Государственная инновационная политика и ее организационно-правовое обеспечение

(Авакьян С. А.)

("Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 11)

Текст документа

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИННОВАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

И ЕЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

С. А. АВАКЬЯН

Авакьян С. А., заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор.

Тема инновационной политики сначала была больше близка специалистам в естественных областях техники и науки как тех сферах, где как раз и проявляются инновации в виде изобретений, открытий, в общем технических и научных достижений. Незамедлительно возникли проблемы, связанные с тем, что нельзя заниматься творчеством на положении самоучек XVIII в., серьезные исследования требуют внушительного финансирования, и без помощи государства здесь не обойтись. Да и внедрение открытий часто настолько масштабно, что опять же без содействия государства они, увы, ложатся на полку.

В свою очередь, и государство должно было думать над тем, кого и по какому поводу поддерживать, как связаны научные достижения с экономической мощью, его обороной, безопасностью и т. п. Поэтому от разовых мероприятий следовало переходить к формированию государственной стратегии инновационного развития. Соответственно понадобились организационные и правовые пути ее оформления, рождались государственные документы (планы, программы), каналы финансирования и их режимы. Возникла система государственных органов, учреждений, которые занимались бы инновационной деятельностью как частью своих функций или же специально на нее были ориентированы.

Естественно, поскольку в центре инновационного развития стоит человек, он ведь все придумывает и затем хочет внедрить, да еще и заработать на этом, это тоже стало одной из забот государства при формировании государственной стратегии инновационного развития. Причем сразу стала очевидной многоаспектность задачи: от воспитания и образования до обеспечения трудовых занятий; от финансирования поисков до внедрения результатов; от гарантирования свободы творчества до продумывания ограничений, обусловленных защитой прав личности и государственными интересами.

С учетом сказанного и хотелось бы изложить свое видение основных параметров государственной инновационной политики и ее организационно-правового обеспечения.

1. Думается, прежде всего следует исходить из того, что наличие государственной стратегии инновационного развития является естественным проявлением сущности Российского государства. Это одна из его функций, обусловленных заботой о своей мощи, часть экономической политики. В какой-то мере инновационная стратегия даже связана с необходимостью для государства думать о собственном существовании, а то и выживании, поскольку внешнее миролюбие многих мировых партнеров не снимает не только конкуренцию технических достижений, но и выражается в окружении России военными базами.

В каких же основных параметрах правовед мог бы видеть оформление государственной стратегии инновационного развития?

Во-первых, общие начала стратегии отражаются государством в политических и юридических документах, они фиксируют собственную деятельность государства как организатора и активного участника осуществления инновационной политики. Такого рода необходимость не следует трактовать как воплощение авторитарной линии в государственном развитии. При всем словесном оформлении демократической сути государства оно все равно остается организованно-бюрократической субстанцией, со своими закономерностями существования, функциями, аппаратом, организованной деятельностью и принуждением.

Во-вторых, государственная инновационная политика должна опираться на многообразие форм собственности в Российском государстве и разнообразие видов хозяйственно-экономической деятельности. Было бы ошибкой всю такого рода стратегию ориентировать на какую-то одну форму - государственный или частный сектор экономики. В принципе государству должно быть все равно, где рождается инновационный продукт, главное - чтобы он появился и чтобы при этом помимо интересов создателя, соответствующей организации не были забыты и интересы государства.

В-третьих, для реализации государственной инновационной политики нужны система государственных и муниципальных органов, а также четкое определение их задач и полномочий. Речь идет о двух типах органов. С одной стороны, это так называемые органы общей компетенции, для которых данное направление является частью их функций и полномочий. Это глава государства, Федеральное Собрание, Правительство РФ, ряд федеральных органов исполнительной власти, в какой-то мере даже суды с их правозащитной функцией (особенно арбитражные суды), представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта РФ, коллегиальный орган исполнительной власти субъекта РФ, представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований, главы местных администраций. С другой стороны, это специальные органы - либо в их названиях фигурируют слова "инновация", "наука", либо целенаправленность деятельности видна из иных параметров. К ним примыкают специализированные учреждения государственного, муниципального или смешанного профиля.

В-четвертых, инновационная стратегия воплощается в наличии государственной политики в области развития, поддержки и поощрения фундаментальных и прикладных научных исследований. Оставляя спор о том, что есть в принципе инновации, мы исходим из того, что фундаментальные исследования особенно нуждаются в государственной поддержке именно потому, что конечные результаты многих из них, даже промежуточные, становятся порой базой всего состояния экономики государства и жизни общества. Когда начинались оптические и телекоммуникационные исследования, мало кто мог предположить, что их достижения будут предопределять не только состояние техники, но и жизнь, психологию людей. И как раз на базе фундаментальных исследований рождаются промежуточные инновационные проекты с их сиюминутной прибылью и занятием работников. Естественно, это тоже надо поддерживать, но с соблюдением пропорций.

В-пятых, отсюда предполагается следующий фактор - формирование государственной научно-технической и конкретно промышленной политики в целях организации, развития, поощрения создания инновационных продуктов и их использования. В частности, линия на разгосударствление и приватизацию промышленных предприятий в ряде отраслей, особенно стратегически важных, потерпела настоящий крах. Там, где позиции государства были сохранены - космос, вооружение, отрицательные последствия проявились гораздо меньше. В итоге власть стала вновь создавать государственные корпорации в области авиации, судостроения, нанотехнологий и др.

В-шестых, неотъемлемым элементом государственной политики и стратегии в данной сфере становится поддержка и гарантирование индивидуальной творческой деятельности в целях стимулирования участия человека в инновационных технологиях. На сегодня эта задача злободневна. Чуть далее мы еще раз ее коснемся.

В-седьмых, нельзя обойтись без государственно-правовых основ прогнозирования, планирования и ответственности за реализацию инновационной политики.

2. Определяя государство как главную силу в организации стратегии инновационного развития, не будем забывать, что оно решает данную задачу, во-первых, как единое государство, во-вторых, как федеративное государство.

Первый аспект выдвигает общегосударственную необходимость объединения и координации всей научной, научно-технической, в том числе и инновационной, деятельности. Задача эта не нова, однако о ней нельзя не говорить. Организаций, имеющих отношение к инновациям, очень много. Казалось бы, все просто: есть Министерство образования и науки Российской Федерации, Федеральное агентство по науке и инновациям, они и должны этим заниматься. Однако: а) есть ведь РАН и отраслевые государственные академии, им близка задача организации инновационной деятельности; б) есть ряд федеральных министерств и ведомств, которые в силу своей специфики должны активно заниматься инновационной деятельностью (например, Министерства промышленности, обороны, связи и др.); в) есть государственные корпорации, которые без инноваций не могут сделать и шага (например, Роскосмос и др.); г) есть негосударственные структуры. Таким образом, проблема координации обусловлена не только тем, что в инновационной деятельности прежде всего тратятся государственные деньги. Более существенный вопрос, как сделанное одними сделать достоянием всех. Уповать на то, что в условиях рынка и предпринимательства промышленные структуры сами все найдут, конечно, можно, но тогда возникает вопрос: а какова же роль государства и его органов?

Второй аспект также очевиден: в условиях федеративного государства поддержка инноваций является вопросом ведения только Федерации или это совместное ведение РФ и субъектов РФ? Содержание государственно-правового регулирования в данной сфере подтверждает, что сфера науки и инновационной деятельности относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако если уж на федеральном уровне существует проблема форм влияния государственных структур в данной сфере, то на уровне субъектов Российской Федерации данная проблема становится еще четче. Словесно ее не очень трудно обозначить теми же словами - поддержка, финансирование, в чем-то координация. На деле же роль субъекта Российской Федерации зачастую сводится к содействию и помощи посредством выделения земельных участков, подключения коммуникаций и т. п.

Есть у проблемы и еще один срез: к инновациям имеют отношение и органы местного самоуправления. Направлений здесь тоже достаточно: каждый объект расположен на соответствующей муниципальной территории; работники являются жителями муниципального образования; производство должно быть экологически чистым; производственные и конструкторские помещения не должны портить архитектурный облик населенных пунктов и т. д.

Таким образом, государственная стратегия инновационного развития действительно становится масштабной задачей.

3. При формировании государственной стратегии в области инновационного развития на одно из первых мест надо поставить так называемый человеческий фактор во всех его проявлениях. Инновация без человеческой мысли, без творчества личности попросту невозможна. Задача государства состоит именно в том, чтобы создать организационные и материальные условия инновационных процессов. Более того, надо говорить шире - государственной поддержки требует и психологический фактор в инновационной деятельности: творец, изобретатель должен быть уверен, что действует как патриот, делает полезное дело, получит не только средства на исследования, но и вознаграждение за результат своего труда. Он также должен быть уверен в том, что государство учтет его интерес, не скроет заслуг, даже если на каком-то этапе в силу высочайшей секретности придется скрывать автора инновации, а также защитит авторские права и приоритеты. Без преувеличения можно сказать: конституционные права и свободы человека и гражданина - основа его участия в инновационных процессах и фундамент государственной политики в сфере инноваций.

Соответственно можно выделить как минимум три направления государственной стратегии по отношению к личности с позиций ее привлечения к инновационной деятельности.

Первое направление состоит в том, что государство своей стратегией поддерживает основные конституционные права и свободы человека и гражданина, являющиеся предпосылкой его участия в инновационных процессах. Начинать надо с того, чтобы дать человеку квалифицированное общее образование, помочь ему освоить не только теорию в таких сферах, как математика, физика, химия, биология и т. д., но и сделать это современными учебно-научными методами. Очень сложно представить будущего полезного участника инновационных процессов в ученике школы, которая не имеет компьютерных классов, выхода в Интернет и т. д. Вряд ли можно говорить о том, что старшие поколения ничего этого не имели, а стали выдающимися учеными, изобретателями. Тогда не имели, а теперь учащиеся должны иметь. Если Президент страны говорит о том, что в ближайшее время мы должны перейти на цифровое телевидение, если обиходными стали цифровые фотокамеры, вероятно, и понятие "классическое образование" обретает новые параметры. Те, кто не получил соответствующей подготовки, вынужден наверстывать в высшей школе - правда, туда еще надо поступить. Однако и там не все пока организовано должным образом. Таким образом, задача государства - создание если не общества в целом, то хотя бы слоя в обществе, потенциально подготовленного к инновационной деятельности.

Далее надо гарантировать каждому место трудовой деятельности. Людей чисто творческих профессий не так уж много, причем практически все заняты в гуманитарной сфере - художники, писатели и т. д. Им тоже не помешает государственная поддержка. Но для инноваций этот путь мало приемлем. Здесь более важно то, что государство само создает либо содействует созданию рабочих мест. Известно, что 93 процента граждан являются работниками наемного труда. Им нужно где-то работать, чтобы кормить себя и близких. Так называемая свобода труда, записанная в ст. 37 Конституции Российской Федерации, всего лишь означает возможность выбора профессии, рода занятий. На деле человек хочет иметь право на труд как право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (так и говорится в ст. 37). Причем это будет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (ст. 37). Как раз в этом и есть предпосылки инновационного начала. Тысячи людей будут добросовестно, но зачастую автоматически выполнять свои обязанности. Но один из них не удовлетворится этим, его мысль родит идею, затем инновационный результат. И в основе этого - возможность трудиться. Если же человек не в состоянии приложить где-то свои руки, если он ищет и не находит рабочего места, его мозг не будет настроен на созидание. Таким образом, в государственной стратегии инновационного развития надо четко исходить из того, что государство обязано прямо или косвенно дать всем (по конституционной терминологии "каждому") пути реализации права на труд, для того чтобы единицы стали творцами технического процесса. Другое дело, что на общем фоне единиц таких будет немало, к тому же один может сделать столько, что отдача обществу и государству с лихвой покроет усилия по обеспечению трудовых мест для миллионов.

Естественно, то, что сказанное - необходимо, не следует замыкать на том, что этого и достаточно. Нельзя уповать лишь на ожидания спонтанных всплесков идей и их результат. Совсем не случайно в ч. 1 ст. 44 Конституции закреплено: "Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом". Из всего перечисленного следует особо выделить свободу научного и технического творчества. Обратим внимание на то, что закрепление этого положения ни в коей мере не означает, что государство словами Основного Закона всего лишь отдало должное соответствующей свободе, оставив пользование ею на усмотрение индивида. Это лишь одна сторона содержания данной свободы. Другая состоит в том, что все, с кем человек находится в отношениях, не должны препятствовать реализации данной свободы, более того, по возможности содействовать этому процессу. И все же, если для таких "партнеров" личности это удел их желаний, именно государство обязано заботиться о том, чтобы такая свобода была у личности, а результаты непременно появятся.

Свобода труда и свобода научного и технического творчества обусловливают необходимость еще одного права, важного для инновационной деятельности, - права на экономическую свободу, в том числе на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Наличие данного права у личности не противоречит высказанному выше тезису о том, что более 90 процентов трудоспособного населения представляют собой люди наемного труда. В конце концов автор идеи может решить, что он будет воплощать ее не у работодателя, а сам займется реализацией в качестве индивидуальной трудовой деятельности, как с регистрацией, так и без таковой. Он может стать предпринимателем, создать свое закрытое или открытое акционерное общество, просто предприятие с наемными работниками. Для государства это означает, с одной стороны, уважение к желанию человека и юридическое оформление его экономической деятельности, с другой стороны, весьма не исключено, что он будет искать поддержку или кредиты не только в коммерческом банке, но и у государства. Таким образом, выделенный выше один из общих элементов государственной стратегии в инновационной сфере - создание условий для индивидов здесь уже приобретает конкретные очертания в связи с запросами, инициативами соответствующих претендентов.

Естественно в связи со сказанным, что названная выше задача государства по равной защите всех форм собственности, гарантирующая инновационную деятельность независимо от форм собственности в стране, в данном случае имеет более прикладной характер - защита права частной собственности. Особо надо обратить еще раз внимание на то, что записано в ст. 44 Конституции: "Интеллектуальная собственность охраняется законом". Для государства это очень сложная задача, поскольку, думая о частном инноваторе, оно не вправе забывать и о своих интересах, и здесь неизбежны противоречия интересов, о которых мы скажем чуть позже.

В связи с инновационной деятельностью для личности очень важно, чтобы кто-то взял на себя обеспечение ее права на информацию, причем в целевом аспекте. Понимая, что без самоучек нельзя, все-таки надо понимать, что в инновационном процессе без полноценной и разносторонней информации жить невозможно. Если это не станет частью государственной стратегии, если оно не будет создавать для этого свои, государственные, учреждения, если не будет участвовать в процессах софинансирования информации о научно-техническом прогрессе, тогда все это уйдет в частные руки, обрастет большими ценами и будет недоступно индивиду. Таким образом, право личности и в данном направлении должно корреспондировать с элементом государственной стратегии инновационной политики.

Все сказанное позволяет сформулировать второе направление государственной политики в части обеспечения интересов личности в инновационной сфере. Обобщенно его можно воплотить в следующих позициях:

- государственное стимулирование инновационной деятельности индивида посредством общего финансирования, целевых грантов, премий, пособий, стипендий и т. п.; сочетание государственного стимулирования с частным;

- обеспечение реализации творческих проектов в том числе созданием соответствующих предприятий, фирм, отделов, конструкторских бюро и т. д.;

- обучение трудовым профессиям, без которых невозможно промышленное развитие, а следовательно, обеспечение инновационных процессов;

- создание или поддержка сети обучения предпринимательству, использованию инновационных продуктов;

- гарантирование интересов личности через регистрацию результатов инновационной деятельности, защиту авторских и изобретательских прав;

- создание специальных информационных центров;

- защита всех видов специальной информации;

- формирование федеральных, региональных и местных программ, частью которых является также обеспечение названных инновационных интересов личности.

При всей очевидности названных задач государства для обеспечения творческого потенциала личности последние два десятилетия они недооценивались теми, кто приходил к руководству страной. Чрезмерная вера в рыночные механизмы привела не только к разрушению многих отраслей промышленности. Когда спохватились и поняли, что надо всеми силами поддерживать, останавливать падение и восстанавливать хотя бы стратегические отрасли, без которых государству грозит утрата своего суверенитета, оказалось, что не только ушли тысячи квалифицированных рабочих, но и ликвидированы учебные заведения для подготовки таковых. Совсем забыли о престиже рабочей профессии, хотя ясно, что не только руками конструкторов, но и руками квалифицированных рабочих создаются результаты инновационной деятельности. Сейчас этому уделяется немалое внимание, но для достижения нужного уровня потребуются годы.

Наконец, есть и третье направление в правовом обеспечении государственной стратегии инновационного развития применительно к индивиду: правовая защита прав и интересов граждан, хозяйствующих субъектов в инновационной сфере. Прежде всего следовало бы выделить такие финансово-правовые аспекты, как формирование государственной налоговой политики и ее законодательное закрепление, налоговые льготы и поощрения для участников инновационной деятельности, вплоть до полного их освобождения от налогов на этапе создания, внедрения массового производства и первичной реализации инновационного продукта. Немалое значение имеет правовая защита процессов инновационной деятельности, включая коммерческую и иную охраняемую законом тайну, а также применение мер уголовной ответственности за посягательство на инновационные результаты. К сожалению, промышленное воровство секретов, взламывание чужих баз данных, подкуп сотрудников из фирм конкурентов, шантаж, а то и просто применение насилия стали печальными спутниками инновационного развития.

4. Следующий правовой, можно даже сказать - конституционно-правовой, аспект государственной инновационной политики состоит в том, как ее оформлять посредством юридически значимых актов. Переходя к новому экономическому и социальному этапу развития, Россия сначала формально отказалась от такого конституционного метода организации государственной политики, как народнохозяйственное планирование. Конечно, в том виде, в который оно трансформировалось, планирование не могло существовать в государстве, отказавшемся от тотально все охватившего одного вида собственности - государственной и перешедшем к концепции плюрализма форм собственности. То, что народнохозяйственное планирование связано еще и со стратегией государственной политики - а это в общем-то было в социалистической реальности, заслоняло детальное установление в государственных планах и показателях количества производимых машин, гвоздей и туалетной бумаги. Отказавшись от планирования, одновременно с "мыльной водой выплеснули и ребенка", т. е. необходимости определения государством желательных параметров экономического развития. Теперь эта задача стала вновь настоятельной. И как уже было сказано выше, прогнозирование (и планирование) ожидаемых результатов становится частью государственной стратегии, в нашем случае - также и стратегии инновационного развития.

Хотя все-таки сейчас предпочитают больше говорить не о планах, а о программах. В Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации, в частности, отнесено "установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации" (п. "е" ст. 71). Согласно ч. 2 ст. 41, "в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию".

Приведенные нормы показывают, что Конституция РФ ориентирует на использование метода составления федеральных программ прежде всего в социальной сфере. Но слова ст. 71 о том, что программы могут быть в области "государственного" и "экономического" развития, можно трактовать расширительно и предположить, что Конституция РФ не запрещает создавать федеральные программы в части совершенствования государственного руководства и в промышленных сферах, учитывая, что так или иначе они должны иметь экономическую начинку. Это подтверждается и практикой. Например, Федеральная программа электронного правительства нацелена на внедрение соответствующих технологий в государственных и муниципальных органах, что позволит и совершенствовать управление, и облегчить доступ граждан к информации о деятельности указанных органов. К ведению Российской Федерации по ст. 71 относятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. И практика говорит о том, что ряд федеральных программ направлен именно на развитие соответствующих сфер промышленности.

А Федеральный закон от 23 августа 1996 г. "О науке и государственной научно-технической политике" (с изм. и доп., посл. редакция от 1 декабря 2007 г.) не оставляет сомнений в том, что именно в фундаментальных научно-технических сферах как раз и должен широко использоваться программно-целевой метод организации работ. В ст. 13 "Порядок формирования государственной научно-технической политики" говорится, что направления государственной научно-технической политики на среднесрочный и долгосрочный периоды определяются Президентом РФ на основе специального доклада Правительства РФ, а законодательный орган государственной власти Российской Федерации ежегодно в соответствии с посланием Президента РФ о положении в Российской Федерации и предложениями Правительства РФ определяет при утверждении федерального бюджета годовые объемы средств, выделяемых для выполнения федеральных научно-технических программ и проектов, объем финансирования научных организаций и размер средств, направляемых в федеральные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности.

Вслед за Федерацией субъекты РФ также говорят не о планировании, а о программах. Например, Уставом Санкт-Петербурга 1998 г. (с изм. и доп.) отнесено к ведению этого города федерального значения как субъекта Российской Федерации "определение основ политики Санкт-Петербурга, разработка, принятие и реализация программ Санкт-Петербурга в области государственного, экономического, экологического, социального развития Санкт-Петербурга" (п. 6 ст. 12). Нетрудно видеть, что это почти текстуальное повторение п. "е" ст. 71 Конституции РФ. Законом Санкт-Петербурга "утверждаются программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга, представленные губернатором Санкт-Петербурга" (п. 4 ст. 30). Сходно определяются возможности муниципальных образований и их представительных органов.

Думается, в связи с общими вопросами составления программ, федеральными, региональными и местными программами организации и поддержки инновационного творчества требуют конституционно-правового разрешения некоторые вопросы.

Это статус программ, их соотношение с иными правовыми актами. Казалось бы, все просто - надо отталкиваться от органов, которые их утверждают. Если федеральная программа утверждена федеральным законом, неважно, что она называется программой, все равно имеет силу закона. К тому же принять нормативный акт вне формы закона палаты нашего парламента могут лишь в связи со своей деятельностью (регламенты палат, какие-то положения и др.). Если же программа утверждена Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, казалось бы, у нее ниже статус, чем у федерального закона, поскольку у соответствующих актов подзаконное назначение. Но есть факторы, от которых нельзя отвлечься. В частности, программа может быть разработана вместо закона. И в этом случае она реально равна закону, однако позволяет избежать рассмотрения и утверждения палатами парламента, что уже ставит проблему баланса властей в правотворческом процессе.

Отсюда и следующий вопрос. Любая программа не только совокупность задач, но и определение системы государственных, муниципальных органов, отвечающих как за составление программ, так и за организацию их выполнения. А в процессе выполнения могут так или иначе участвовать, с учетом своих полномочий, не только исполнительная власть, но и законодательная на федеральном уровне и в субъектах РФ, судебные, прокурорские, счетно-надзорные органы и т. д. В какой мере программа, не имеющая статус закона, вправе адресоваться этим органам?

Юрист непременно поставит и вопрос о том, нужен или нет орган, отвечающий за реализацию программы. Возможно, таким органом становится соответствующий отраслевой орган исполнительной власти. Но ведь может быть и так, что требуется специальный орган. Тогда его надо создать, наделить полномочиями, обеспечить штатами, ставками, финансированием и т. п.

Когда принимается много программ, их роль быстро девальвируется. Это больше фактор государственной политики. Но есть у него и правовой аспект: каково должно быть соотношение различных программ - по содержанию и органам, их утвердившим. Для инновационных программ это и организация реализации, совокупность органов и должностных лиц, отвечающих за этот процесс.

Поэтому и достаточно болезненный вопрос, нужна юридическая ответственность за выполнение (невыполнение) программ. К сожалению, провозглашение программ зачастую становится политической целью стоящих у власти. Проходит время, программа не только не выполнена, но порой даже дискредитирована либо непродуманностью самого ее выдвижения и нереальностью, либо непринятием мер по ее выполнению, либо получением прямо противоположных результатов. Например, было в какой-то мере если не авантюризмом, то наивностью провозглашение много лет назад программы обеспечения каждой семьи отдельной квартирой. Если провозглашается программа, нацеленная на создание доступного жилья, а за годы ее существования квадратный метр дорожает в 10 раз, надо спросить с тех, кто отвечал за программу, почему так произошло. Если появилась программа компьютеризации школ, а они в сельской местности попросту закрываются, о чем думали те, кто такую программу затевал. Конечно, в какой-то мере это будет и вопрос о политической ответственности соответствующих органов и лиц. Но она вполне может сопровождаться и юридической ответственностью в виде расформирования органов и отставки должностных лиц.

5. В связи с формированием государственной стратегии инновационного развития требует к себе пристального внимания проблема создания и статуса организационно-правовых единиц специального назначения в области инновационного развития. Выше мы частично касались этого вопроса в связи с необходимостью определения государственных и муниципальных органов, несущих общую и персональную ответственность за составление и выполнение инновационных программ. Продолжая рассмотрение, остановимся на роли и статусе некоторых иных структур, которых сейчас не так уж мало.

В последнее время получает распространение практика создания государственных корпораций. Принят ряд федеральных законов об их создании, а в развитие законов - указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Анализ документов не дает оснований для однозначного определения статуса госкорпорации. Из одних актов больше просматривается их природа как органов управления, хотя и с возможностью некоторых элементов хозяйственной деятельности, по другим актам есть больше оснований считать корпорацию организующим хозяйствующим субъектом.

Для примера первого подхода возьмем Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". Как гласит Закон, корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области. Деятельность корпорации направлена на создание условий и механизмов обеспечения безопасности при использовании атомной энергии, единства управления организациями атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, организациями, функционирующими в сферах обеспечения ядерной и радиационной безопасности, атомной науки и техники, подготовки кадров. Корпорация обеспечивает проведение государственной политики в области развития атомной отрасли, выполнение заданий государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа. Детальное рассмотрение статуса госкорпораций - предмет специального исследования. Мы лишь отметим: госкорпорация пришла на смену органам управления соответствующей отраслью, поскольку ей предоставлены управленческие, надзорные, разрешительные и регулятивные функции, но вместе с тем она еще и становится непосредственным государственным организатором производственной деятельности, поскольку в ее подчинение передаются соответствующие предприятия и организации.

Для оценок второго рода интересен пример государственной корпорации "Ростехнологии". В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. об этой госкорпорации она является юридическим лицом, созданным Российской Федерацией в организационно-правовой форме государственной корпорации. Целью деятельности государственной корпорации "Ростехнологии" является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.

Если судить по задачам данной корпорации, они в большей мере организующие: 1) содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции; 2) обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки и реализации на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности; 3) участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения; 4) привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в том числе в интересах создания конкурентоспособных образцов высокотехнологичной промышленной продукции, включая продукцию военного назначения; 5) осуществление в интересах организаций различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, рекламно-выставочной и маркетинговой деятельности, участие в организации и проведении выставок (показов) образцов продукции гражданского, военного и двойного назначения на территории Российской Федерации и за ее пределами; 6) оказание содействия организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в проведении прикладных исследований по перспективным направлениям развития науки и техники и во внедрении в производство передовых технологий в целях повышения уровня отечественных разработок высокотехнологичной промышленной продукции, сокращения сроков и стоимости ее создания; 7) оказание содействия деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения; 8) осуществление иных функций в соответствии с федеральными законами и решениями Президента РФ.

Государственная корпорация "Ростехнологии", в частности, вправе: участвовать в государственных и иных проектах и программах, предусматривающих разработку, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции, производство, продвижение и экспорт связанных с созданием этой продукции товаров, а также продвижение и экспорт связанных с созданием этой продукции результатов интеллектуальной деятельности; совершать все виды сделок, приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, а также выдавать поручительства за третьих лиц и предоставлять займы на достижение целей, определенных для нее Законом; создавать коммерческие и некоммерческие организации на территории Российской Федерации и за ее пределами; участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, имуществе иных коммерческих и некоммерческих организаций, которые созданы на территории Российской Федерации и за ее пределами и целями деятельности которых являются разработка, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции, включая продукцию военного и двойного назначения; осуществлять инвестиции в российские и иностранные организации; создавать филиалы и открывать представительства на территории Российской Федерации и на территориях иностранных государств, а также направлять своих представителей для работы в иностранных государствах в составе дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, торговых представительств Российской Федерации; участвовать в формировании внешнеторговых цен на продукцию военного назначения; привлекать на договорной основе иностранных физических лиц и иностранные организации для оказания посреднических и иных услуг в целях реализации своих функций, а также для защиты интересов организаций различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс; оказывать содействие в подготовке, финансировании и осуществлении проектов, программ и внешнеторговых контрактов российских экспортеров, предусматривающих разработку, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции, производство, продвижение и экспорт связанных с созданием этой продукции товаров, а также продвижение и экспорт связанных с созданием этой продукции результатов интеллектуальной деятельности.

Данная госкорпорация в меньшей мере напоминает орган управления. Скорее, это государственная хозяйственная структура для действий в интересах государства. Система управления корпорацией также дает повод так думать - ее органами управления являются наблюдательный совет (высший орган управления), правление и генеральный директор, но есть еще и орган внутреннего финансового контроля - ревизионная комиссия государственной корпорации "Ростехнологии".

Еще одной организационной единицей, участвующей в инновационных проектах, могут быть фонды. Законодательство предусматривает их существование либо в качестве самостоятельных единиц, либо как целевой формы аккумуляции финансово-материальных средств, существующей самостоятельно либо при органах государственной власти или местного самоуправления.

Примером первого вида являются, например, инвестиционные фонды. В соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2001 г. "Об инвестиционных фондах" (с изм. и доп., посл. редакция от 6 декабря 2007 г.) такой фонд существует как единица частного сектора, находящийся в собственности акционерного общества либо в общей долевой собственности физических и юридических лиц имущественный комплекс, пользование и распоряжение которым осуществляются управляющей компанией исключительно в интересах акционеров этого акционерного общества или учредителей доверительного управления. Задача фонда - привлечение денежных средств и иного имущества путем размещения акций или заключения договоров доверительного управления в целях их объединения и последующего инвестирования в объекты, определяемые в соответствии с данным Законом, а также с управлением (доверительным управлением) имуществом инвестиционных фондов, учетом, хранением имущества инвестиционных фондов и контролем за распоряжением указанным имуществом.

Фонды, создаваемые государственными структурами в интересах поддержки в том числе инновационной деятельности, предусмотрены, в частности, Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике". Закон устанавливает (п. 2 ст. 9), что "Правительство Российской Федерации обеспечивает создание федеральных информационных фондов и систем в области науки и техники, осуществляющих сбор, государственную регистрацию, аналитическую обработку, хранение и доведение до потребителей научной и технической информации, содействует изданию научной и научно-технической продукции, приобретению научных журналов, книг, иных печатных изданий о научных и (или) научно-технических результатах за пределами территории Российской Федерации". Кроме того, в ст. 15 говорится о том, что "фундаментальные научные исследования финансируются преимущественно за счет средств федерального бюджета. В целях содействия инициативным проектам научных исследований, отбираемым на конкурсной основе Правительством Российской Федерации, создаются федеральные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации" (п. 3). И что особенно важно в связи с целями нашего исследования, "указанные фонды создаются в форме учреждений, деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации".

Таким образом, в Российской Федерации действуют государственные, негосударственные и международные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности.

И как уже говорилось, фонды могут быть не в виде специальных учреждений, а как целевое объединение финансовых средств, которыми управляет соответствующий орган. Об этом говорит Закон: "В федеральных органах исполнительной власти и коммерческих организациях могут создаваться внебюджетные отраслевые и межотраслевые фонды финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ". Порядок образования и использования внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций определяется Правительством Российской Федерации.

Заслуживает внимания и такая организационная форма содействия инновационной деятельности, как технопарки. Свою специальную правовую основу они получили, в частности, в распоряжении Правительства Российской Федерации от 10 марта 2006 г. (с изм. и доп., посл. редакция от 12 сентября 2008 г.), которым утверждена Государственная программа "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий".

В обоснование создания такой Программы сказано, что экономический рост и модернизация отраслей экономики Российской Федерации в короткие сроки возможны только в случае увеличения темпов развития высокотехнологичных отраслей, для обеспечения которых необходимо проведение государственной политики, направленной на повышение инвестиционной привлекательности указанных отраслей экономики, поддержку российских производителей высокотехнологичной продукции и услуг, содействие продвижению этой продукции как на внутреннем, так и на мировом рынке, развитие интеллектуального потенциала в сфере высоких технологий.

Создание технопарков в сфере высоких технологий в Российской Федерации, по замыслу Программы, обеспечивает территориальную концентрацию финансовых и интеллектуальных ресурсов для ускорения развития высокотехнологичных отраслей экономики.

Технопарки в сфере высоких технологий объединят предприятия высокотехнологичных отраслей экономики, в том числе отраслей нано-, био-, информационных и других технологий, научные организации, учебные заведения, обеспечивающие научный и кадровый потенциал таких предприятий, а также иные предприятия и организации, деятельность которых технологически связана с организациями указанных отраслей или направлена на их обслуживание.

Отличительной особенностью технопарков в сфере высоких технологий, создаваемых в рамках настоящей Программы, является то, что объекты их инфраструктуры создаются в том числе за счет средств бюджета Российской Федерации.

Технопарки в сфере высоких технологий должны предоставлять набор необходимых услуг предприятиям, размещенным на территории технопарка в сфере высоких технологий, что позволит этим предприятиям получить значительную экономию расходов и сконцентрироваться на своей основной деятельности.

В технопарках в сфере высоких технологий могут осуществлять свою деятельность организации, оказывающие юридические, финансовые, информационно-технологические, маркетинговые и другие услуги, а также бизнес-инкубаторы, деятельность которых направлена на реализацию венчурных проектов в сфере высоких технологий.

Инфраструктура технопарков в сфере высоких технологий состоит из офисных зданий и производственных помещений, объектов инженерной, транспортной, жилой и социальной инфраструктуры.

В создании технопарков в сфере высоких технологий принимают участие учреждения высшего профессионального и послевузовского образования и научные учреждения, которые могут выступать инициаторами, заказчиками и соисполнителями исследований и перспективных разработок в сфере высоких технологий, осуществлять подготовку квалифицированных специалистов в сфере высоких технологий.

Решение об оказании государственной поддержки созданию технопарков в сфере высоких технологий в каждом конкретном случае принимается на основании акта Правительства Российской Федерации, которым также устанавливаются условия использования бюджетных средств и порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Государственная поддержка носит адресный характер и не подменяет рыночные механизмы развития высокотехнологичных отраслей экономики. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в рамках своих полномочий обеспечивают решение земельных и социальных вопросов. Финансовое обеспечение строительства необходимых офисных зданий, производственных помещений, объектов инженерной, транспортной, жилой и социальной инфраструктуры технопарков в сфере высоких технологий осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней в рамках федеральных и региональных программ и внебюджетных источников. Средства международных финансово-кредитных организаций на указанные цели могут привлекаться в установленном порядке. Финансовое обеспечение деятельности бюджетных организаций, расположенных на территории технопарков в сфере высоких технологий, осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

С учетом сказанного попытаемся определить правовую форму технопарка. Для этого в первую очередь надо посмотреть на то, как организуется управление технопарком.

Программа гласит, что в целях обеспечения функционирования технопарков в сфере высоких технологий образуется координирующий орган, в состав которого входят представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отраслевых ассоциаций, научных и образовательных учреждений, а также представители инвесторов технопарков в сфере высоких технологий.

Координирующий орган создается совместным решением Министерства информационных технологий и связи РФ и администрации субъекта Российской Федерации.

В целях обеспечения доступности инфраструктуры технопарка в сфере высоких технологий для организаций, расположенных на территории технопарка в сфере высоких технологий, координирующий орган может установить дифференцированный подход к определению стоимости ее объектов (земельных участков и (или) нежилых помещений).

Функции по созданию технопарка в сфере высоких технологий и управлению им осуществляет управляющая компания. Порядок выбора управляющей компании, перечень ее функций и полномочий, а также порядок и условия взаимодействия с организациями, участвующими в создании объектов технопарков в сфере высоких технологий, и компаниями, расположенными на территории технопарка в сфере высоких технологий, определяются координирующим органом.

Средства, полученные управляющей компанией в результате своей деятельности по обеспечению функционирования и развития технопарка в сфере высоких технологий, используются исключительно на проведение мероприятий, связанных с развитием инфраструктуры технопарка в сфере высоких технологий, и маркетинговых мероприятий, направленных на поддержку российских высокотехнологичных предприятий при их выходе на мировой рынок.

Все это позволяет сделать вывод: технопарк, по существу, является территориальным объединением научных (научно-педагогических), производственных, обслуживающих, финансовых и жилищно-социальных учреждений в целях создания, внедрения и производства инновационных продуктов.

В результате реализации Программы к 2010 г. предполагается создать технопарки в сфере высоких технологий, обладающие развитой инженерной, транспортной, социальной, производственной и жилой инфраструктурой.

В том же аспекте заслуживает внимания и такая организационная форма содействия инновационной стратегии, как наукограды. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. "О статусе наукограда Российской Федерации" (с изм. и доп., посл. редакция от 18 октября 2007 г.) определяет наукоград как муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. В свою очередь, научно-производственный комплекс наукограда - совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с приоритетными государственными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

Научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должен быть градообразующим и отвечать следующим критериям: 1) численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15 процентов численности работающих на территории данного муниципального образования; 2) объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в стоимостном выражении составляет не менее 50 процентов общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50 процентов стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сфер.

Таким образом, в отличие от технопарков, которые могут занимать часть территории города, наукоград в целом является соответствующей организационной единицей, в которой один объект является градообразующим (мы бы еще сказали - градоопределяющим). Здесь не предполагается управляющий орган, соответствующие управленческие функции выполняет городская администрация муниципального образования, хотя влияние на нее градообразующего объекта очевидно. Наукоград получает целевое государственное финансирование, в то время как технопарки строятся на объединении средств и усилий участвующих объектов.

Названные организационные формы наиболее интересны с точки зрения инновационной стратегии. Хотя надо сказать, что ими перечень не исчерпывается. В частности, в технопарках предполагается иметь бизнес-центры, выставочные комплексы и бизнес-инкубаторы. Надо полагать, эти организационные единицы могут существовать и в качестве самостоятельных.

В последнее время получают распространение всевозможные гранты. Они в основном выделяются государственными, муниципальными органами, а также научными центрами. Требуется создание их специальных управленческих подразделений, которые занимаются соответствующими вопросами. Создаются и совещательно-рекомендательные органы, принимающие необходимые решения и рекомендации. Например, Постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. утверждено Положение о Совете по грантам Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых и по государственной поддержке ведущих научных школ Российской Федерации.

Но исследование организационных форм специальных органов, учреждений в сфере поддержки инноваций требует продолжения.

6. Завершая рассмотрение проблем формирования инновационной политики, нельзя не затронуть вопрос об интересах государства и их влиянии на организацию стратегии инновационного развития. Здесь, в свою очередь, несколько проблем:

- есть ли у государства право на приоритетное использование инновационных результатов независимо от того, кем они созданы; инновации и безопасность государства, его оборона, технический уровень и т. д.;

- вправе ли государство ограничить права, интересы и даже свободу передвижения создателя инновационного продукта, если это радикально влияет на его (государства) интересы;

- государственная стратегия инновационного развития и право гражданина на выход из гражданства Российской Федерации, выезд за границу и т. п.;

- в какой мере создатель инновационного продукта несет ответственность за причинение ущерба государству, если он продает или передает свои результаты иным лицам, в том числе за границу.

По нашему мнению, Российское государство на конституционно-правовом уровне должно быть обозначено как первоочередной, а то и единственный обладатель инновационных результатов. К этому обязывает многопрофильность научных и прикладных исследований, в том числе их сильное развитие в частном секторе. Наиболее очевидны такие пути реализации данной задачи: посредством норм права следует обозначить государство как правообладателя и владельца инновационного результата, когда он стал прямым следствием использования государственных средств, целевого государственного финансирования; если даже государство не финансировало проект, оно все равно вправе объявить себя обладателем результата по принципу национального достояния, т. е. это надо закрепить конституционно-правовыми нормами. То есть ситуация должна быть сходной с произведениями искусства. Правда, произведения искусства внутри страны могут оставаться в частной собственности, государственный приоритет срабатывает при попытке их вывоза за границу. Однако для инноваций специфично то, что зачастую с ними связаны мощь и безопасность государства, а это уже само по себе предполагает его приоритет.

В качестве самостоятельной существует правовая задача связи защиты государственной безопасности во внешнеполитическом аспекте с обеспечением конституционных прав и интересов личности. В последнее время развивается правовое регулирование государственной тайны, служебной тайны, коммерческой тайны. Здесь есть опасность того, чтобы наряду со "здоровым", т. е. необходимым, регулированием государство не увлеклось ограничениями для личной сферы. Хотя недавно принят Федеральный закон "О персональных данных", но это еще не гарантия перенесения каких-то сведений из сферы личного интереса в сферу государственного интереса. К инновационной деятельности это может иметь определенное отношение, поскольку здесь переплетаются такие моменты, как инновационный результат, государственный интерес, тайна и сфера интеллектуальных приоритетов.

Отсутствие заботы государства о мыслящих (обобщенно - в технике) людях приводит к тому, что их переманивают фирмы других стран. Конституционное и административное законодательство сегодня таково, что можно уехать и работать в другую страну, не выходя из российского гражданства, можно в конце концов и выйти из гражданства.

Научно-технических оснований для отказа в разрешении на выход из гражданства не существует. Что касается выезда, в основном все сводится к режиму обладания секретными данными и ожиданию, когда же он закончится. С точки зрения творчества такой подход является негуманным в том плане, что работающую голову "отрезают" от материальной базы. Причем это мало что дает, поскольку теоретические посылки проекта могут иметь самостоятельное значение.

В конституционно-правовом плане есть основания ставить несколько неожиданный, но имеющий право на существование вопрос: если очевидно, что ученый работает над стратегической для государства задачей и способен ее решить, что доказывается не просто его амбициями, а мнением специалистов, ученый может поставить перед государством вопрос об особом финансировании его разработок. Кстати, так не раз делалось в истории нашей страны (космос, оружие), но в основном в рамках "благосклонности" государства. Введение категории национальных проектов позволяет видеть и такой стратегический вариант развития, усиливающий гарантии для творческой личности.

Название документа