Правовые основы организации и деятельности Департамента образования США

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПАРТАМЕНТА ОБРАЗОВАНИЯ США

Б. В. НИКОЛАЕВ

Николаев Б. В., доцент кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета имени В. Г. Белинского, кандидат исторических наук.

В статье рассматриваются правовые основы организации и деятельности Департамента образования США, который играет значимую роль в деле государственно-правового регулирования высшего образования на федеральном уровне. Исследуются внутренняя структура Департамента, законодательная основа его деятельности, правовой статус главы Департамента и его подразделений, ведающих вопросами высшей школы и обеспечивающих защиту гражданских прав в сфере образования.

The article deals with legal fundamentals of organization and activity of the Department of Education of the USA which plays considerable role in the state-law regulation of the higher education at the federal level. The author studies internal structure of the Department, legislative basis of its activity, legal status of the head of department and its subdivisions dealing with the issues of higher school and ensuring protection of civil rights in the sphere of education <*>. -------------------------------- <*> Nikolaev B. V. Legal fundamentals of organization and activity of the Department of education of the USA.

Система государственного руководства высшим образованием в США длительное время сохраняла децентрализованный характер. Это обусловливалось как традиционно сильными позициями штатов в сфере высшего образования, так и исторически сложившимся уважением к академической автономии. Наиболее явным проявлением данной тенденции являлось отсутствие специализированного федерального ведомства, ведающего вопросами образования и обладающего значительными реальными полномочиями. В 1867 г. был назначен первый комиссар Департамента образования (не входящего в состав департаментов Кабинета). В его обязанности входил сбор информации о проведении исследований в области образования с целью оказания помощи штатам в установлении эффективной школьной системы. Управление образования постепенно приобретало все новые полномочия в связи с развитием федерального законодательства об образовании. Так, принятие Второго закона Морилла в 1890 г. возложило на Управление обязанность административной поддержки создаваемой системы колледжей и университетов, основанных на земельных грантах. Закон Смита - Хьюза и Закон Джорджа - Бардена ориентировали Управление на развитие и поддержку профессионального образования в сельскохозяйственных, индустриальных и экономических образовательных учреждениях. Вторая мировая война и холодная война стали катализаторами бурного развития федерального участия, прежде всего финансового, в развитии высшей школы и повышения роли федерального управления системой образования. Особенное значение имели так называемый Джи Ай Билль 1944 г., "отправивший" в колледжи около восьми миллионов военных ветеранов, и Закон об образовании в связи с национальной обороной 1958 г., ставший реакцией на запуск СССР первого искусственного спутника Земли. Законодательство 1960 - 1970-х годов не только обеспечило правовую основу для борьбы с дискриминацией различного рода в системе образования и обеспечения равного доступа для всех американцев к образовательным благам (Закон о гражданских правах 1964 г., раздел IX образовательных поправок 1972 г., § 503 Реабилитационного акта 1964 г.), но и существенным образом расширило федеральную финансовую поддержку, в особенности высшего образования (Закон о начальном и среднем образовании и Закон о высшем образовании 1965 г.), объективно способствуя большей централизации и унификации образовательной политики США. В настоящее время Департамент обеспечивает различные виды помощи более чем 10 миллионам студентов, обучающихся в высшей школе США <1>. К 1979 г. более 160 больших и малых образовательных и правозащитных программ рассматривались различными департаментами и агентствами, в наибольшей степени Департаментом здравоохранения, образования и социального обеспечения (Службой образования и Службой гражданских прав) и Департаментом обороны. Служба образования имела второстепенное значение в делах Департамента, уступая в количественных показателях и значении Службам здравоохранения и социального обеспечения <2>. Как отмечалось в Законе об организации Департамента образования, "дисперсия образовательных программ по множеству федеральных агентств ведет к страдающей фрагментарностью, дублированием и непоследовательностью федеральной образовательной политике; современная организационная структура образовательных программ в системе исполнительной власти препятствует эффективному президентскому и публичному рассмотрению вопросов, связанных с федеральными образовательными программами; отсутствует единое, работающее на постоянной основе федеральное должностное лицо по вопросам образования, непосредственно подчиненное Президенту, Конгрессу и народу" <3>. -------------------------------- <1> http://www. ed. gov/print/about/overreview/fed/role. html <2> U. S. Department of Education 1980. Annual Report. Wash.: GOP, 1980. P. 3. <3> § 3401. Title 20 U. S. Code // Pub. L. 96-88, title I, Sec. 101, Oct. 17 1979, 93 Stat. 669.

В период с 1908 г. по 1975 г. было внесено более 130 биллей о создании Департамента образования <4>. Большую роль в создании Департамента сыграл сенатор Абрахам Рибикофф, который начал активную работу по созданию Департамента в 1960-е годы, а также политизация Национальной образовательной ассоциации, которая в 1972 г. образовала политический комитет и активно участвовала в избирательной кампании Дж. Картера. Закон об организации Департамента образования, одним из инициаторов которого стал сенатор Рибикофф, длительно обсуждался в обеих палатах Конгресса в течение 1977 - 1979 гг. и был подписан Президентом 17 октября 1979 г. <5>. Первым секретарем Департамента образования была назначена Ширли М. Хофстедлер. -------------------------------- <4> Stallings D. T. A Brief History of the U. S. Department of Education, 1979 - 2002 // Phi Delta Kappan. 2002. V. 83. 9. P. 677. <5> Stallings D. T. A Brief History of the U. S. Department of Education, 1979 - 2002 // Phi Delta Kappan. 2002. V. 83. 9. P. 678.

Образование в основном является сферой компетенции властей штатов и муниципальных образований. Департамент образования обладает в основном полномочиями в сфере управления и контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета США <6>. Особенно это касается начального и среднего образования, в рамках которого на долю штатного и местного уровня приходится до 91% всех источников финансирования. Общий совокупный бюджет (т. е. финансовые средства, расходуемые на образование в масштабе всей страны на всех уровнях финансирования) США на 2007/2008 учебный год оценивается в астрономическую цифру - 1 триллион долл. <7>. -------------------------------- <6> Образовательное законодательство и образовательные системы зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Издательство Academia, 2007. С. 93. <7> http://www. ed. gov/print/about/overreview/fed/role. html

В настоящее время Департамент администрирует бюджет более чем в 67 млрд. долл. <8>. Если когда-то Офис образования контролировал лишь 1% всех федеральных расходов на образование, то в начале XXI в. эта цифра составляет 45% <9>. Персонал Департамента составляет по состоянию на 2007 г. более 4 (4177) тысяч человек. В то же время в 1980 г. в различных ведомствах, обеспечивающих реализацию образовательных программ, было занято 7528 служащих (почти вполовину больше). Таким образом, расходы на административный аппарат составляют всего 2% бюджета Департамента <10>. -------------------------------- <8> http://www. ed. gov/print/about/overreview/budget/index. html <9> Stallings D. T. A Brief History of the U. S. Department of Education, 1979 - 2002 // Phi Delta Kappan. 2002. V. 83. 9. P. 682. <10> http://www. ed. gov/print/about/overreview/fed/role. html

Непосредственно правовой основой деятельности Департамента образования является одноименная 48-я глава 20-го титула "Образование" Кодекса Соединенных Штатов Америки <11>. Конгресс США отметил, что учреждение Департамента образования представляет "общественный интерес и будет способствовать общему благоденствию США, надлежащему ведению образовательных вопросов на федеральном уровне и даст возможность федеральному правительству более эффективно скоординировать образовательную деятельность". Исходя из этого, Конгресс США провозгласил следующие цели: "...усилить федеральное воздействие по обеспечению доступа к равным образовательным возможностям для каждого индивидуума; дополнить и придать завершенность усилиям штатов, местных отделов школьного образования и других подразделений штатов, частного сектора, публичных и частных образовательных институтов, публичных и частных некоммерческих образовательных исследовательских институтов, общественных организаций, родителей, студентов по улучшению качества образования; содействовать увеличению вовлеченности общественности, родителей и студентов в федеральные образовательные программы; содействовать совершенствованию качества и практической полезности образования через поддерживаемые федеральным правительством исследования и информационное обеспечение; улучшить координацию федеральных образовательных программ; улучшить менеджмент и эффективность федеральной образовательной деятельности, в особенности в отношении процесса, процедур и деятельности административной структуры по распределению федеральных фондов, а также сокращение ненужных и дублирующих обременений и ограничений (в том числе ненужную бумажную работу) в отношении получателей федеральных фондов; улучшить процесс отчетности по выполнению федеральных образовательных программ перед Президентом, Конгрессом, общественностью" <12>. Подтверждая сохранение именно штатного и местного уровня управления образованием в качестве приоритетного, Конгресс специально определяет взаимоотношение Департамента с властями штатов <13>, подчеркивая, что "учреждение Департамента образования не приведет к увеличению властных полномочий федерального правительства над образованием или уменьшению количества образовательных функций штатов и местных школьных систем". При этом положения Закона не должны трактоваться как устанавливающие полномочия Секретаря или другого федерального должностного лица в отношении контроля над "учебным планом, учебными программами, администрацией или персоналом любого образовательного института, школы или школьной системы, над любым аккредитующим агентством или ассоциацией, над отбором или содержанием библиотечных ресурсов, учебников или других учебных материалов любым образовательным институтом или школьной системой за исключением случаев, установленных законом" <14>. -------------------------------- <11> 20 U. S. Code Sec 3401 etc. // Pub. L. 96 - 88. <12> § 3402 Title 20 U. S. Code // Pub. L. 96 - 88, title I, Sec. 102, Oct. 17 1979, 93 Stat. 670. <13> § 3403 Title 20 U. S. Code // Pub. L. 96 - 88, title I, Sec. 103, Oct. 17 1979, 93 Stat. 670. <14> § 3403 (b) Title 20 U. S. Code // Pub. L. 96 - 88, title I, Sec. 103, Oct. 17 1979, 93 Stat. 670.

Департамент образования возглавляет Секретарь образования (глава Департамента образования), назначаемый на должность Президентом США с одобрения Сената <15>. Первый заместитель Секретаря исполняет обязанности главы ведомства при вакансии этой должности, а также в случае болезни или временного отсутствия Секретаря образования. Существуют также должности младшего заместителя Секретаря, Генерального советника, Генерального контролера, четырех вспомогательных служащих, девяти помощников Секретаря и трех помощников заместителя Секретаря, которые возглавляют различные управления и службы ведомства, трех "директоров" (Института образовательных наук и Управления образовательных технологий, а также Управления по изучению и распространению английского языка, который по совместительству имеет статус помощника заместителя Секретаря), трех "исполнительных директоров", которые руководят так называемыми Инициативами Белого Дома: по улучшению качества образования испаноязычных американцев, по поддержке "исторически черных колледжей и университетов", по поддержке племенных колледжей и университетов; а также руководителя Центра общинных и конфессиональных инициатив. Все названные должности относятся к категории "главных служащих", всего - 27 человек (на начало 2008 г.) <16>. -------------------------------- <15> § 3411 Title 20 U. S. Code // Pub. L. 96 - 88, title II, Sec. 201, Oct. 17 1979, 93 Stat. 671. <16> http://www. ed. gov/print/news/staff/bios/index. html

Глава Департамента обладает широкими полномочиями и несет персональную ответственность за деятельность своего ведомства <17>. Главная ответственность Департамента состоит в управлении, распределении и контроле за расходованием федеральных финансовых средств, выделяемых на образовательные цели. Кроме того, глава "Департамент образования" содержит перечень "общих административных положений" (подглава IV) <18>, к которым относятся полномочия главы Департамента издавать обязательные для исполнения подзаконные акты, заключать, изменять и расторгать договоры с различными субъектами права; учреждать и упразднять региональные представительства; приобретать в соответствии с действующим законодательством собственность других субъектов; безвозмездно использовать любое государственное имущество для исполнения Департаментом своих полномочий, приобретать от имени Департамента образования права на интеллектуальную собственность, регистрировать имущество, переходящее к Департаменту в порядке дарения или наследования, осуществлять консультирование по вопросам осуществления федеральных образовательных программ, устанавливать и распоряжаться оборотным капиталом для покрытия необходимых хозяйственных расходов, перераспределять по своему усмотрению средства между структурными подразделениями Департамента в пределах пяти процентов общего годового бюджета Департамента. -------------------------------- <17> О правовом положении Секретаря образования США см.: Николаев Б. В. Глава Департамента США: правовые основы и практика деятельности // Юридический вестник: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 25. Пенза: ПГПУ, 2008. С. 35 - 43. <18> Subchapter IV "Administrative provisions". Sec. 3461 etc. Title 20 U. S. Code.

Подзаконное регулирование деятельности Департамента образования осуществляется Кодексом федеральных подзаконных актов <19>. -------------------------------- <19> C. F.R. Title 34 "Education" Sec. 600.1 etc.

Возрастающая роль федерального регулирования образовательных процессов в США и особенно активизация президентской власти в последние полтора десятилетия предъявляют особые требования к работе Департамента образования США. Это проявляется и в росте статуса Департамента в системе организации исполнительной власти США, и в усилении регулятивной и контролирующей функций Департамента в отношении штатов, и в росте бюджета ведомства, и в развитии его внутренней организационной структуры.

Название документа