Некоторые проблемы нормативно-правового обеспечения деятельности высших учебных заведений

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ

С. А. ИВАНОВА, С. В. АНЮШИН

Иванова С. А., доктор юридических наук, профессор.

Анюшин С. В., кандидат социологических наук, Академия труда и социальных отношений, г. Москва.

Высшее профессиональное образование является одним из приоритетных направлений развития для России. В последнее время много внимания уделяется созданию условий для предоставления качественных образовательных услуг. При этом вопросам нормативно-правового обеспечения деятельности самих учреждений высшего профессионального образования уделяется недостаточное внимание. Это во многом сказывается на эффективности работы этих учреждений и, следовательно, на эффективности системы высшего профессионального образования. Основные проблемы системы образования в целом отмечены еще в 2000 г. в Федеральной программе развития образования <1>. Это прежде всего социальная и экономическая нестабильность в обществе, острый дефицит финансовых средств. Отдельно отмечена проблема неполноты нормативной правовой базы в области образования и их систематическое неисполнение. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ (в ред. от 26.06.2007) "Об утверждении Федеральной программы развития образования", подраздел 2 // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639.

Одной из наиболее острых является проблема правового регулирования финансового обеспечения образовательных учреждений высшего профессионального образования. Дефицит финансовых ресурсов создает угрозу потери лучшего из того, что имелось и еще имеется в системе высшего профессионального образования РФ. Государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования в отсутствие бюджетных средств на оплату отопления, электроснабжения и других коммунальных услуг отключаются от систем жизнеобеспечения. В нарушение законодательства не обеспечивается защита образовательных учреждений высшего профессионального образования от штрафов и пеней, начисляемых независимо от отсутствия или несвоевременности финансирования из бюджетов. Отмечается также существенное увеличение количества негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, их филиалов, не имеющих необходимой учебной базы и профессорско-преподавательских кадров. Это, в свою очередь, обостряет проблему недостаточности нормативного правового обеспечения деятельности таких образовательных учреждений, в частности, в области государственного и общественного контроля их деятельности, качества предоставляемых ими образовательных услуг. Органы управления образованием в субъектах РФ в силу ряда причин слабо влияют на ситуацию в указанных образовательных учреждениях. Периодичность аттестации образовательных учреждений раз в пять лет не дает достаточной гарантии обеспечения качественного образования. Законодательную базу для деятельности учреждений высшего профессионального образования составляют прежде всего Конституция РФ, Закон РФ "Об образовании" <2> и ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <3>. В качестве особенности и одновременно недостатка законодательства об образовательных учреждениях высшего профессионального образования следует отметить большой разброс норм по различным нормативным правовым актам. Федеральное законодательство содержит большое количество отсылочных норм, а нормативные правовые акты, на которые ссылаются федеральные законы, либо не существуют, либо устарели и требуют переработки, либо недостаточно полно охватывают отношения, являющиеся предметом их правового регулирования. -------------------------------- <2> См.: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150. <3> См.: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

Говоря о нормативном правовом обеспечении деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования, следует особо отметить роль Федеральной программы развития образования. Как указывалось ранее, этот документ представляет собой выражение государственной политики в области образования. Его ценность заключается прежде всего в том, что он определяет актуальные проблемы высшего профессионального образования и приоритетные направления развития правового регулирования высшего профессионального образования. Следует также отметить и реакцию государства на изменяющиеся внешние условия, влияющие на развитие высшего профессионального образования в РФ и деятельность образовательных учреждений высшего профессионального образования, о чем свидетельствует принятие указанной Федеральной программы в новой редакции <4>. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3213.

Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) РФ <5> регулирует деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования. Для негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования указанное Типовое положение является примерным. Основным недостатком данного нормативного правового акта является отсутствие у него статуса федерального закона. Имея такой статус, указанный нормативный правовой акт мог быть распространен и на негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, которые в гораздо большей степени нуждаются в государственном правовом регулировании и контроле, нежели государственные и муниципальные образовательные учреждения. -------------------------------- <5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2001 г. N 264 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 16. Ст. 1595.

Пунктом 10 Типового положения об образовательных учреждениях высшего профессионального образования установлено, что образовательное учреждение высшего профессионального образования руководствуется в своей деятельности федеральными законами, актами Президента РФ, Правительства РФ, федерального органа управления образованием, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, указанным Типовым положением и своим уставом <6>. -------------------------------- <6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2001 г. N 264 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации", п. 10 // СЗ РФ. 2001. N 16. Ст. 1595.

Устав для образовательного учреждения высшего профессионального образования, как и для любой организации, является основополагающим документом. Абзацем 2 п. 1 ст. 12 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" установлено, что устав образовательного учреждения высшего профессионального образования, а также изменения и дополнения к нему принимаются общим собранием (конференцией) педагогических работников, научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся образовательного учреждения высшего профессионального образования. Это позволяет характеризовать устав образовательного учреждения высшего профессионального образования как достаточно жесткий документ, дополнение и изменение которого представляют собой сложную процедуру, предполагающую множество участников. Как представляется, эту процедуру необходимо упростить за счет сокращения круга лиц, участвующих в ней. Так, п. 2 ст. 12 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" установлено, что общее руководство государственным или муниципальным образовательным учреждением высшего профессионального образования осуществляет выборный представительный орган - ученый совет, состоящий из ректора (председателя совета), проректоров, а также президент, если эта должность предусмотрена уставом, и другие члены ученого совета, избранные путем тайного голосования. Дополнение и изменение устава необходимо передать в компетенцию ученого совета, изменив соответствующим образом формулировку п. 1 ст. 12 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". В зависимости от принадлежности по праву собственности образовательные учреждения делятся на государственные и негосударственные. В Законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" отчетливо прослеживается приоритетное положение государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования по отношению к негосударственным. Так, например, из п. 3 ст. 2 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" исключен подп. 6 - "содействие созданию и функционированию негосударственных высших учебных заведений" <7>. Это свидетельствует о том, что негосударственные учреждения высшего профессионального образования в определенной степени выведены за пределы государственных интересов в области высшего образования. -------------------------------- <7> См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 2 ч. 1 ст. 78 // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Безусловно, большинство негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования не могут выдерживать конкуренцию с государственными образовательными учреждениями по многим параметрам. Однако отдельные негосударственные образовательные учреждения делают большие успехи в области высшего профессионального образования. В качестве примера можно привести Всероссийскую олимпиаду по юриспруденции, где студентам негосударственных учреждений высшего профессионального образования досталась половина призовых мест, и городскую олимпиаду по программированию, где они заняли второе место среди пятидесяти образовательных учреждений - участников <8>. -------------------------------- <8> См.: Кванина В. В. О некоторых направлениях реформы высшего образования // Законодательство и экономика. 2005. N 8.

Помимо прочего, негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования имеют возможность более полно пользоваться своей автономией, т. е. имеют большую степень самостоятельности в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности. Высшее профессиональное образование - это публичная функция государства. Поскольку негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования частично возлагают на себя задачи государства и учитывая, что высшее профессиональное образование - общественное благо, в котором заключается глобальный положительный эффект, негосударственный сектор высшего образования должен быть поддержан государством. Эта поддержка должна, как представляется, заключаться прежде всего в качественном правовом регулировании деятельности негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, а также в установлении для них определенных льгот и гарантий деятельности на законодательном уровне. Необходимые правовые нормы должны быть включены в ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Различие между государственными и негосударственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования присутствует также в правовом режиме их имущества. Государственные образовательные учреждения владеют предоставленным им собственником имуществом на праве оперативного управления. Кроме того, государственные образовательные учреждения могут владеть земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования <9>. Негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования могут быть собственниками имущества, что дает им определенное преимущество перед аналогичными государственными учреждениями, поскольку собственник всегда имеет возможность более эффективно использовать свое имущество в силу непосредственной заинтересованности и наличия более широкого круга полномочий в отношении этого имущества. -------------------------------- <9> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, п. 1 ст. 20 // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", п. 3 ст. 27 // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

Следует также обратить внимание на то, что многие государственные учреждения высшего профессионального образования, чаще всего в силу недостаточного бюджетного финансирования, вынуждены вступать в несвойственные им предпринимательские отношения. Предпринимательская деятельность, осуществляемая образовательными учреждениями высшего профессионального образования, является одним из наиболее обсуждаемых вопросов в части правового регулирования их деятельности. В соответствии с действующим законодательством образовательное учреждение высшего профессионального образования вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом, перечень которой определен Законом "Об образовании". Отвечая на вопрос, вправе ли образовательное учреждение высшего профессионального образования предусмотреть в своем уставе занятие такими видами предпринимательской деятельности, которые не названы в Законе, или вправе ли образовательное учреждение высшего профессионального образования заниматься любыми иными видами предпринимательской деятельности, не запрещенными Законом, В. Семеусов отмечает, что образовательное учреждение обладает специальной (уставной) правоспособностью и поэтому вправе заниматься только теми видами деятельности, которые указаны в его уставе <10>. В уставе, в свою очередь, могут быть зафиксированы только такие виды предпринимательской деятельности, которые прямо разрешены законом, в силу требований п. 1 ст. 47 Закона РФ "Об образовании". -------------------------------- <10> См.: Семеусов В. Предпринимательская деятельность в вузе // Российская юстиция. 2000. N 10.

Основным видом деятельности образовательных учреждений является оказание образовательных услуг. В частности, государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования "успешно занимаются не только образовательной деятельностью в пределах выделенных бюджетом средств, но и сами активно зарабатывают деньги путем внедрения коммерческого образования, оказания всевозможных образовательных платных услуг, предложения продуктов инновационной деятельности хозяйствующим субъектам, подготовки высококвалифицированных кадров на договорной основе для коммерческих организаций" <11>. -------------------------------- <11> См.: Уруков В. Н. Правовое регулирование предпринимательской деятельности государственных образовательных учреждений // Право и экономика. 2005. N 8.

Подготовка специалистов по договорам возмездного оказания образовательных услуг является для российской системы высшего профессионального образования сравнительно новым явлением, и недостаточное нормативное регулирование этого института создает немало трудностей в практической деятельности образовательных учреждений <12>. -------------------------------- <12> См.: Варфоломеева Ю. А. Правовое регулирование платной образовательной и иной деятельности высших учебных заведений, приносящей доходы // Гражданин и право. 2006. N 3.

К особенностям договора об оказании образовательных услуг прежде всего следует отнести тот факт, что, являясь одним из видов договора возмездного оказания услуг (п. 2 ст. 779 ГК РФ), он также должен соответствовать нормам законодательства об образовании, в первую очередь Законам "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а также подзаконным нормативным актам и локальным актам отдельных учреждений высшего профессионального образования. Как отмечалось выше, помимо доходов от платной образовательной деятельности образовательные учреждения высшего профессионального образования могут получать доходы от использования имущества, осуществления научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ, использования результатов интеллектуальной деятельности, издательской деятельности. "Привлечение внебюджетных источников финансирования учреждений образования характерно для ряда стран и оказывает положительное воздействие на формирование их финансовой базы. Так, например, в финансировании высших учебных заведений доля внебюджетных источников составляет: в США - 52; в Великобритании - 38; в Канаде - 39; в Японии - 57%" <13>. -------------------------------- <13> Цит. по: Варфоломеева Ю. А. Правовое регулирование платной образовательной и иной деятельности высших учебных заведений, приносящей доходы // Гражданин и право. 2006. N 3.

Область образования РФ провозглашена приоритетной. Среди основных направлений в развитии образования, непосредственно связанных с проблемой нормативного правового обеспечения деятельности образовательных учреждений, развития системы образования отмечены: сохранение единства образовательного пространства РФ; разработка системы преемственных государственных образовательных стандартов; развитие системы образовательных учреждений различных форм, типов и видов; развитие и комплексное координационное регулирование научной и научно-технической деятельности образовательных учреждений, других образовательных и научных организаций системы образования как основы обеспечения единства обучения и науки, подготовки научно-педагогических работников высшей квалификации, сохранения соответствующего мировому высокого уровня отечественной системы образования и ее научных достижений <14>. -------------------------------- <14> См.: Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ (в ред. от 26.06.2007) "Об утверждении Федеральной программы развития образования" // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639.

Учитывая приоритетность высшего профессионального образования как направления в государственной политике и государственном развитии, необходимо особое внимание уделять совершенствованию нормативного правового обеспечения деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования как средства реализации и воплощения в жизнь запланированных целей в этой области. При этом внимание следует уделять не только законотворческой, но и непосредственно правоприменительной деятельности. На первом месте в перечне основных направлений развития системы образования стоит реализация, совершенствование и развитие нормативной правовой базы, корректировка и разработка нормативных документов в соответствии с Законами "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и другими регламентирующими деятельность системы образования законодательными и нормативными правовыми актами. При этом Федеральной программой развития образования <15> определяются основные направления развития высшего и послевузовского профессионального образования. Нормативного правового обеспечения деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования непосредственно касаются: осуществление государственных мер, обеспечивающих восприимчивость производственной и социальной среды к расширению применения на практике наукоемких, технологичных, экологически безопасных, экономичных и прогрессивных научных и конструкторских разработок, выполненных в организациях системы образования; развитие образовательных учреждений высшего профессионального образования и других организаций системы как учебно-научно-производственных комплексов; совершенствование нормативной правовой и научно-методической базы высшего и послевузовского профессионального образования; обеспечение условий для развития личности и творческих способностей студентов, индивидуализации форм, методов и систем обучения, в том числе на основе вариативных профессиональных образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования; разработка и введение в действие механизма промежуточной аттестации негосударственных высших учебных заведений государственными органами управления образованием субъектов РФ; совершенствование мер по укреплению самостоятельности высших учебных заведений и других организаций системы образования в осуществлении их уставной деятельности. -------------------------------- <15> См.: Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ (в ред. от 26.06.2007) "Об утверждении Федеральной программы развития образования" // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639.

Ожидаемыми результатами реализации Федеральной программы являются: удовлетворение потребностей граждан в высшем и послевузовском профессиональном образовании, общества и государства в воспроизводстве специалистов, имеющих высшую квалификацию, в том числе посредством аспирантуры и докторантуры; повышение качества высшего профессионального образования и уровня подготовки специалистов, имеющих высшее профессиональное образование; активное участие субъектов РФ в развитии образовательных учреждений высшего профессионального образования; совершенствование деятельности научно-педагогических работников; участие высших учебных заведений и других организаций системы образования в решении задач социального, научно-технического и экономического развития субъектов РФ. Для достижения указанных результатов необходимо на законодательном уровне, в частности путем внесения изменений и дополнений в Закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", закрепить положения, развивающие и расширяющие круг государственных гарантий деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования. При этом следует также отметить, что Федеральной программой среди направлений развития правового регулирования деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования не предусматривается такое важное направление, как мониторинг. Выявление пробелов и недостатков в правовом регулировании деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования, оценка полноценности, достаточности и качества правового регулирования деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования в целом и отдельных ее аспектов являются необходимым и чрезвычайно важным направлением совершенствования нормативного правового обеспечения в указанной сфере. Не имея информации о состоянии нормативного правового обеспечения деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования, невозможно эффективно и целенаправленно изменять и дополнять правовое регулирование в сфере образования и оперативно реагировать на возникающие проблемы. Для решения этой задачи следует усилить текущий и предварительный государственный и общественный контроль деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования. Формы такого контроля необходимо, по мнению автора, закрепить в отдельной главе Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", посвященной государственному и общественному контролю деятельности образовательных учреждений.

Название документа