Цели публично-правовых систем: муниципальные образования, механизмы их формирования

ЦЕЛИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ СИСТЕМ: МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ, МЕХАНИЗМЫ ИХ ФОРМИРОВАНИЯ

И. В. БАБИЧЕВ

Бабичев Игорь Викторович - руководитель аппарата Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, кандидат юридических наук.

Цель как правовая категория находится давно в поле зрения исследователей права. Определению цели права посвятил одну из своих классических работ Р. Иеринг <1>. Формирование цели есть продукт волевой деятельности субъекта; цель выступает как такое представление предмета, действительность которого понимается как желаемая со стороны некоторого субъекта и возможная со стороны "механизма" природы <2>. -------------------------------- <1> Иеринг Р. фон. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881. <2> См.: Трубников Н. Н. О категориях "цель", "средство", "результат". М., 1968. С. 40.

Наиболее емкое, на наш взгляд, методическое определение цели дали Р. Акофф и Ф. Эмери <3>. Они выделили итог, задачу, цель и идеал, связанные между собой в "древе целей" ("древе целеустремления"). -------------------------------- <3> Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах / Пер. с англ.; Под ред. и с пред. И. А. Ушакова. Изд. 2-е, доп. М., 2008. С. 63 - 65.

Итог - это достижимый результат, к которому субъект стремится больше всего в определенном окружении и в определенный момент. Задача - это результат, к которому субъект больше всего стремится в течение некоторого времени для некоторой совокупности окружений. Цель - это желаемый результат, недостижимый за рассматриваемый промежуток времени, но доступный в будущем, причем за данный период к нему можно приблизиться. Например, для студента юридического факультета целью может быть овладение профессией юриста, задачей - получение диплома об окончании факультета, итогом - перевод на следующий курс. Наконец, идеал - это результат, который никогда нельзя получить, но к которому можно неограниченно приближаться. Л. Д. Чулюкин отмечает, что цель связана с категорией ценности (идеала) через соотношение желательности, но она не сводится к желательности субъективной, при этом цели субъектов правовой деятельности связаны не с ценностями вообще, но с социальными ценностями <4>. Не всякая цель имеет социальную ценность, но лишь та, которая находится в "древе целеполагания", завершенного социальным идеалом <5>. Задача представляет собой ближайшую, юридически обязательную цель <6>. В принципе "итог" в том смысле, который вкладывают в него Р. Акофф и Ф. Эмери, можно рассматривать как одну из форм задачи. -------------------------------- <4> Чулюкин Л. Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань, 1984. С. 15. <5> Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 377. <6> Рабинович М. П. О юридической природе целей правовых актов // Правоведение. 1971. С. 28.

В вышеприведенных работах цель рассматривалась как категория, присущая субъективной волевой деятельности индивидов, в том числе в контексте права (цель права). Однако цель присуща не только индивидам, но и публично-правовым образованиям (публично-правовым системам). Рассматривая категорию цели в контексте системного подхода, Д. М. Мехонцева <7> отмечает, что любая система имеет одновременно две объективные цели: цель системы как целого (главная цель - сохранение (развитие) своей целостности, упорядоченности, устойчивости) и цель системы как части (функциональная цель - сохранение (развитие) вышестоящей системы (метасистемы) по конкретному параметру, определяющему соответствующую функцию подсистемы). -------------------------------- <7> Мехонцева Д. М. О законе целесообразного и оптимального самоуправления и управления. Красноярск, 1988. Деп. в ИНИОН РАН. N 35171. С. 2.

Без главной цели система не существует. В зависимости от количества параметров функции подсистемы функциональных целей подсистемы может быть несколько или может быть несколько задач в рамках одной функциональной цели, если параметры функции подсистемы взаимосвязаны (взаимозависимы) между собой. Главная и функциональная цели системы, в свою очередь, также взаимосвязаны. Недостижение системой главной цели ведет к разрушению системы, так как системы, которые не могут поддерживать и укреплять свою упорядоченность и устойчивость, гибнут. При недостижении функциональной цели системой как части вышестоящей в иерархии системы (метасистемы) возможны два случая: данная система (часть вышестоящей системы) уничтожается и заменяется другой или система, не выполняющая своей функции по отношению к вышестоящей, становится "паразитом", что в случае множественности такого явления приводит к деградации (разрушению) вышестоящей системы. Процесс самоуправления системы, по Д. М. Мехонцевой, складывается из трех компонентов: самоорганизации, самоадаптации и саморегулирования <8>. Целями этих компонентов самоуправления являются: сохранение упорядоченной целостности (цель самоорганизации); сохранение устойчивой целостности (цель саморегулирования); саморазвитие упорядоченно-устойчивой целостности - перевод системы на более высокий уровень (цель самоадаптации). Д. М. Мехонцевой сформулирован принцип (закон) целесообразного и оптимального самоуправления и управления: обеспечение упорядоченно-устойчивого состояния (реализация главной цели) любой системы зависит от обеспечения качества выполняемых по отношению к ней функций всеми ее подсистемами и одновременно - от обеспечения благосостояния (развития) последних при минимальных затратах информации, энергии, времени. -------------------------------- <8> Мехонцева Д. М. Указ. соч. С. 3.

Цель, будучи идеальной моделью результата, является продуктом воли субъекта (индивида) и формируется на стадии принятия решения; при этом определяются средства, необходимые и достаточные для достижения цели. Средства - это приемы, способы действия для достижения чего-либо, инструменты для осуществления какой-либо деятельности. Целесообразность - это как раз соответствие избранных средств поставленной цели <9>. В то же время следует иметь в виду, что цель может выступать как средство для достижения следующей цели в "древе целеполагания". -------------------------------- <9> Чулюкин Л. Д. Указ. соч. С. 12.

В. А. Карташев предлагает выделять также условия как "правила" влияния окружающей среды (окружения) на процесс протекания и развития деятельного акта. Знание действующего субъекта заключается в определенности для него некоторых средств, необходимых для достижения удовлетворительного результата, методов (способов) использования этих средств и в определенности условий, при которых возможно использование выбранных средств при известных методах. Формируясь на основе перехода от общего знания, где в целом формулируется потребность, к специальному знанию и далее к конкретному альтернативному варианту, цель находится в непосредственной зависимости от потребности и является в этом процессе ее прямым следствием. Выбор цели сугубо субъективный, т. е. выбор основан на конкретном знании индивида или сообщества. Мера объективности цели - это мера истинности знания во всем объеме понятий относительной и объективной истины. Цель конкретна. В то же время сформулированная накануне собственно деятельности субъекта цель всегда несет в себе элементы неопределенности, что необходимо приводит к некоторому "рассогласованию" фактически полученного результата и той модели, которая была сформирована. Но именно наличие неопределенности в исходной модели делает цель средством оценки будущего результата ("акцептор результатов действия" П. К. Анохина) <10>. -------------------------------- <10> См.: Судаков К. В. Функциональные системы организма: Методическое пособие. М., 1976.

Сформулированная во всех ее компонентах и утвержденная волевым актом субъекта действия как безусловная необходимость последующего действия, цель и есть решение. Всякий осмысленный деятельный акт индивида или сообщества необходимо предполагает трансформацию внешней потребности через ее осознание посредством имеющегося опыта в конкретную цель, достижение которой есть средство удовлетворения этой потребности <11>. -------------------------------- <11> Карташев В. А. Указ. соч. С. 70.

Соотношение категорий цели и результата проявляется в том, что цель всякого субъекта правовой деятельности выступает как реально действующая идеальная причина результата наряду со средством как материальной причиной его. Цель существует в идеальном виде, результат - в фактическом, несовпадение цели и результата - общее правило, тождество их возможно лишь как гипотетическое, идеальное <12>. В то же время, как отмечает Н. Н. Трубников, тенденцией общественного и естественнонаучного прогресса является последовательное уменьшение несовпадения целей и результатов деятельности <13>. -------------------------------- <12> Чулюкин Л. Д. Указ. соч. С. 13. <13> Трубников Н. Н. Указ. соч. С. 7.

Характеризуя цель (конкретную цель), Н. Н. Трубников выделяет продуктивную и репродуктивную цели. Репродуктивная цель выступает как представление предмета, уже создававшегося ранее. Здесь соотношение цели - представление о результате деятельности - с ее действительным результатом является как будто заранее известным. Такое соотношение характерно для более-менее устоявшегося технологического процесса. Продуктивная (творческая) цель - такая цель, отношение которой к результату деятельности не является заранее определенным <14>. -------------------------------- <14> Трубников Н. Н. Указ. соч. С. 60 - 64.

Соотношение продуктивных и репродуктивных целей в целеустремленном процессе дает возможность оценки потенциала развития данного процесса (его волевой, творческой составляющей); если речь идет о целеустремленном движении публично-правовой системы - возможность оценки ее потенциала развития. Удельное значение продуктивных целей в совокупном "древе целей" пропорционально потенциалу развития целеустремленной системы. В. А. Карташев, подробно исследовавший научное наследие П. К. Анохина и его школы, показал, что ими экспериментально установлено: именно цель является системообразующим фактором для систем. Более точно: потребность есть причинный системообразующий фактор, а цель - функциональный системообразующий фактор. Итак, потребность - категория объективная, цель - субъективная категория, определяемая имеющимся опытом. Результат - это мера достижения конкретной цели, однако в самом конечном итоге результат - это мера удовлетворения исходной потребности. Таким образом, первопричиной формирования системы является потребность. Цель есть конкретное выражение потребности, сформулированное на основе имеющегося опыта и определяющее конкретное функционирование создаваемой системы. Следствием функционирования является результат как некоторая мера удовлетворения исходной потребности, определяемая именно данным взаимодействием материальных образований (элементов системы), вовлеченных именно в данную совокупность взаимосодействия. Отсюда вытекает логически вполне определенная причинно-следственная цепь: потребность - цель - функционирование исполнительной системы - результат <15>. Далее сопоставление полученного результата с намеченной целью через "акцептор результата действия" завершает деятельный акт субъекта действия. -------------------------------- <15> Карташев В. А. Указ. соч. С. 64.

Говоря о правовых целях, можно различать цели объективные и цели нормативные. Объективные цели публично-правовой системы (публично-правового образования) делятся на главные и функциональные. Цели объективные формулируют субъект воли, если при этом он является субъектом публично-правовой власти, то он имеет возможность объективную цель превратить в нормативную; в случае, если компетенция его публично-правовой власти для этого недостаточна, нормативизацию цели осуществляет субъект правового окружения (законодатель), исходя из своих представлений об объективной цели внешней для него публично-правовой системы. Степень правового (нормативного) самоуправления публично-правовых систем, таким образом, может определяться тем, в какой степени публично-правовое образование имеет возможность свою главную объективную цель (и ее "древо целеустремления") устанавливать как свою главную нормативную цель. Социальная система определяется Р. Акоффом и Ф. Эмери как система, элементами которой являются целеустремленные индивиды. Социальная группа - целеустремленная система, участниками которой являются целеустремленные индивиды (как биологические, так и социальные), сознательно сопродуцирующие достижение общей цели <16>. Общую цель Р. Акофф и Ф. Эмери определяют как некоторый результат, к которому стремится каждый участник социальной группы <17>. -------------------------------- <16> Акофф Р., Эмери Ф. Указ. соч. С. 203. <17> Авторы предупреждают, что не следует путать понятие общей и аналогичных целей. Скажем, если каждый участник некоторого множества людей хочет иметь автомобиль, то цели всех участников аналогичны. Если же каждый участник хочет, чтобы собственные автомобили были у всех участников, то это является их общей целью.

У участников социальной группы может быть несколько общих целей (многоцелевые группы). Стремление сопродуцировать достижение общих целей - это то, что продуцирует взаимодействия, объединяющие индивидов в социальную группу. При этом не предполагается, что каждый участник непременно должен иметь прямые контакты со всеми остальными участниками. Имеется в виду только то, что с течением времени участник иногда как-то общается с некоторыми другими. Участники социальной группы могут сотрудничать друг с другом либо на основе той или иной формы непосредственного общения, либо через посредников. Необходимо только, чтобы контакты, какую бы форму они ни принимали, способствовали продвижению к общей цели. Для целеустремленной социальной системы, стремящейся к идеалу, характерно то, что при достижении одной своей цели она избирает другую цель, более близкую к идеалу. В соответствии с представлениями М. Ориу <18>, корпоративные или персонифицированные институты (социально-правовые системы) включают три следующие составляющие: идею деятельности, которую можно рассматривать и как цель деятельности и которую необходимо осуществить в рамках социальной группы; организационную власть и проявления общности, которые возникают внутри социальной группы в связи с единой идеей и ее реализацией. Он подчеркивал также длительность существования института как одну из его важнейших характеристик. -------------------------------- <18> Ориу М. Основы публичного права. М., 1929. С. 16.

Длительность существования таких социально-правовых систем (по М. Ориу, институтов) происходит вследствие того, что при реализации одной цели (достижении одного результата) институт начинает реализовывать следующую цель в "древе целеполагания", т. е. цель, более близкую к идеалу. Таким образом, такие социально-правовые системы ведут себя как системы, стремящиеся к идеалу; длительность существования институтов является следствием и необходимым условием их движения к идеалу. Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что стремление к идеалу есть необходимое условие и существенный признак устойчивых социально-правовых систем. Как отмечалось выше, целеустремленные публично-правовые системы (в их числе и муниципальные образования) сами формируют свои главные цели, проявляя тем самым присущую им как субъектам права волю. Правовое окружение таких систем - органы государственной власти в отношении к муниципальным образованиям - может сопродуцировать процесс целеобразования (а может и полностью формировать для них цель, подменяя главную цель функциональной). Степень автономности муниципальных образований можно определять по тому, насколько компетенция их публичной власти достаточна для установления своей главной объективной цели в качестве главной нормативной цели. Можно утверждать, что объем компетенции публичной власти муниципального образования как раз должен быть таков, чтобы оно имело возможность для подобного установления. Для муниципально-правовых систем главная цель - это сохранение и развитие упорядоченной и устойчивой целостности системы для реализации общих целей ее территориального публичного коллектива. Как отмечалось выше, устойчивыми являются только системы, стремящиеся к идеалу, т. е. последовательно достигающие одну цель за другой в "древе целеустремления" на пути к идеалу. Таким образом, отсюда если "зазор" между целью и достигнутым результатом велик и это происходит раз за разом, а коррекции этого нет, то это угрожает устойчивости такого муниципального образования и всему процессу реализации главной цели. Таким образом, можно обозначить основные составляющие процесса формирования нормативных целей (нормативного "древа целеустремления") муниципального образования. 1. Идеал объективно задан, он определен "внутренней природой" целостных упорядоченно-устойчивых социально-правовых систем и заключается в сохранении и развитии упорядоченной и устойчивой целостности муниципального образования для реализации общих целей его территориального публичного коллектива. Для нормативного оформления главной цели муниципального образования необходимо выявить и нормативно оформить общие цели территориального публичного коллектива данного муниципального образования. 2. Необходимо определить "древо целеустремления" муниципального образования (последовательность и взаимосвязь целей и задач), этапы прохождения муниципальным образованием "древа целеустремления" (этапы реализации последовательно определенных целей и задач) во времени, установить необходимые для этого средства и условия. Как утверждает В. А. Карташев, знание действующего субъекта воли заключается в определенности для него некоторых средств, необходимых для достижения поставленной цели и получения удовлетворительного, соответствующего ей результата (минимизация зазора между целью и результатом), методов (способов) использования этих средств и в определенности условий, при которых возможно использование выбранных средств при известных методах <19>. -------------------------------- <19> Карташев В. А. Указ. соч. С. 61 - 62.

Сопродуцирование правовым окружением целеобразования для муниципального образования может заключаться как раз в снабжении необходимым и достаточным знанием субъекта (субъектов) местного самоуправления данного муниципального образования, принимающего решения по формированию целей и нормативным механизмам их реализации. Причем сопродуцентами указанного процесса из правового окружения муниципального образования могут выступать не только федеральные и региональные органы государственной власти, но и субъекты межмуниципального сотрудничества (объединения муниципальных образований), как регионального, так и федерального уровня. Необходимо отметить, что обсуждающееся выше знание субъектов, поскольку речь идет о субъектах права, носит нормативный характер; субъект в процессе принятия решения о целях использует нормативное (правовое) знание, изучает и оценивает совокупность правовых средств, правовых методов и правовых условий их использования для достижения поставленных целей и получения соответствующего им результата. В то же время нормативное знание формируется на основе и с учетом знания объективного, отражающего реально происходящие процессы. 3. Оценка достигнутых результатов, сопоставление их с поставленными целями; оценка затраченных средств в соотношении с достигнутыми результатами. Коррекция знаний о средствах, методах и условиях их использования. 4. Постановка (при необходимости - с коррекцией) целей и задач очередного этапа движения по "древу целеустремления". Процесс целеполагания формируется "властным центром" муниципального образования (представительный орган - глава муниципального образования - глава местной администрации) по процедуре, которая определяется в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами. Как правило, формулирование целей и этапов их реализации, выбор средств для этого, методов и условий использования этих средств, т. е. формулирование стратегического плана (программы) деятельности и развития муниципального образования, есть полномочие главы местной администрации (местной администрации), легитимация же этой программы, как и контроль за ее исполнением, - полномочие представительного органа. Важно, чтобы процесс целеустремленного (программно-целевого) управления муниципальным образованием, нормативизация этого процесса как на уровне самого муниципалитета, так и на региональном и федеральном уровнях проходили в соответствии с методологическими принципами и подходами, изложенными выше. Выявление и нормативизация общей цели (общих целей) территориального публичного коллектива муниципального образования есть особый процесс, значимость которого велика, ибо общими целями публичного коллектива (населения как социальной группы или населения, состоящего из социальных групп) отличаются главные цели муниципальных образований. Как отмечалось выше, наличие общей цели (общих целей) является одним из основных признаков единой социальной группы. Территориальные публичные коллективы муниципальных образований, особенно многочисленные, как правило, не являются единой социальной группой. Однако входящие в такой публичный коллектив социальные группы в этом случае должны составлять единый функциональный класс. А это означает, что каждая из данных социальных групп должна быть потенциальным или действительным продуцентом некоторых общих для всех групп объектов или событий. Особая миссия властного центра муниципального образования - инициировать и направлять процесс формулирования и усвоения общей цели публичным коллективом, что, в свою очередь, формирует сам публичный коллектив, поскольку именно цель и есть тот фактор, который формирует публичный коллектив как систему (социальную группу). По общему правилу главная цель территориального публичного коллектива муниципального образования и самого муниципального образования должны совпадать. Правомерно сказать, что муниципальное образование, как и местное самоуправление вообще, - юридические конструкции, правовые средства для достижения территориальным публичным коллективом своей главной цели (которая включает и общую цель (общие цели) территориального коллектива). Таким образом, основное правовое содержание местного самоуправления - это формирование и достижение территориальными публичными коллективами муниципальных образований своих главных целей с использованием для этого необходимых и достаточных для данных условий правовых средств. Однако муниципальное образование и его территориальный публичный коллектив - разные системы; и в этом факте таится опасность расхождения их главных целей. Цели муниципального образования, его "древо целеполагания" формулируются "властным центром" муниципального образования, "властвующей элитой" его публичного коллектива и через определенные правовые механизмы легитимируются в публичном коллективе. Вообще говоря, самостоятельная выработка муниципальным образованием главной цели и "древа целеполагания", легитимация их среди большинства субъектов местного самоуправления данного муниципального образования, достижение согласия по этим целям, реализация выработанных и легитимированных целей в режиме "стремления к идеалу" с использованием необходимых и достаточных средств (при минимальных затратах информации, энергии, времени) для получения результатов, соответствующих поставленным целям, коррекция целей в зависимости от достигнутых результатов и "зазора" между целью и достигнутым результатом составляют сущностное содержание демократического, самоуправленческого процесса в муниципалитетах. В то же время возможен конфликт между главными целями территориальных (местных) сообществ, организаций территориального общественного самоуправления и главной целью муниципального образования и территориального публичного коллектива в целом (своеобразный "конфликт интересов", точнее, "конфликт общих целей"). Он может отражать возникновение тех или иных новых или не учтенных в нормативном "древе целеполагания" потребностей отдельных социальных групп территориального публичного коллектива и быть источником развития; по крайней мере, наличие таких потребностей должно учитываться в деятельности органов местного самоуправления. Задача "властного центра" муниципального образования - не допускать перерастания "конфликта целей" среди субъектов местного самоуправления из динамического конфликта в антагонистический. Наиболее всеобъемлющим процессом формализации и легитимации главных целей и "древа целеполагания" муниципального образования, его соответствие общим целям территориального публичного коллектива и взаимного усвоения муниципальным образованием и территориальным публичным коллективом своих целей может и должен являться муниципальный избирательный процесс, муниципальные выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего главы муниципального образования. Конкурс избирательных программ и конкурс волевых качеств и знаний, необходимых и достаточных для реализации сформулированных целей, среди субъектов пассивного избирательного права в муниципалитетах, кандидатов в депутаты представительного органа и в выборные должностные лица - вот что должно составлять основное содержание муниципального избирательного процесса. Формализации и легитимации главных целей и "древа целеполагания" муниципального образования, его соответствия общим целям территориального публичного коллектива и взаимного усвоения муниципальным образованием и территориальным публичным коллективом своих целей может служить механизм местного референдума, а также разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления: публичные слушания, собрания и конференции граждан, в том числе в рамках деятельности территориального общественного самоуправления, опрос граждан, собрания местных сообществ (ассоциации товариществ собственников жилья, местных общественных объединений), наказы избирателей, обращения граждан в органы местного самоуправления и др. Как известно, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <20> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) (ст. 28) проекты планов и программ развития муниципального образования должны обязательно выноситься на публичные слушания, т. е. предполагается непосредственное (прямое) участие активной части территориального публичного коллектива муниципального образования и его территориальных (местных) сообществ в формировании, коррекции целей и задач развития муниципального образования, а также в программно-целевом самоуправлении. Механизм публичных слушаний может быть одним из легальных механизмов выявления и нормативного оформления общих целей территориального публичного коллектива. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Важно только, чтобы перечисленные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления были системно ориентированы на выявление и усвоение общей цели (общих целей) социальных групп и публичного коллектива в целом, чтобы в муниципалитете это был системный процесс, нормативно определенный в уставе муниципального образования и (или) в нормативном правовом акте представительного органа. Кроме главных целей, субъекты местного самоуправления имеют и свои функциональные цели, заданные им "властным центром" муниципального образования. Функциональные цели субъектов местного самоуправления встроены в "древо целеустремления" муниципального образования; взаимоотношения между "властным центром" муниципального образования и субъектами местного самоуправления - элементами данного муниципального образования по вопросам определения, нормативизации и реализации их целей - должны устанавливаться в соответствии с описанным выше принципом Д. М. Мехонцевой. Федеральные органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ, как выше отмечалось, сопродуцируют процесс формирования, нормативизации, реализации целей муниципального образования не только через содействие обретению знания субъектами местного самоуправления, необходимого и достаточного для формирования и реализации ими своих целей, но прежде всего путем законодательного регулирования направления и пределов этого процесса и взаимодействия субъектов этого процесса между собой. Именно Федеральный закон определяет основную компетенцию представительного органа и местной администрации муниципального образования и их взаимодействия в программно-целевом процессе. Федеральный закон N 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения всех видов муниципальных образований отнес принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (ст. 17). Принятие планов и программ развития муниципальных образований и утверждение отчетов об их исполнении является исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования (п. 4 ч. 10 ст. 35). Бюджетный кодекс РФ вводит обязательность ежегодной разработки местной администрацией прогноза социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период (ст. 173), среднесрочного финансового плана муниципального образования (ст. 174), необходимые для составления проекта бюджета муниципального образования, а также возможность разработки долгосрочных целевых программ муниципального образования (ст. 179) и ведомственных целевых программ (ст. 179.3). В соответствии с БК РФ долгосрочные целевые программы выглядят как основа программно-целевой деятельности муниципального образования. Они реализуются за счет средств местного бюджета и утверждаются местной администрацией. Местная администрация определяет также сроки реализации долгосрочных целевых программ, устанавливает порядок принятия решений о разработке программ, их формировании и реализации, порядок проведения ежегодной оценки эффективности ее реализации и критерии этой оценки. По результатам оценки эффективности реализации долгосрочной целевой программы местной администрацией может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. И ни слова о возможной корректировке самой программы, соотнесении целей программы и полученных результатов. Неясно, как соотносятся долгосрочные целевые программы (а также ведомственные целевые программы) с планами и программами комплексного социально-экономического развития муниципального образования (п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ) и как соотносятся полномочия местной администрации по принятию, оценке и изменению (отмене) долгосрочных целевых программ, установленные БК РФ, с исключительными полномочиями представительного органа муниципального образования по принятию планов и программ развития муниципального образования, утверждению отчетов об их исполнении, установленные Федеральным законом N 131-ФЗ (п. 4 ч. 10 ст. 35). Чтобы преодолеть очевидные коллизии федеральных законов в установлении субъектов программно-целевого управления муниципальным образованием и их компетенций, требуется предположить, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы), как и другие целевые программы муниципального образования, являются составными частями программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, которая, собственно, и нормативирует в себе главную цель муниципального образования и направлена на ее достижение. В то же время, как показано выше, Федеральный закон не устанавливает основные процедуры программно-целевого процесса в муниципальном образовании и соответствующие им компетенции субъектов местного самоуправления или устанавливает их неполно и, как представляется, неоптимально. Действительно, если рассматривать программно-целевой процесс в последовательности: потребность - цель - функционирование исполнительной системы - результат - оценка результата (сопоставление полученного результата с намеченной целью) - коррекция цели и (или) алгоритма ее достижения, то представляется правильным установить основные нормативные параметры этих процессов (выявление и нормативизация потребности, формирование цели, основные компетенции субъектов местного самоуправления, оценка результата, коррекция программ и (или) целей) в логической взаимоувязанности и единстве в Федеральном законе и (или) законе субъекта Федерации, а также в уставе муниципального образования. Следует обратить внимание на то, что компетенция исполнительно-распорядительных органов заключается в достижении нормативно сформулированной цели, изыскании необходимых и достаточных средств для ее достижения в данных условиях, а компетенция представительного органа муниципального образования состоит в выявлении потребности, формулировании и нормативизации целей, оценке полученного результата, коррекции программы и (или) цели. Смешение компетенций субъектов местного самоуправления в программно-целевом процессе может иметь следствием неоптимальность самого процесса. Целый ряд федеральных отраслевых законов устанавливает необходимость программно-целевого регулирования деятельности по реализации своих вопросов. Все отраслевые муниципальные программы являются, очевидно, составной и неотъемлемой частью программы комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципального образования. Они составляют нормативное содержание процесса программно-целевого самоуправления муниципального образования для достижения его главной цели, целей и задач, направленных на ее достижение. В то же время отдельные отраслевые программы муниципального образования являются составной частью региональных и федеральных программ - программ развития муниципальной службы, программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, программ по развитию субъектов малого и среднего предпринимательства и пр. Таким образом, субъект РФ и РФ задают параметры функциональной цели муниципальных образований. Как справедливо указывают Л. Ю. Падилья Сароса и Р. А. Попов <21>, назрела задача упорядочения всего комплекса планировочных практик на различных уровнях публичной власти с целью поиска оптимального распределения полномочий между субъектами планирования развития как по вертикали, так и по горизонтали. -------------------------------- <21> Падилья Сароса Л. Ю., Попов Р. А. Подходы к координации видов планирования и механизмов взаимодействия систем планирования на муниципальном, региональном и федеральном уровнях // Сборник научных статей и материалов участников V Международной научно-практической конференции. Проблемы устойчивого развития городов. Научное издание / Отв. ред. К. В. Криничанский. Миасс: ООО Агентство "ТЭРРА", 2008. Т. 1. С. 31 - 36.

Особенностью планирования на местном уровне, отмечают эти авторы, является относительная автономность муниципального образования в принятии плановых документов. Ими выделяются следующие основные направления (виды) планирования в муниципальном образовании: социально-экономическое планирование; территориальное планирование; бюджетное планирование; планирование систем коммунальной инфраструктуры. Главная цель муниципального образования и общая цель территориального публичного коллектива как ее составная часть определяются в качестве стратегии социально-экономического развития муниципального образования и представляются как основной документ (акт) социально-экономического планирования. Акт социально-экономического планирования может лежать в основе технического задания на разработку (корректировку) схемы территориального планирования, генерального плана муниципального образования. Стратегия социально-экономического развития муниципального образования может определять, в частности, задачи, которые являются для территориального планирования его целями. Например: объемы жилищного, дачного строительства; объемы роста промышленного, сельскохозяйственного производства; строительство конкретных объектов муниципального значения; задачи развития туризма и т. п. Исходя из указанных задач, документ территориального планирования, кроме целей, определяет также средства достижения этих целей, условия и методы использования средств: конкретные территории, на которых планируется осуществлять строительство объектов различного назначения; перспективные границы муниципального образования и т. п. Схема территориального планирования (генеральный план) определяет также: потребности в развитии системы коммунальной инфраструктуры; места размещения объектов, для которых требуются системы развития коммунальной инфраструктуры; места размещения конкретных объектов коммунальной инфраструктуры. Стратегия социально-экономического развития муниципальных образований служит основой для формирования документов (актов) социально-экономического и бюджетного планирования. С помощью бюджетного планирования определяются доходы местного бюджета и объемы расходных обязательств, необходимых для реализации целей социально-экономического развития. В то же время действующие документы бюджетного планирования устанавливают с государственного уровня финансовые ограничения (в виде лимитов бюджетных средств) по ведомственным направлениям расходов (сопродуцирование государства по формированию средств для достижения целей). Цели развития муниципального образования и цели развития субъекта РФ взаимосвязаны как подцель (задача) и цель; эта задача в древе целей субъекта РФ является функциональной. Взаимосвязь целей и задач этих двух публично-правовых образований определяется в процессе нормативного планирования развития муниципальных образований и субъекта Федерации. Документы (акты) стратегического планирования (стратегии, целевые программы, инвестиционные проекты) позволяют органам местного самоуправления обосновывать и формировать заявки на получение субсидий из регионального бюджета в порядке, предусмотренном в аналогичных целевых программах субъекта Федерации. Согласованные с субъектом РФ общие приоритеты (цели и задачи) планируемого периода муниципального образования могут служить основанием для разработки и реализации программ и проектов развития муниципального образования на условиях софинансирования из бюджета субъекта Федерации. Порядок согласования целей и задач устанавливается законом субъекта РФ. По общему правилу стратегии, программы, инвестиционные проекты, планируемые к реализации органами местного самоуправления муниципального образования с привлечением средств из бюджетов других уровней, должны согласовывать соответствующие документы социально-экономического планирования с тем публично-правовым образованием, из бюджета которого муниципалитет претендует получить средства. Иными словами, как принцип, именно в той части, в которой заявленная муниципалитетом и согласованная с публично-правовым образованием более высокого уровня - метасистемой (субъектом РФ или РФ) цель является частью "древа целеустремления" этой метасистемы, он может и должен получить от нее необходимые и достаточные средства на реализацию установленной цели. Прямое административное (властное) вмешательство "властных центров" "публично-правовых метасистем" в деятельность муниципальных образований допустимо только в той части этой деятельности, которая относится к реализации муниципальным образованием своей функциональной цели. Нормативно-функциональная цель вполне может быть четко определена. Прежде всего ее составляет целевая деятельность по исполнению муниципальным образованием переданных государственных полномочий. Однако объективная функциональная цель муниципальных образований содержательно может быть шире. К ней можно отнести содействие государству в реализации его конституционных полномочий в части, касающейся обеспечения жизнедеятельности населения, его безопасности и безопасности окружающей среды. Если таково объективное содержание функциональной цели муниципальных образований, то государство, в свою очередь, объективно должно обеспечивать благосостояние (развитие) муниципальных образований, поскольку в соответствии с принципом Д. М. Мехонцевой реализация главной цели любой системы (в данном случае - Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) зависит от обеспечения качества выполняемых по отношению к ней функций всеми ее подсистемами (в данном случае - муниципальными образованиями). Оправдано федеральное и региональное вмешательство в деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований в случаях, когда они не справляются не только с исполнением переданных государственных полномочий, но и если в результате их действий (бездействия) возникла угроза жизни и здоровью населения, проживающего на территории данного муниципального образования. Данное властное вмешательство государства в деятельность муниципального образования должно быть направлено исключительно на исправление дефектов программно-целевого управления деятельностью по реализации функциональной цели, в том числе широко понимаемой, и носить ограниченный во времени характер. Исходя из приведенного анализа, трудно себе представить, что публично-правовая метасистема может в течение достаточно длительного времени обеспечить "чистое" управление включенной публично-правовой системой. Да в этом и нет никакого смысла. Самоуправление является, как показано выше, объективно единственным способом функционирования устойчиво-упорядоченных муниципально-правовых систем. Это, конечно же, не исключает управления со стороны государства деятельностью муниципального образования по реализации параметров функциональной цели, в том числе понимаемой в широком смысле. Исходя из представлений общей теории систем, можно выдвинуть гипотезу о том, что соотношение параметров главной и функциональной целей муниципального образования, дабы ему сохраняться целостной устойчиво-упорядоченной самоуправляющейся системой, должно составлять пропорцию "золотого сечения" (приблизительно 62:38). Однако эта гипотеза нуждается в опытной проверке.

Название документа