Развитие механизмов автономии в современном административно-правовом регулировании учреждений высшей школы

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМОВ АВТОНОМИИ В СОВРЕМЕННОМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ УЧРЕЖДЕНИЙ ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ

А. А. КИРИЛЛОВЫХ

Кирилловых Андрей Александрович - преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).

Образование в настоящее время является объектом пристального внимания не только некоторых ученых, исследования которых в той или иной мере направлены на изучение современных процессов развития в области образовательных и иных тесно связанных с ними отношений, но также и государства в целом, определяющего объективный публично-правовой интерес к этой сфере. Публично-правовой характер образования как правового института обусловлен, во-первых, тем, что сегодня активно исследуются вопросы приоритетных национальных проектов, имеющих государственный характер (одним из которых является образование) в увязке с анализом продолжения развития административной реформы, а во вторых, это связано с тем, что, по мнению многих ученых <1>, занимающихся анализом законодательства об образовании, данный нормативно-правовой массив изначально имел публичные "корни", отсюда и представление об образовательном праве как подотрасли права административного, публичный характер которого вряд ли можно отрицать. -------------------------------- <1> См., напр.: Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права // Исследование качества проблем подготовки специалистов. М., 2000. С. 136; Шкатулла В. И. Образовательное право: Учеб. для вузов. М.: НОРМА, 2001. С. 121; Барабанова С. Образовательное законодательство (проблемы кодификации) // Высшее образование в России. 2004. N 9. С. 142.

Между тем представление отраслевой эволюции законодательства об образовании в различные периоды развития Российского государства не является однозначным, но позволяет достаточно точно определить общую характеристику регулирования образовательных отношений. Специфику правового регулирования отношений в сфере образования, например, в период социализма анализировал А. Ю. Кабалкин. Он разграничивал имущественные отношения, связанные с обслуживанием граждан специализированными социалистическими организациями и, соответственно, составляющие неотъемлемую часть предмета гражданского права, и отношения, возникающие главным образом в области народного образования и здравоохранения. Последняя группа отношений, как полагал автор, "в основном складывается в процессе осуществления управления и регулируется нормами административного права" <2>. -------------------------------- <2> Кабалкин А. Ю. Проблемы гражданско-правового регулирования в сфере обслуживания: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1975. С. 3.

Не умаляя данных выводов, следует лишь признать, что в настоящее время имеется совокупность нормативных актов об образовании (в которых доля ведомственных директивных источников еще достаточно велика), однако самостоятельной ниши в отраслевом делении образовательное право пока не заняло. Дихотомия частного и публичного предопределяет и деление права по таким критериям, где определяющим является предмет и метод правового регулирования. В отсутствие четкого определения природы этих ограничительных элементов в настоящее время невозможно достаточно точно установить отраслевую принадлежность нормативно-правовой базы образования. Следует учесть, что образовательное законодательство возможность своего развития легально определяет в положениях действующей Конституции РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования, административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Поэтому административные, управленческие отношения в образовании находятся в сфере совместного ведения правового регулирования Российской Федерации и ее субъектов. Этим значительно усложняется формирование системы норм об образовании, но в то же время с помощью такого распределения полномочий достигается решение проблем регулирования образования в субъектах РФ с учетом асимметричного социально-культурного и экономического положения регионов. Как считает Н. П. Свирплис, "образование в целом как группа устойчивых и повторяющихся социальных интересов и взаимоотношений при регулировании его правовыми средствами проявляется как комплексный объект, состоящий из взаимосвязанных частей" <3>. -------------------------------- <3> Свирплис Н. П. Проблемы административно-правового регулирования послевузовского образования в Российской Федерации // Право и образование. 2003. N 4. Июль - август. 2003. С. 65.

Многочисленные отношения, имеющие административную природу, учитывающие особый характер связей их участников, определяются как образовательные. Прежде всего, данные отношения могут возникнуть лишь между лицами, наделенными административной правоспособностью. Административная правоспособность является проявлением общей правоспособности, т. е. установленной и охраняемой государством возможности субъекта вступать в различного рода правовые отношения. Реализация административной правоспособности заложена в самой природе правовых норм, сконструированных таким образом, чтобы определять содержание взаимоотношений изначально двух неравноправных субъектов - публичного органа власти и учреждения как зависимой от него структуры. Нормы, относящиеся к учреждениям всех форм собственности, закрепляют принципиальные положения взаимоотношений государственных учреждений с органами исполнительной власти. Особенности административно-правового статуса государственных учреждений проявляются во взаимоотношениях с органами исполнительной власти в сфере управления. Компоненты государственного управления высшим образованием реализуются непосредственно органами исполнительной власти, ведающими вопросами образования и науки (включая единую для них систему аттестации научных кадров), академических и вузовских учреждений, осуществляющих на началах самоуправления функции организационного характера <4>. -------------------------------- <4> Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право. Саратов, 2000. С. 223 - 228.

Переходный период российской экономики и практика отношений в сфере образования породили проблемы эффективности использования инструментов реализации социальных функций - использования государственной собственности. Прежде всего необходимо отметить, что основное место в ряду различных правоотношений в сфере высшего образования занимают экономические (имущественные) отношения. Именно они определяют основу и вектор развития экономических реформ в сфере государственного управления, рационального использования государственного имущества. Эта проблема неоднократно поднималась в отдельных публикациях. Так, например, Т. В. Закупень отмечала, что "...учреждения имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником. В ряде случаев это приводит к нанесению прямого ущерба государству. Достаточно часто имущество, закрепленное за учреждением, используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду), а доходы в федеральный бюджет не перечисляются и в нем не учитываются". "Одна из актуальных проблем - совершенствование механизма управления унитарными предприятиями и учреждениями" <5>. -------------------------------- <5> См.: Закупень Т. В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Журнал российского права. 2001. N 8.

Реформирование системы образования в России третьего тысячелетия осуществляется в условиях перехода от командно-административной к рыночной системе хозяйствования <6>. -------------------------------- <6> Жукова Т. В. Договор возмездного оказания образовательных услуг: Учебное пособие. Киров: Кировский филиал Академии Минюста России, 2005. С. 24 (177 с.).

Как считает Г. Д. Шкарлупина, "административная реформа государственного и муниципального управления привела к разрушению целостности советского образования и появлению уровней подчиненности образовательных учреждений" <7>. -------------------------------- <7> См.: Шкарлупина Г. Д. О государственном регулировании платных образовательных услуг // Законодательство и экономика. 2006. N 10.

Качественное преобразование содержания фона общественных отношений переходит в плоскость реализации новых приоритетов государственного строительства. Публичный сектор в начале 90-х годов получил новое содержание: изменение основных характеристик (параметров) субъектов административного права легло в основу преобразований их статуса и в социальных областях. Новую публичность <8> предстоит "примерить" и вузам, которые еще недавно находились в сфере объектов государственного управления. -------------------------------- <8> Подобное обозначение преобразований в административной сфере предлагается Ю. А. Тихомировым. См.: Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2007.

Формирование гражданского общества в совокупности с рыночными отношениями поставило сферу образования в новые условия функционирования. Роль государства должна снижаться, а его функции в этой части - передаваться общественным институтам и самим образовательным учреждениям <9>. -------------------------------- <9> Беляков С. А. Новые формы образовательных организаций и некоторые проблемы организации управления образованием // Университетское управление: практика и анализ. 2006. N 5 (45). С. 66.

Изменение экономических механизмов в настоящее время ориентируется на свободный рынок образования, "...нормативное финансирование образовательных учреждений (приближение финансирования к форме оплаты образовательных услуг)" <10>. -------------------------------- <10> Беляков С. А. Указ. соч. 2006. N 5 (45). С. 67.

Новые социально-экономические реалии поставили перед образовательными учреждениями задачу сделать образовательный процесс более разнообразным, найти специфические черты, выделить образовательное учреждение из общей массы учебных заведений. Вводится альтернативная образовательная система. Одновременно с хозяйственной автономией и активизацией внебюджетной деятельности государственных образовательных учреждений начинается становление негосударственного образовательного сектора. Как отмечают специалисты, в условиях демонополизации отрасли появление негосударственных образовательных учреждений стало закономерным явлением, стимулирующим его развитие <11>. -------------------------------- <11> См.: Лукашенко М. Рынок образовательных услуг: десять лет спустя // Высшее образование в России. 2003. N 1. С. 41.

При этом, по мнению Г. Д. Шкарлупиной, негосударственные образовательные заведения должны быть поставлены в равные правовые условия с бюджетными с момента получения государственной лицензии на право ведения образовательной деятельности вне зависимости от формы собственности учебного заведения <12>. -------------------------------- <12> Шкарлупина Г. Д. Указ. соч. 2006. N 10.

Рынок образовательных услуг должен иметь государственное регулирование, потому что именно государство - главный заказчик на получение высокообразованного квалифицированного профессионала. Такой подход в государственном регулировании образования направлен на приведение структуры государственного управления системой образования в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями <13>. -------------------------------- <13> Там же.

Проводя оценку изменениям в сфере управления социально-культурным сектором, в том числе и образованием, Ю. А. Тихомиров обращает внимание на следующее: Происходит, во-первых, переход от прямого к косвенному управленческому воздействию на экономику. Вместо прямого управления предприятиями, организациями как объектами управления преимущественно осуществляется управление процессами в сфере экономики. Меняются функции управления, среди которых вырастает удельный вес стимулирования, приоритетов, прогнозирования, финансово-кредитных способов, методической помощи, информационного обслуживания, кадрового обеспечения. Во-вторых, наблюдается сужение круга непосредственно управляемых объектов. Переход от прямого управления народным хозяйством к управлению экономическими процессами ведет к четкому отграничению административно-регулятивных, контрольных функций от сугубо экономических функций, от полномочий владения, пользования и распоряжения собственностью. В-третьих, общенормативный метод управления вместо оперативно-распорядительного дает больший эффект. Это связано с признанием и обеспечением верховенства закона, который все шире непосредственно регулирует экономическую деятельность во всех ее проявлениях. Удельный вес подзаконных актов должен снижаться, хотя это пока не всегда происходит. В-четвертых, существенно меняется соотношение централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением большего объема полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Федерации и далее, к средним и нижним уровням управления. Это не только государственные органы, но и предприниматели, объединения граждан, хозяйствующих субъектов и т. д. Объект управления выполняет ныне больший объем функций субъектов управления "для себя" <14>. -------------------------------- <14> См.: Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2007. С. 26 - 27.

Как считает Т. В. Жукова, "юридические лица, функционирующие в сфере образования, обладают двойственной природой, что позволяет говорить об их комплексной правосубъектности. С одной стороны, образовательные организации образуют единственно возможную реальную структуру, с помощью которой государство имеет возможность реализовывать социальные программы в сфере образования. С другой стороны, в современных экономических условиях образовательные организации выступают в качестве самостоятельных участников гражданского оборота, оказываются вовлеченными в имущественные, товарно-денежные отношения" <15>. -------------------------------- <15> См.: Жукова Т. В. Вопросы правового регулирования статуса в праве ряда иностранных государств // Гражданское право. 2006. N 4.

По мнению Т. А. Гусевой, реформа, проводимая в социальной отрасли, имеющей в том числе необходимость модификации правового статута, позволит: - создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы, способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти; - легче формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления; стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций; - создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов <16>. -------------------------------- <16> См.: Гусева Т. А. Концепция правового статуса автономных образовательных учреждений // Право и экономика. 2006. N 12.

Реформирование государственного регулирования в сфере образования призвано способствовать росту качества образовательных услуг, повышению эквивалентности образования международным аналогам <17>. -------------------------------- <17> Приказ Минобразования России от 15 февраля 2005 г. N 40 "О реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации" // Бюллетень образования и науки Российской Федерации. 2005. N 4.

Между тем, как показывает современный законодательный опыт ряда европейских государств, высшие учебные заведения как субъекты гражданского и, прежде всего, административного права обладают достаточной самостоятельностью в решении вопросов своей текущей деятельности, реализуя при этом публичную компетенцию. Так, в соответствии с французским Законом о высшем образовании от 26 января 1984 г. N 84 - 42 государственные заведения научного, культурного и профессионального назначения - это государственные высшие учебные и исследовательские заведения, имеющие право юридического лица и обладающие педагогической, научной, административной и финансовой самостоятельностью. Учебные заведения автономны. Однако, проводя свою образовательную и научную политику, они осуществляют администрирование в рамках государственной регламентации <18>. -------------------------------- <18> См.: Жукова Т. В. Вопросы правового регулирования статуса в праве ряда иностранных государств // Гражданское право. 2006. N 4.

Хотя нельзя не отметить, что в европейской системе образования значительное влияние оказывает французская модель организации высшего образования. Ее особенностью является также относительно жесткая централизация управления вузами и децентрализация во внутренней организации, определяющая свободу академической составляющей вузов. Во многом подобные процессы в России отражают объективную действительность - децентрализацию управления в социальных отраслях. С. Н. Махина считает, что децентрализация - явление неприемлемое для России, по крайней мере в отсутствие целого ряда необходимых институтов и механизмов (таких как контроль, отчетность, взаимодействие, законность и др.) <19>. -------------------------------- <19> См.: Махина С. Н. Концепция децентрализации государственного администрирования: некоторые вопросы содержания и значения // Административное право и процесс. 2006. N 1. Автор в качестве определяющих правовых основ децентрализации предлагает ее нормативно-правовую и договорно-согласительную. При этом определения и характеристики системы административной децентрализации (ее элементов), установленные нормами административного права, содержащимися в законах и подзаконных актах (в т. ч. ведомственных, внутренних) федерального, регионального и муниципального уровня, а также положения, содержащиеся в соответствующих судебных актах, образуют нормативно-правовую форму административной децентрализации, а определения и характеристики системы административной децентрализации (ее элементов), зафиксированные публично-правовыми (в т. ч. административными) договорами и соглашениями между разноуровневыми управляющими субъектами, образуют договорно-согласительную форму.

"Децентрализация как форма организации публичной власти и публичного управления связана с формированием системы управляющих субъектов на основе вертикальной иерархии (вертикальная децентрализация) и равноправных взаимосвязей автономных субъектов (горизонтальная децентрализация), а также исходя из отраслевого принципа (ведомственная децентрализация)" <20>. -------------------------------- <20> См.: Махина С. Н. Указ. соч.

Вместе с тем законодатель, облекая объекты управления в частноправовую "оболочку", не учитывает при этом необходимость применения такого нормативно-правового материала, несмотря на то что "многослойные и комплексные современные объекты управления являются преобладающими в постоянно модифицирующемся социуме..." <21>. -------------------------------- <21> Там же.

Переход от прямого руководства данными элементами системы к управлению их деятельностью, определяет содержательную часть функционирования учреждений в образовательной сфере как основной предмет полномочий государственных органов, прежде всего в отдельных отраслях. При этом без учета не может быть оставлена и форма взаимоотношений учредителя и подконтрольного ему объекта. Механизм автономии, действующий в условиях децентрализации, предполагает передачу отдельных государственных полномочий с одного уровня власти на другой, более низкий в вертикальной структуре государственного управления. За реализацию собственных полномочий нельзя возложить ответственность на другого субъекта, как и требовать от него выполнения соответствующих публичных обязанностей. "Отсутствие контроля над учреждениями социальной сферы может отрицательно повлиять на их функционирование. Тогда как эффективность достигается, только если организация или предприятие имеет собственника, который осуществляет контроль" <22>. -------------------------------- <22> См.: Гусева Т. А. Концепция правового статуса автономных образовательных учреждений // Право и экономика. 2006. N 12.

Несмотря на это, децентрализация высшего образования становится политикой стратегии развития вузов <23>. -------------------------------- <23> См.: Сидоркин Ю. М. Децентрализация управления - возможность развития // Университетское управление: практика и анализ. 2003. N 4 (27). С. 25 - 28.

При этом высшие образовательные учреждения, отражая особенности в управленческой сфере, предполагают свой, локальный уровень управления. Наличие его обусловлено в первую очередь изначальными особенностями их статуса, предполагающего организационную автономию, а во-вторых, обусловленную этим и систему высшего профессионального образования, в которой вузы как отдельные элементы системы несут управленческую нагрузку, имея собственную компетенцию в публичной сфере. Учеными признается в качестве основы управления в вузах целенаправленный процесс реализации взаимосвязанных элементов управления <24>. -------------------------------- <24> См.: Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие / Под ред. А. П. Егоршина, Н. Д. Никандрова. Новгород: НИМБ, 2004. С. 119.

К проблемам развития вузов разного масштаба и профиля деятельности причисляются неадаптированность структур управления вузов к изменившимся условиям, доминирование задач оперативного управления, отсутствие системы принятия управленческих решений на опережение, замедленная реакция на изменения во внешней среде, нечеткость управленских процедур и т. п. <25>. -------------------------------- <25> Клюев А. К., Балобанов А. Е. Стратегическое планирование развития университета // Университетское управление: практика и анализ. 2002. N 2.

Наглядным стремлением законодателя является задача сместить центр тяжести управляющего воздействия в сторону обеспечения самоуправления и самоорганизации субъектов в социально-культурном секторе экономики. Однако в целом при этом предполагается сохранение субъектно-объектных связей, которые, впрочем, имеют уже иную природу. Интересным является тот факт, что имущественные отношения в современный период являются не только объективным явлением частной сферы общественных отношений, но и приобретают развитие в управленческой (публичной, административной) отрасли законодательства. Данные тенденции подтверждаются практикой нормативного обеспечения государственного строительства в отраслях управления. Чаще всего такие деформации обусловлены тонкой гранью между частным и публичным правом, дихотомия которого на сегодняшний день достигла своего апогея. В условиях децентрализации управления, смещения управляющего воздействия в сторону содержания деятельности объектов управления выстраивается новая модель управленческих и иных связей высшего учебного заведения и государства в лице компетентных государственных органов. Через расширение компетенции и автономии как во внешних, так и во внутренних правовых отношениях меняется структура управления как в высшем учебном заведении, так и самим вузом. Сама автономия <26> юридического лица (от греч. autos - сам и nomos - закон) прежде всего в экономическом плане определяется как ее самоуправление (форма организации управления со значительными ее правами и возможностями самостоятельного принятия хозяйственных решений) <27>. -------------------------------- <26> Анализ концептуальных обоснований принципа автономии, общее и особенное в его нормативно-правовом закреплении в различных странах, в том числе и в России, нашли отражение в работе А. М. Волосниковой "Академическая свобода: генезис, юстификация, конституционализация". М., 2006. <27> См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006.

Собственно автономия вуза является основой, своего рода базой, на которой крепятся конструкция правовых связей, их содержание в публичной сфере. Между тем, как справедливо указывалось С. И. Гессеном, "в полной мере система управления университетом не может являться автономной, поскольку она зависима от исторической обстановки и политических условий" <28>. -------------------------------- <28> См.: Гессен С. И. Основы педагогики. Введение в прикладную философию / Отв. ред. и сост. П. В. Алексеев. М.: Школа-Пресс, 1995.

Автономия вузов показывает форму и содержание взаимосвязи между высшими учебными заведениями и органами власти всех уровней, а также общественными структурами. Динамика развития автономии вузов является различной и определяется как особенностями социально-экономического развития страны, так и традициями в области становления и функционирования высшего образования в данной стране <29>. -------------------------------- <29> Вашурина Е. В., Дрантусова Н. В., Евдокимов Я. Ш., Клюев А. К., Майбуров И. А. Анализ мировых тенденций развития научно-образовательной деятельности: Аналит. обзор // Библиотека журнала "Университетское управление: практика и анализ". Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2006. С. 89.

Подход законодателя, в частности в отношении учреждений высшего профессионального образования, определяет государственно-общественный характер управления образованием и образовательными учреждениями. Подобная постановка управленческой цели вполне соответствует принципам образовательного законодательства и государственной политики. Необходимо обратиться к истории развития высшего образования. Например, система высших учебных заведений России конца XIX - начала XX века включала государственные, общественные и частные вузы <30>. -------------------------------- <30> Жукова Т. В. Договор возмездного оказания образовательных услуг: Учебное пособие. Киров: Кировский филиал Академии Минюста России, 2005. С. 15 (177 с.).

В основу модернизации современного образования закладываются экономические подходы, определяющие дальнейшее функционирование институтов социального сектора. Государственное регулирование статуса образовательного учреждения является определяющим в совершенствовании системы высшего образования и образовательных отношений, имеющих полиаспектный характер. Этим также определяется и государственная политика в образовании. Государственная образовательная политика - это направляющая и регулирующая деятельность государства в сфере образования, осуществляемая им для достижения соответствующих стратегических целей и задач общегосударственного или глобального значения <31>. -------------------------------- <31> См.: Миронов А. В. Образование как сфера государственной политики // Социально-гуманитарные знания. 2002. N 6.

России необходимо рассматривать образование как стратегическую сферу своих международных интересов и в первую очередь разработать в рамках концепции модернизации системы высшего профессионального образования международную образовательную политику, призванную решать задачи превращения обучения за рубежом в неотъемлемый компонент высшего образования, развития межвузовских связей, формирования имиджа страны, привлекательности для иностранных студентов и ученых <32>. -------------------------------- <32> Мартыненко О. О., Жукова Н. В. Управление академической мобильностью // Университетское управление: практика и анализ. 2008. N 1 (53). С. 75.

В управлении экономическими процессами активная роль принадлежит государству. Особенностью реформирования социального сектора экономики является совершенствование управления государственной собственностью, которая в основном распределена по объектам управления. Имущество служит непосредственным целям - осуществлению функций некоммерческого характера. Спектр данных функций, как и областей их осуществления, достаточно велик. Между тем особую отрасль (сферу), специфичную по объектам управления, содержания их деятельности, представляет образование. Как считает В. Н. Зенков, "специфика правового статуса учреждения проявляется в двух сферах: целевой и имущественной. С одной стороны, учреждение выступает инструментом реализации целей собственника в отношении общих и текущих задач. С другой - учреждение является юридическим лицом со строго очерченной специальной правоспособностью" <33>. -------------------------------- <33> См.: Зенков В. Н. Совершенствование правового статуса государственных организаций образования // Журнал российского права. 2006. N 4.

Деятельность образовательных учреждений носит социально значимый характер, фактически направлена на удовлетворение основных неотъемлемых благ. Право на образование является конституционным правом каждого человека и гражданина. В развитии образования как социального института особое место отводится сотрудничеству с субъектами гражданского общества <34>. Анализ современных тенденций общественного развития свидетельствует о необходимости расширения общественного участия в управлении образованием на всех его уровнях. -------------------------------- <34> См.: Дубровина С. Ю. Административно-правовое регулирование образовательной деятельности в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 165.

Вуз здесь выступает как элемент общественной системы (гражданского общества) на основе координации государственно-общественных структур. Выработка общественных решений по значительным вопросам деятельности и дальнейшего развития высшей школы - определяющий фактор в системе регулирующей функции в образовании. Как полагает В. Аванесов, "для России общественная форма управления образованием - это перспективная форма развития образования и, по сути, возвращение народу ранее утерянных функций" <35>. -------------------------------- <35> См.: Аванесов В. Приоритетный национальный проект "Образование" как форма перехода к общественно-государственному управлению образовательной сферой // Юрист вуза. 2008. N 10. С. 22.

Кроме того, регулирование высшего образования может заключаться в форме развития программно-целевого управления и инфраструктурных проектов в образовании; государственно-частного партнерства и инвестиций. Поэтому "одним из направлений совершенствования законодательной базы может стать пересмотр сложившихся отношений государства и учреждений образования (бюджетных учреждений) в сфере их финансирования" <36>. -------------------------------- <36> См.: Зенков В. Н. Указ. соч. 2006. N 4.

Финансовая составляющая статуса высших учебных заведений показывает наличие фактических инструментов для развития экономики конкретного образовательного учреждения. Экономические модели вузов между тем представлялись либо в традиционных, ориентированных на госбюджетное финансирование, либо с развитием внебюджетных источников <37>. -------------------------------- <37> См.: Катькало В. С. Стратегии, структуры и новые задачи адаптации российских университетов // Модернизация экономики и выращивание институтов: В 2-х кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2005. С. 1 - 5.

В результате принятия Бюджетного кодекса РФ произошло последовательное сокращение объема прав образовательных учреждений, которые, как полагают некоторые специалисты, "...в этих условиях фактически выступают как объекты публичного управления, зависящие от объемов бюджетно-сметного финансирования" <38>. -------------------------------- <38> Бочков В., Мартынова Т., Кочерга С. Проблемы формирования институциональной и правовой среды для развития дистанционного образования // Юрист вуза. 2008. N 2. С. 13.

Самостоятельность вузов, тем не менее, влечет повышенную ответственность и усиление контроля со стороны государства и общества. Основными объектами контроля становятся достижение поставленных целей и расходование финансовых средств. В числе мероприятий, направленных на передачу элементов финансово-экономической автономии, принципы реструктуризации бюджетного сектора, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" <39>. В соответствии с предложенными изменениями планируется повысить эффективность деятельности бюджетных учреждений по оказанию ими государственных услуг. Одним из элементов реструктуризации является диверсификация организационно-правовых форм юридических лиц как институциональной основы изменений в данной области экономических отношений. -------------------------------- <39> СЗ РФ. 31.05.2004. N 22. Ст. 2180.

Примером здесь выступает автономное учреждение <40>, в том числе и в сфере образования. Причем в широком представлении автономное учреждение - это не столько новый тип учреждения в гражданско-правовом аспекте, сколько форма взаимоотношений публичного собственника и подведомственного ему объекта управления, содержание которой во многом определяется через механизмы автономии в отдельных содержательных блоках их статуса. А это уже параметры административно-правовой природы учреждения, характеризующие современное представление о юридических лицах в публичном праве. Поэтому, если вести речь об образовании и о его субъектах в частности, то следует учесть такой взгляд на перспективы образовательных учреждений через призму различных отраслевых отношений, участниками которых эти учреждения могут являться. В связи с чем установление структуры отрасли образовательного права становится еще более проблемным, с одной стороны, предлагая в своей основе гражданские, частные начала, однако, с другой, определяя в качестве нормативной базы публично-правовые институты. С учетом этих особенностей следует и рассматривать направленность отдельных подходов в выработке оптимального соотношения отраслевых регуляторов в деятельности учреждений образования и, прежде всего, в кодифицированных источниках (Кодексе РФ об образовании), где в качестве подынститута закрепить и статус образовательных организаций сообразно их представлению в праве. При этом типология учреждения, закрепленная в образовательном и гражданском законодательстве, предлагает универсальные подходы к построению административно-правового статуса вуза. -------------------------------- <40> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

В современных цивилистических исследованиях отмечается революционный подход в реформировании экономических правомочий вузов через значительную трансформацию вещных прав автономных учреждений, при этом, однако, предлагается эволюционная модель развития статуса образовательных учреждений <41>. -------------------------------- <41> См.: Самсонова Л. В. Вещные права учреждений профессионального образования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.

В научной литературе также высказываются опасения относительно развития автономии вузов. Основные проблемы здесь видятся "в подмене национальных целей высшей школы групповыми корпоративными интересами, выдвижении в качестве приоритетных целей, отражающих потребности вузовского сообщества" <42>. -------------------------------- <42> Анализ мировых тенденций развития научно-образовательной деятельности: Аналит. обзор. С. 91 - 92.

Рационализация сети учреждений высшего профессионального образования во главе со "статусными" вузами (федеральными университетами <43>, системообразующими и инновационными вузами) ведет к различным качественным критериям формируемых групп высших учебных заведений. -------------------------------- <43> См.: Указ Президента РФ от 07.05.2008 N 716 "О федеральных университетах" // СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2118.

Реформирование социальных услуг ведет к необходимости обеспечить экономическую базу субъектов, их оказывающих. Успешность функционирования высшего учебного заведения находится в прямой зависимости от эффективности его экономики <44>. Отсутствие необходимых экономических показателей образовательного учреждения будет, по сути, означать его неконкурентоспособность на рынке образовательных услуг и приведет к его ликвидации. -------------------------------- <44> См.: Титова Н. Л. Повышение конкурентоспособности вуза на рынке образовательных услуг // Труды VI Международной конференции ГУ-ВШЭ "Модернизация экономики и выращивание институтов". 2005. Апрель.

Хотя, с другой стороны, взгляд на реформу в бюджетном секторе может быть представлен в более радужных тонах. Условия диверсификации организационно-правовых форм образовательных организаций, во-первых, обеспечат многообразие источников финансирования их деятельности, рост конкуренции, что повысит качество оказываемых ими услуг, а во вторых, определит различную управляющую нагрузку на их деятельность со стороны государственных органов, обладающих властными полномочиями в установленной сфере, что составит предмет государственного регулирования частно - и административно-правовых отношений. Развитие материальной базы планируется за счет экономической самостоятельности, что обеспечит многоканальное финансирование. При этом разнообразие вузов, традиции их организационной культуры не могут быть отражены в унификации централизованных правил. Значительное влияние на автономию вузов оказывают финансовая составляющая их деятельности, значительная доля самофинансирования и на основе того определение перспективных направлений расходования внебюджетных поступлений. В результате реформы, на наш взгляд, выстраивается несколько моделей управленческих аспектов административной правосубъектности вузов: 1) модель минимальной автономии. Индикатором здесь служит образовательное учреждение как объект, выполняющий задания и функции собственника (учредителя), полностью обеспеченное имуществом и финансовыми средствами для реализации возложенных целей и задач, без права собственной инициативы на получение дополнительных финансовых ресурсов. Имеется в виду бюджетное образовательное учреждение; 2) модель частичной автономии. Образовательная организация как учреждение выполняет государственные функции по оказанию социальных услуг, частично финансируется учредителем (собственником) для обеспечения выполнения установленных объемов государственного задания и содержания имущества учреждения, с правом самостоятельно выступать в сделках гражданского оборота с целью получения дополнительных материальных ресурсов, которые будут направлены на развитие и обеспечение деятельности. Такой вариант распределения автономии предполагает самостоятельные полномочия в имущественно-экономической сфере, между тем устанавливает контрольные механизмы использования государственного имущества. Реализации такой схемы управленческих связей служит гражданско-правовая конструкция автономного учреждения. По сути, для автономных учреждений предусматриваются переход на принципы ответственного финансового менеджмента и гибкие формы бюджетного финансирования по результату <45>; -------------------------------- <45> Краюшкина Г. А. Автономные учреждения: особенности, преимущества, риски // Университетское управление: практика и анализ. 2007. N 5 (51). С. 10.

3) модель полной автономии. Реализация данной модели предусматривает отсутствие организационно-имущественной подчиненности между учреждением и государственным органом исполнительной власти, поскольку функции собственника (учредителя) выполняет субъект частного права - гражданин либо юридическое лицо. Учреждение полностью определяет использование своего имущества посредством принятия соответствующих хозяйственных решений собственником (учредителем). Такой вид взаимоотношений реализуется через частное учреждение. При этом наличие у вуза академической автономии не подвергается сомнению, система имеет целью регулирование экономических и имущественных связей. Между тем это примерные варианты в разрезе современного этапа социально-культурного строительства. Тем не менее либерально-рыночные элементы российского общества, по мнению некоторых авторов, ведут к потере личности в образовательных отношениях и десоциализации российского образования <46>. Либеральная модель в регулировании высшего образования не может определять лишь принципы государственной политики, выраженной в образовательном законодательстве. Образование продолжает оставаться одной из функций государства и по-прежнему показывает приоритеты развития Российской Федерации. -------------------------------- <46> Шершнев Л. И. Образовательное пространство России как системообразующий фактор национальной безопасности // Образование и безопасность: проблемы, концепции, реальность (По материалам Всероссийской конференции. Москва, 21 - 23 апреля 2005 г.) / Под ред. проф. В. В. Аникова, проф. О. Г. Грохольской. М.: Изд-во УРАО, 2005. С. 30, 31. Десоциализация образования в России привела к тому, что человек не может стать личностью - гармонично развитой, самостоятельной и ответственной, обладающей гражданским и национально-культурным сознанием, высокими нравственными качествами, активной жизненной позицией.

Либеральное понимание свободы основано на независимости от государственной власти. Университет не есть частное учреждение, правовая сущность которого может быть конструирована в терминах частноправовой ассоциации <47>. -------------------------------- <47> См.: Гессен С. И. Основы педагогики. Введение в прикладную философию / Отв. ред. и сост. П. В. Алексеев. М.: Школа-Пресс, 1995.

В ряде европейских государств на законодательном уровне определяется организационное преобразование вузов по типу экономического предприятия, формирования предпринимательской модели университета. Западные варианты развития современных вузов в некотором смысле воспринимаются в российских условиях. По мнению других специалистов, дальнейшее стимулирование экономического элемента в государственном управлении в образовании будет ориентировано на то, что "учреждения образования должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализуя результаты своей деятельности, в качестве которых выступают образовательные услуги. Институциональная автономия вузов изменяет и способы управления: учет конъюнктуры рынка, конкурентной среды, ориентацию на предпринимательство. В итоге большая часть образовательных учреждений должна утратить форму учреждения как формально бесправного получателя бюджетных средств" <48>. На формирование вузов как предприятий с комплексом соответствующих функций - менеджмента, маркетинга <49> указывается с позиции необходимости соответствия общемировым тенденциям в высшем образовании. -------------------------------- <48> См.: Зенков В. Н. Указ. соч. 2006. N 4. <49> См.: Майбуров И. А. Мировые тенденции развития высшей школы / ГОУ УГТУ-УПИ. Екатеринбург, 2002.

Разгосударствление образовательной сферы должно привести в действие новые административные механизмы, направленные на оптимизацию экономической деятельности образовательных организаций. При этом должен быть достигнут паритет между ослаблением прямого государственного регулирования и автономией в экономической составляющей их деятельности. Автономия вузов - не только показатель развития демократизации управления в высшем образовании, но и объективная потребность вхождения в систему европейских принципов развития высшего образования. В настоящее время модель административно-правового статуса высшего учебного заведения - это обусловленная социальными, политическими и экономическими условиями, юридически закрепленная конструкция содержания правосубъектности (прав, обязанностей, ответственности и компетенции) вуза, реализуемая через общественные отношения, складывающиеся в публичной сфере с государственными и общественными структурами. Новый статус вуза при этом следует закреплять в активно формирующемся образовательном правовом массиве, который сегодня составляет весьма существенный пласт социального законодательства <50>. -------------------------------- <50> См.: Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2005.

В этом процессе вуз предстает как профессионально-образовательная организация, действующая в сфере гражданского общества на основе социализации через трансформацию управленческих связей для решения установленных задач системы высшего образования при соблюдении частных и публичных интересов.

Библиографический список

1. Аванесов В. Приоритетный национальный проект "Образование" как форма перехода к общественно-государственному управлению образовательной сферой // Юрист вуза. 2008. N 10. 2. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2007. 3. Вашурина Е. В., Дрантусова Н. В., Евдокимов Я. Ш., Клюев А. К., Майбуров И. А. Анализ мировых тенденций развития научно-образовательной деятельности: Аналит. обзор // Библиотека журнала "Университетское управление: практика и анализ". Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2006. 4. Барабанова С. Образовательное законодательство (проблемы кодификации) // Высшее образование в России. 2004. N 9. 5. Беляков С. А. Новые формы образовательных организаций и некоторые проблемы организации управления образованием // Университетское управление: практика и анализ. 2006. N 5 (45). 6. Бочков В., Мартынова Т., Кочерга С. Проблемы формирования институциональной и правовой среды для развития дистанционного образования // Юрист вуза. 2008. N 2. 7. Волосникова А. М. Академическая свобода: генезис, юстификация, конституционализация. М., 2006. 8. Гессен С. И. Основы педагогики. Введение в прикладную философию / Отв. ред. и сост. П. В. Алексеев. М.: Школа-Пресс, 1995. 9. Гусева Т. А. Концепция правового статуса автономных образовательных учреждений // Право и экономика. 2006. N 12. 10. Дубровина С. Ю. Административно-правовое регулирование образовательной деятельности в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. 11. Жукова Т. В. Вопросы правового регулирования статуса в праве ряда иностранных государств // Гражданское право. 2006. N 4. 12. Жукова Т. В. Договор возмездного оказания образовательных услуг: Учебное пособие. Киров: Кировский филиал Академии Минюста России, 2005. 13. Закупень Т. В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Журнал российского права. 2001. N 8. 14. Зенков В. Н. Совершенствование правового статуса государственных организаций образования // Журнал российского права. 2006. N 4. 15. Кабалкин А. Ю. Проблемы гражданско-правового регулирования в сфере обслуживания: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1975. 16. Катькало В. С. Стратегии, структуры и новые задачи адаптации российских университетов // Модернизация экономики и выращивание институтов: В 2-х кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2005. 17. Клюев А. К., Балобанов А. Е. Стратегическое планирование развития университета // Университетское управление: практика и анализ. 2002. N 2. 18. Краюшкина Г. А. Автономные учреждения: особенности, преимущества, риски // Университетское управление: практика и анализ. 2007. N 5 (51). 19. Лукашенко М. Рынок образовательных услуг: десять лет спустя // Высшее образование в России. 2003. N 1. 20. Майбуров И. А. Мировые тенденции развития высшей школы / ГОУ УГТУ-УПИ. Екатеринбург, 2002. 21. Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право. Саратов, 2000. 22. Мартыненко О. О., Жукова Н. В. Управление академической мобильностью // Университетское управление: практика и анализ. 2008. N 1 (53). 23. Махина С. Н. Концепция децентрализации государственного администрирования: некоторые вопросы содержания и значения // Административное право и процесс. 2006. N 1. 24. Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие / Под ред. А. П. Егоршина, Н. Д. Никандрова. Новгород: НИМБ, 2004. 25. Миронов А. В. Образование как сфера государственной политики // Социально-гуманитарные знания. 2002. N 6. 26. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. ИНФРА-М, 2006. 27. Самсонова Л. В. Вещные права учреждений профессионального образования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. 28. Сидоркин Ю. М. Децентрализация управления - возможность развития // Университетское управление: практика и анализ. 2003. N 4 (27). 29. Свирплис Н. П. Проблемы административно-правового регулирования послевузовского образования в Российской Федерации // Право и образование. 2003. N 4. Июль-август. 30. Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. Юридическая фирма КОНТРАКТ-ИНФРА-М, 2005. 31. Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права // Исследование качества проблем подготовки специалистов. М., 2000. 32. Титова Н. Л. Повышение конкурентоспособности вуза на рынке образовательных услуг // Труды VI Международной конференции ГУ-ВШЭ "Модернизация экономики и выращивание институтов". 2005. Апрель. 33. Шершнев Л. И. Образовательное пространство России как системообразующий фактор национальной безопасности // Образование и безопасность: проблемы, концепции, реальность (По материалам Всероссийской конференции. Москва, 21 - 23 апреля 2005 г.) / Под ред. проф. В. В. Аникова, проф. О. Г. Грохольской. М.: Изд-во УРАО, 2005. 34. Шкарлупина Г. Д. О государственном регулировании платных образовательных услуг // Законодательство и экономика. 2006. N 10. 35. Шкатулла В. И. Образовательное право: Учеб. для вузов. М.: НОРМА, 2001.

Название документа