для правового мониторинга, хотя более целесообразно было бы координировать такие исследования заранее, при принятии решения о проведении правового эксперимента. Введению Единого государственного экзамена (ЕГЭ) как формы государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы среднего или полного общего образования, предшествовало проведение в 2007 г. эксперимента в порядке, установленном Правительством РФ. Кроме того, после принятия соответствующей нормы был установлен переходный период для введения ЕГЭ до 1 января 2009 г. Это позволило тщательно отслеживать противоречия и трудности реализации этих норм закона. В июле 2008 г. Фондом общественного мнения (ФОМ) был проведен опрос населения <12>, показавший, что информированность граждан по этому вопросу явно недостаточна. Этим объясняется в значительной степени настороженное отношение граждан к введению ЕГЭ. Большинство из опрошенных (54%) полагают, что у выпускников должно быть право выбора - сдавать экзамены в форме ЕГЭ или по прежней системе (см. табл. 8). -------------------------------- <12> Экспресс-опрос, проведенный 12 - 13 июля 2008 г. Фондом "Общественное мнение".

Таблица 8

Знаете ли Вы, что-то слышали или слышите сейчас впервые о проведении единого государственного экзамена в школах?

Знаю (%) Что-то слышали (%) Слышу сейчас впервые (%) Затрудняюсь ответить (%)

39 38 19 4

Здесь, видимо, целесообразно выяснить, являются ли показатели, по которым осуществляется мониторинг реализации национальных приоритетных проектов, достаточными для определения целесообразности предпринимаемых мер и эффективности правового регулирования. Так, например, одним из направлений оценки модернизации образования (регионами-победителями первого и второго конкурсного отбора субъектов РФ) является развитие региональной системы оценки качества образования. При этом показателями служат количество учебных предметов, по которым предоставляется возможность прохождения государственной (итоговой) аттестации в форме ЕГЭ, доля выпускников, проходящих такую аттестацию по русскому языку и математике, а также по трем и более учебным предметам. Таким образом, качество образования связано напрямую со степенью внедрения ЕГЭ. Такое внедрение стимулируется правовыми мерами, введены соответствующие положения в Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании". Но практика показала, что ЕГЭ как форма государственной итоговой аттестации обладает рядом недостатков, профессиональное сообщество не выработало по отношению к его введению однозначной позиции. В этой ситуации правовой мониторинг реализации только нормативных положений покажет, что достигнута высокая эффективность, так как ЕГЭ внедрен и соответствующие нормы применяются. Однако для оценки реальной эффективности применяемых правовых мер этого недостаточно. Цели, заложенные в новые формы аттестации учащихся, остаются нереализованными, а общественные отношения во многом неурегулированными. Правовой мониторинг может показать подобные противоречия и недостатки правового механизма, послужить основой для своевременной разработки мер различного характера, преодолевающих обнаруженные негативные тенденции. В сфере здравоохранения опросы проводятся как по общим проблемам, так и по степени удовлетворенности предоставляемыми медицинскими услугами. Так, например, большое значение для реформирования сферы здравоохранения имеет развитие добровольного медицинского страхования. При этом важно учитывать данные, которые получают исследователи в ходе анкетирования населения. Так, по данным ФОМ, услугами добровольного медицинского страхования не пользуются 89% опрошенных, хотя тех, кто точно не хотел бы приобрести полис добровольного медицинского страхования, только 47%. Планируя принятие новых правовых норм, важно выявить причины, по которым приобретение этого полиса откладывается <13>. -------------------------------- <13> Опрос населения, проведенный 17 мая 2007 г. Фондом "Общественное мнение".

Приоритетным направлением развития здравоохранения является педиатрия. Оценка состояния дел в этой отрасли потребителями услуг может стать предпосылкой правильного определения совершенствования законодательной составляющей социальной политики. Опросы показывают, что население не удовлетворено качеством оказываемой медицинской помощи. В ходе опросов выясняется, что, по мнению граждан, квалификация врачей недостаточна: так 41% опрошенных полагают, что современные российские врачи-педиатры не обладают достаточным уровнем квалификации и профессиональных знаний, а 65% опрошенных считают, что детские поликлиники, больницы в недостаточной мере обеспечены медицинским оборудованием, необходимым для диагностики и лечения <14>. -------------------------------- <14> Опрос населения, проведенный 19 апреля 2007 г. Фондом "Общественное мнение".

Важнейшим методом, при помощи которого можно осуществлять правовой мониторинг социальной сферы, является изучение правосознания работников государственных органов исполнительной власти при помощи экспертных оценок. В целях методического обеспечения правового мониторинга ИЗиСП была разработана анкета для государственных гражданских служащих, при помощи которой можно исследовать информированность государственных гражданских служащих о состоянии правового регулирования в анализируемой сфере, о знании ими закона и нормативных правовых актов, принятых в его развитие. Кроме того, анкетирование, наряду с другими методами, помогает определить степень эффективности закона. Для этого в ходе анкетирования выявляется представление государственных служащих о: нарушениях федерального закона, возникших трудностях в его применении и их причинах (неясности в тексте федерального закона, правовые коллизии, незнание закона, искажение содержания закона подзаконными и локальными правовыми актами, неиспользование предоставленных полномочий, нарушения прав граждан, противоправные действия и бездействие государственных гражданских служащих и др.); неэффективности федерального закона, неприменении его отдельных нормативных положений; побочных, негативных последствиях реализации федерального закона; мерах, необходимых для совершенствования практики реализации федерального закона; предложениях гражданских служащих по изменению, отмене отдельных нормативных положений федерального закона. В анкете служащего федерального органа исполнительной власти должны содержаться вопросы, направленные на изучение правосознания и правовой культуры государственных гражданских служащих, их установок, оценки ими закона и правоприменительной практики. Значительную часть анкеты должны составлять вопросы, связанные с информированностью государственных гражданских служащих о законодательстве в подведомственных федеральным органам исполнительной власти сферах, особенностях его применения. При этом исследуются не только степень их информированности, но и предпочтения по использованию информационных источников при разрешении вопросов, возникающих в ходе применения законов, иных нормативных правовых актов. Выявляется также позиция государственных гражданских служащих по вопросу подготовки и использования методических рекомендаций и разъяснений по применению закона и его отдельных положений. Часть анкеты направлена на выявление общей ориентации государственных гражданских служащих на нормативные правовые акты, которыми они руководствуются в своей деятельности, а также исследуется их оценка исполняемости законов и иных нормативных правовых актов. Наряду с законами можно предложить для оценки перечень конкретных норм, в реализации которых, по мнению разработчиков, имеются наибольшие трудности. Следует также выявлять мнения государственных гражданских служащих о факторах, снижающих эффективность реализации федеральных законов, а также об основных причинах нарушения законов в регулируемой сфере. Данный раздел анкеты целесообразно дополнять вопросами, содержащими перечень причин или негативных факторов, специфичных для изучаемого закона или проблемы. Особый раздел анкеты должен предназначаться для выявления трудностей, с которыми сталкиваются государственные гражданские служащие при применении положений закона или нормативного правового акта. В частности, для оценки необходимо предлагать перечень действий, которые чаще всего приводят к нарушениям требований законодательства, выявлять установки государственных гражданских служащих при принятии управленческих решений. Кроме того, в анкету следует включать вопросы, направленные на установление коллизий между федеральными законами и нормативными правовыми актами, принятыми в развитие положений федеральных законов, мониторинг которых осуществляется. Данный раздел целесообразно дополнить вопросом, направленным на выявление информированности государственных гражданских служащих. Вопрос может быть сформулирован примерно так: "Укажите положения закона, которые, по Вашему мнению, не применяются из-за отсутствия подзаконных нормативных актов?" В интересах изучения национальных проектов особое внимание следует уделить отношению государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти к использованию результатов федерального мониторинга хода реализации и выполнения мероприятий приоритетного национального проекта. Кроме изучения правосознания государственных гражданских служащих, в состав правового мониторинга в социальной сфере должны включаться экспертные оценки состояния правового регулирования и основных направлений его совершенствования применительно к каждой из отраслей социальной сферы. Правильный выбор экспертов позволяет учесть позиции и интересы всех участников правоотношений. Такой экспертный опрос был осуществлен на научно-практической конференции "Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о здравоохранении", проведенной ИЗиСП 22 ноября 2006 г. Оценивая факторы, в наибольшей степени препятствующие эффективному действию законодательства в сфере здравоохранения, участники конференции прежде всего отмечают недостаточность финансирования сферы здравоохранения. Не меньшее значение эксперты придают несовершенству государственного управления системой здравоохранения: 45,8% опрошенных считают это важнейшим негативным фактором, снижающим эффективность действия законов. Несовершенство механизмов реализации законов в сфере здравоохранения, по мнению экспертов, также значительно затрудняет достижение закрепленных в системе законов целей. Конкретизируя свою позицию, эксперты подчеркивают отсутствие выработанной стратегии развития системы здравоохранения, что в значительной степени обусловливает недостатки как законодательства, так и правоприменительной деятельности. Негативным фактором считают респонденты также недостаточное понимание роли врача в условиях рыночной экономики. Наибольшие затруднения для экспертов представили вопросы понимания и использования положений федеральных законов об охране здоровья граждан: практически нет разницы во мнениях по этим вопросам работников органов исполнительной власти, ученых и представителей медицинских учреждений. Большинство экспертов (67%) ответили, что сталкиваются со значительными трудностями при использовании положений закона вследствие пробелов и противоречий в федеральном законодательстве. Половина опрошенных разделяют мнение, что реализацию федеральных законов прежде всего затрудняет наличие норм, не действующих из-за отсутствия механизма их реализации. Каждый четвертый из экспертов расценивает наличие неясных нормативных предписаний как фактор, затрудняющий реализацию федерального законодательства. Таким образом, пробелы и противоречия, отсутствие механизма реализации, неясные нормативные предписания, допускающие неоднозначные толкования, - все это свидетельствует об отсутствии ясного, четкого представления о характере отношений, которые должны быть закреплены системой правовых нормативных актов, о должном в правовом регулировании отношений в сфере здравоохранения, о недопустимом или желательном в этом регулировании. Иными словами, речь идет об отсутствии четко выраженной государственной воли, предполагающей однозначное решение каждой из возникающих проблем и четкое закрепление прав и обязанностей всех участников правоотношений. Недовольство экспертов данным положением нашло косвенное подтверждение в перечне проектов законов, которые они предлагают для первоочередных разработки и принятия: о здравоохранении (об организации здравоохранения), о частной медицине и платных услугах (о частной системе здравоохранения), о правовом статусе пациента, об ответственности врачей (о страховании ответственности медицинских работников). Отсутствие легальных определений понятий, ошибочное толкование норм права и наличие норм, дублирующих предписания гражданского права, трудового права, беспокоят экспертов в значительно меньшей степени. Работниками органов исполнительной власти высказывались также мнения о том, что законодательство устарело и не в полной мере соответствует отношениям, складывающимся в здравоохранении. Именно работники органов исполнительной власти применяют законы и сталкиваются с ситуацией несовпадения правомерности отдельных действий и социальной целесообразности этих действий. Уровень государственных гарантий предоставления медицинской помощи для основной части населения России считают недостаточным почти все эксперты. При этом треть из них рассматривают ситуацию в здравоохранении как требующую немедленного и активного вмешательства, а уровень государственных гарантий как полностью недостаточный. Большая часть экспертов полагают, что можно улучшить положение в системе здравоохранения, используя существующие резервы и возможности. Только один из ответивших специалистов связывает сложившуюся ситуацию с имеющимися социально-экономическими условиями. В улучшении ситуации в здравоохранении большую роль должна сыграть реализация приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. Абсолютное большинство экспертов (62,5%) полагают, что приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения в первую очередь призван обеспечить системность и последовательность в развитии системы российского здравоохранения. При этом часть респондентов высказывают сомнения в том, что реально эта задача будет решена. По мнению экспертов, приоритетный данный национальный проект направлен на решение проблем на уровне первичного звена здравоохранения, а не его системы в целом, в частности обеспечивается подготовка медицинских работников для системы оказания первичной медицинской помощи. Высказывается также мнение, что принятие данного приоритетного национального проекта, скорее, заявление государства, подтверждающего, что оно не отказывается от регулирования вопросов здравоохранения. По мнению большинства экспертов, данный приоритетный национальный проект поможет обеспечить доступную и качественную медицинскую помощь для всех граждан в новых экономических условиях. По мнению трети респондентов, задачу обеспечения качественной и доступной высокотехнологичной, дорогостоящей медицинской помощью всех российских граждан должен решить данный приоритетный национальный проект, а сторонников того, что он может решить вопросы финансирования текущих мероприятий в здравоохранении, несколько меньше. С этим утверждением согласно примерно около четверти экспертов. Оценивая то, как сказывается на состоянии здравоохранения принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ), большинство респондентов согласились с тем, что объем качественных бесплатных услуг, оказываемых медицинскими учреждениями, будет сокращаться (54,2%), а управляемость в отрасли снизится (29,2%). Незначительное число экспертов прогнозируют, что число медицинских учреждений сократится (8,3%). Большее распространение получило представление о том, что значительная часть медицинских учреждений будет фактически перепрофилирована (29,2%). Часть экспертов не берется предсказывать, как скажется на состоянии здравоохранения, доступности качественных медицинских услуг принятие Федерального закона N 174-ФЗ. Другие высказывают мнение, что принятие Федерального закона не решит проблему. Есть сторонники мнения специалистов о том, что система медицинских учреждений будет оптимизирована, что позволит повысить качество медицинских услуг. Это мнение в основном высказывают представители медицинских учреждений (достаточно крупных государственных или частных), хотя при этом ответившие эксперты предполагают, что объем качественных бесплатных услуг будет сокращаться. Высказывались также эксперты по вопросу о том, как можно обеспечить более эффективное применение данного Федерального закона N 174-ФЗ. По их мнению, его действенность обусловливается надлежащим контролем за деятельностью автономных некоммерческих организаций учредителями и медицинскими ассоциациями. Участие в контроле за деятельностью медицинских учреждений не только органов управления и структур гражданского общества, но и профессиональных объединений - одно из направлений повышения эффективности деятельности всей системы здравоохранения, качества предоставляемых медицинских услуг и повышения ответственности как медицинских учреждений, так и медицинских работников. Эксперты считают, что наиболее существенным для эффективного функционирования медицинских учреждений и системы здравоохранения в целом является принятие системообразующих федеральных законов: о здравоохранении, об организации здравоохранения, медицинский кодекс. Важнейшими задачами, по мнению экспертов, являются подготовка и принятие Федерального закона о стандартах гарантированной медицинской помощи, в котором должны быть решены вопросы закрепления государственного гарантированного минимума медицинской помощи, механизма его реализации, включая защиту прав на бесплатную медицинскую помощь и ответственность за ее непредоставление или предоставление некачественной медицинской помощи. Значительно улучшить оказание медицинских услуг поможет разработка федеральных законов, регламентирующих частную медицинскую деятельность и оказание платных медицинских услуг (например, о частной системе здравоохранения). Существенным условием разрешения стоящих перед системой здравоохранения задач в новых экономических условиях, по мнению экспертов, является принятие федеральных законов, устанавливающих права и обязанности участников правоотношений: о правовом статусе (правах и обязанностях) пациента, об ответственности врачей. Кроме того, нуждаются в дополнительной законодательной регламентации вопросы страховой медицины. Экспертами предлагается принятие федеральных законов о страховании профессиональной ответственности (об ответственности медицинских работников), об обязательном и добровольном (дополнительном) медицинском страховании. Эксперты высказали свои пожелания по организации подготовки законопроектов и проблемам совершенствования правового обеспечения деятельности медицинских учреждений в условиях проведения реформы. В первую очередь эксперты считают необходимым, чтобы в условиях проведения реформы обеспечивались структурность и четкая последовательность в законотворческой работе. Кроме того, эксперты высказали пожелания о более широком привлечении общественных организаций к подготовке законопроектов, о более длительных сроках их проработки для обсуждения законопроектов в печати и обеспечения участия населения в обсуждении основных положений разрабатываемого закона. Высказывалось также мнение, что в условиях реформы шире должно использоваться временное правовое регулирование, позволяющее оперативно решать текущие задачи и, накапливая опыт регулирования, искать лучшие законодательные решения.

Название документа