Обеспечение информационной открытости при саморегулировании

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ОТКРЫТОСТИ ПРИ САМОРЕГУЛИРОВАНИИ

Д. А. ПЕТРОВ

Петров Дмитрий Анатольевич, доцент кафедры коммерческого права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Внедрение при саморегулировании принципов гласности ведения дел и публичной достоверности служит цели обеспечения информационной открытости. В статье описываются содержание указанных принципов и вопросы размещения информации.

Ключевые слова: саморегулирование, саморегулируемые организации, принцип гласности ведения дел, принцип публичной достоверности, официальный сайт.

Ensuring of information openness in self-regulation D. A. Petrov

Introduction of self-regulation by principles of openness of doing business and public credibility is the goal of information openness. The article describes the content of these principles and issues of posting information.

Key words: self-regulation, self-regulatory organizations, the principle of openness of doing things, the principle of public credibility, the official website.

Любой организации свойственно наличие нескольких центров консолидации интересов - высшего органа управления и групп участников в его составе, исполнительных и иных органов управления. Интерес к процедурам принятия управленческих решений должны проявлять и контрагенты юридического лица, заинтересованные в соблюдении установленных правил. Именно поэтому принцип гласного ведения дел корпоративной организацией, под которой в самом общем смысле понимается юридическое лицо, имеющее членство и систему органов, через которые члены реализуют цель создания юридического лица, выделяется в литературе в качестве самостоятельного принципа регулирования корпоративных отношений <1>. -------------------------------- <1> См.: Соловьева С. В. Сравнительный анализ принципов управления некоммерческими организациями, имеющими и не имеющими членство // Журнал российского права. 2013. N 4. С. 95 - 96; Степанов П. В. Принципы регулирования корпоративных отношений // Хозяйство и право. 2002. N 3. С. 80 - 81.

Принцип информационной открытости саморегулирования <2>, "прозрачности" деятельности саморегулируемых организаций <3> (далее - СРО) или принцип открытости информации, выделяется в литературе и, как справедливо отмечает Д. А. Муратова <4>, должен являться принципом работы любых СРО. -------------------------------- <2> См.: Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2008 // СПС "КонсультантПлюс". Комментарий к ст. 7. <3> См.: Сухов Е. П. Саморегулируемые организации. Юридические, финансовые, налоговые аспекты. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2010. 72 с. <4> См.: Муратова Д. А. Саморегулируемые организации в сфере оценки и аудита (подготовлена для системы "КонсультантПлюс", 2012) // СПС "КонсультантПлюс", 2012.

Однако необходимо идти дальше и не просто констатировать наличие указанного принципа, а развивать саму идею гласности и открытости в саморегулировании. Принцип гласности ведения дел при саморегулировании не только закреплен в ст. 7 и 7.1 Закона о СРО <5>, определяющих, в частности, объем и виды информации, порядок ее раскрытия, ведение реестра членов СРО, но и присущ, хотя и в меньшей степени, саморегулированию, реализуемому в рамках договорной формы, что обусловливается локальностью договорной формы саморегулирования и ограниченным числом хозяйственно активных субъектов. -------------------------------- <5> В редакции Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 113-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения информационной открытости саморегулируемых организаций" (далее - Федеральный закон от 07.06.2013 N 113-ФЗ) // Российская газета. N 124. 2013. 11 июня.

Действие указанного принципа при использовании договорной формы саморегулирования может быть проиллюстрировано применением коммерческой политики (торгово-сбытовой политики, торговой практики и пр.) как сложившейся у хозяйствующего субъекта определенной модели поведения при вступлении в договорные обязательства, формализующей содержание условий будущих договоров <6>. Чаще всего коммерческая политика принимается в ряду мер, направленных на обеспечение конкурентных условий при ведении преддоговорной работы (в силу чего и рассматривается в качестве средства саморегулирования), а потому согласовывается с ФАС России, после чего размещается на официальном сайте хозяйствующего субъекта. -------------------------------- <6> См.: Петров Д. А. Коммерческая политика хозяйствующих субъектов: антимонопольные требования и перспективы применения // Арбитражные споры. 2012. N 3. С. 143 - 154.

И если институциональной задачей саморегулирования выступает создание правил поведения, то гласность ведения дел является их непременным атрибутом, способствуя оценке перспектив сотрудничества с субъектами саморегулирования, подталкивая к принятию осознанного решения о целесообразности взаимодействия с ними, позволяя привлечь внимание к проблемам той отрасли, где осуществляется саморегулирование, и пр. Реализация принципа гласности ведения дел должна выражаться в: а) определении специализированного ресурса в сети Интернет (официального сайта субъекта, размещающего информацию) и правил доступа к нему; б) указании на состав информации, подлежащей обязательному раскрытию; в) установлении ответственности за неисполнение предусмотренных требований. Специализированный ресурс в сети Интернет. В соответствии с п. 13 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <7> (далее - Закон об информации) сайт в сети Интернет представляет собой совокупность программ для электронных вычислительных машин и иной информации, содержащейся в информационной системе, доступ к которой обеспечивается через сеть Интернет по доменным именам и (или) по сетевым адресам, позволяющим идентифицировать сайты в сети Интернет. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.

Часть 1 ст. 7 Закона о СРО определяет обязанность СРО для обеспечения доступа к информации создать и вести в сети Интернет в качестве официального сайт, в электронный адрес которого включено доменное имя, права на которое принадлежат этой СРО. Следует отметить, что использование термина "официальный" применительно к сайтам стало практиковаться в последнее время, в ранее принятых нормативных правовых актах говорится просто о сайтах и указанная норма Закона о СРО предлагает одно из первых легальных определений термина "официальный сайт", но явно не окончательное. По нашему мнению, официальным должен являться сайт, специально создаваемый для размещения информационных ресурсов в сети Интернет от имени определенного субъекта (или субъектов), чем будет обеспечиваться признание последним размещаемой на сайте информации в качестве достоверной, официальной, исходящей именно от него и порождающей определенные правовые последствия. В этом контексте важным представляется не просто включение в электронный адрес сайта доменного имени, права на которое принадлежат этой СРО, поскольку при такой трактовке сайтов может быть несколько. В целях обеспечения обязательности размещения достоверной информации на таком сайте придающей ему характер официального является его единичность. Поэтому вменение обязанности по ведению официального сайта следует подкрепить указанием на возможность создания только одного сайта, признаваемого официальным, и включение его электронного адреса в официальные документы (устав СРО) и ресурсы (реестр СРО). Кроме того, поскольку сеть Интернет не содержит ограничений в отношении территории, с которой возможно осуществить доступ к размещенной в данной сети информации, за исключением того случая, когда лица, предоставляющие услуги по передаче информации по сетям электросвязи, технически блокируют средства связи, было бы логичным обязать размещать информацию на сайтах, зарегистрированных в доменных зонах. RU и. РФ. Только этим будут обеспечены эффективное и безусловное подчинение размещаемой на сайте информации российскому законодательству, возможность применения мер ответственности к нарушителям и территориальное распространение компетенции контролирующих государственных органов и судов на такие сайты. Размещение обязательной информации на сайтах в иных доменных зонах может допускаться в качестве факультативного.

Информация, подлежащая обязательному раскрытию

Раскрытие СРО на своих официальных сайтах в сети Интернет определяемой законом информации вменено им в обязанность как ст. 7 Закона о СРО, так и рядом специальных законов <8>. -------------------------------- <8> См.: ст. 22.3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813; ст. 55.5, 55.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; ст. 22.1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

Как правило, в этом случае речь идет о размещении на сайтах учредительных документов, стандартов и правил деятельности, внутренних документов, положений об органах управления, контроля и дисциплинарных комитетах, реестров членов и информации о лицах, членство которых прекращено, правил и условий приема в члены, информации об отчетах своих членов, о компенсационном фонде, об управляющей компании, о специализированном депозитарии и прочей информации, определяемой в первую очередь законом, но не только. Поскольку перечень указанной информации не является закрытым, следует наделить СРО правом устанавливать в отношении ее членов обязательность предоставления любой информации об их предпринимательской или профессиональной деятельности, за исключением информации, ограниченной к свободному распространению в силу закона, а также правом размещать эту информацию на официальном сайте. Тем не менее законодателю следовало бы унифицировать перечень информации, в обязательном порядке размещаемой на официальных сайтах СРО. Закон о СРО должен устанавливать перечень информации, обязательной к размещению всеми СРО вне зависимости от обязательности участия в них и профессиональной сферы саморегулирования. Законами, регулирующими деятельность СРО в отдельных профессиональных сферах, могли бы быть установлены дополнительные виды информации, подлежащие к размещению. И наконец, сами СРО могли бы устанавливать дополнительные виды информации, подлежащие размещению, при условии соответствия размещаемой информации требованиям законодательства. Только такой порядок мог бы способствовать повышению качества саморегулирования и информационной открытости деятельности СРО и их членов. Принцип гласности ведения дел предопределяет особенности правового режима размещаемой на официальных сайтах СРО информации, выражающегося в: - обязанности для СРО представлять в орган по контролю (надзору) за ними адреса сайта в сети Интернет в течение определенного срока; - оперативном информировании и актуализации информации, размещаемой на официальном сайте в течение определенного периода времени с момента наступления соответствующего события (приобретения некоммерческой организацией в установленном порядке статуса саморегулируемой, внесения изменений в устав, стандарты и правила, внутренние документы и пр.); - определении информации, являющейся обязательной для размещения, с одновременным оставлением возможности дополнения этого перечня иной предусмотренной федеральными законами и (или) СРО информацией; - обеспечении бесплатного доступа к информации, подлежащей обязательному размещению на официальных сайтах СРО, требовании к средствам обеспечения пользования такими сайтами. Весьма важным в правовом режиме размещаемой СРО на официальном сайте информации должно быть обеспечение соблюдения принципа публичной достоверности <9>, базирующегося на принципе гласности ведения дел при саморегулировании. Причем принцип публичной достоверности следовало бы распространить и на реестр членов СРО, и на реестры СРО. -------------------------------- <9> Об этом принципе мы часто слышим применительно к ценным бумагам или регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, что тем не менее не исключает возможности обоснования его применения как в отношении Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, так и реестра членов СРО, реестра СРО, информации, подлежащей обязательному размещению на официальном сайте СРО.

Такой подход представляется необходимым с тех позиций проекта ГК РФ <10>, которые устанавливают правовой статус СРО и режим взаимодействия с ее членами: а) в случаях, установленных законом, отдельными видами деятельности юридическое лицо может заниматься только на основании членства в СРО или выданного СРО свидетельства о допуске к определенному виду работ (абз. 3 п. 1 ст. 49); б) право юридического лица на осуществление установленной законом деятельности возникает с момента его вступления в СРО, выдачи СРО свидетельства о допуске к определенным видам работ и прекращается при прекращении действия выданного СРО свидетельства о допуске к определенным видам работ, членства в СРО (п. 3 ст. 49); в) юридическое лицо ликвидируется по решению суда в случае, в частности, осуществления деятельности при отсутствии обязательного членства в СРО (абз. 3 п. 3 ст. 61); г) если основанием для одностороннего отказа от исполнения договора послужило отсутствие у стороны членства в СРО, другая сторона вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения убытков (п. 4 ст. 450). -------------------------------- <10> В редакции проекта Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и проекта Федерального закона N 47538-6/2 "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

По сути, информация о членстве контрагента в СРО или наличии у него выданного СРО свидетельства о допуске к определенному виду работ приобретает характер необходимой при оценке возможности заключения договора или принятии решения об отказе от исполнения от договора. И получить эту информацию можно либо у самого контрагента (что не исключает предоставления возможности по ее перепроверке), либо у СРО, членом которого является контрагент (что будет единственной возможностью для получения именно достоверной информации). Вероятно, наиболее полно содержание принципа публичной достоверности отражено в п. 2.3 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <11> применительно к Единому государственному реестру юридических лиц: "В ГК РФ требуется установить принцип публичной достоверности реестра, в соответствии с которым любое добросовестное лицо, полагавшееся на данные реестра, не затрагивается несоответствием данных реестра фактическим обстоятельствам. Юридическое лицо не вправе ссылаться на данные, не внесенные в реестр, равно как и на недостоверность данных, содержащихся в реестре, в отношении лиц, добросовестно полагавшихся на эти данные". -------------------------------- <11> Одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.

Реестр членов СРО представляет собой информационный ресурс, соответствующий требованиям, установленным Законом о СРО и иными специальными законами, и содержащий систематизированную информацию о членах СРО, а также сведения о лицах, прекративших членство в СРО, с указанием оснований такого прекращения. Лицо не только должно приобретать все права члена СРО с даты внесения сведений о нем в реестр членов СРО (ч. 2 ст. 7.1 Закона о СРО), но и утрачивать их с момента внесения в реестр записи о прекращении членства (о чем следовало бы также сказать в ч. 2 ст. 7.1 Закона о СРО (в ред. Федерального закона от 07.06.2013 N 113-ФЗ)). Соответственно, потребители производимых членами СРО товаров (работ, услуг), обращаясь на официальные сайты СРО, к реестрам членов СРО и реестрам СРО, должны иметь законодательно закрепленную возможность полагаться на содержащуюся в них информацию, воспринимая ее как достоверную. И наконец, ответственность за неисполнение предусмотренных требований, обеспечивающих безусловное соблюдение принципа гласности ведения дел при саморегулировании. Федеральным законом от 7 июня 2013 г. N 113-ФЗ КоАП дополнен ст. 14.52 <12>, устанавливающей ответственность за нарушение СРО, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, обязанностей по раскрытию информации (неразмещение документов и информации на официальном сайте). Такую же ответственность следует ввести и в отношении тех СРО, членство в которых является добровольным, поскольку обязанность по раскрытию информации установлена в их отношении тоже. -------------------------------- <12> Что интересно, этим же Законом гл. 14 КоАП меняет свое название на "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций". Хочется думать, что законодатель в этом случае осознанно отходит от признания за СРО публично-правового статуса.

Учитывая, что официальные сайты предназначены для размещения информации, следует определить круг лиц, имеющих к этому отношение и отвечающих как за соблюдение законодательства, регламентирующего процедуры размещения и распространения информации через сайты, так и за актуальность и достоверность информации. Таким образом, обеспечение информационной открытости СРО связано с внедрением принципов гласности ведения дел при саморегулировании и публичной достоверности официального сайта СРО, реестра членов СРО и реестра СРО. Повышению качества саморегулирования и информационной открытости деятельности СРО и их членов будут способствовать вменение обязанности по ведению единственного для каждой СРО официального сайта, зарегистрированного в доменных зонах. RU и. РФ, с включением его электронного адреса в официальные документы (устав СРО) и ресурсы (реестр СРО), унификация информации, в обязательном порядке размещаемой на официальных сайтах СРО, предоставление права СРО устанавливать дополнительные виды информации, подлежащей размещению.

------------------------------------------------------------------

Название документа