Правовой режим государственных корпораций
(Нетесов Д. Н.) ("Реформы и право", 2008, N 3) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ
Д. Н. НЕТЕСОВ
Нетесов Д. Н., инспектор учебного отдела Тюменского юридического института МВД России.
Правительство России, исходя из динамики экономического роста с конца 1990-х годов, принимает решение наладить наиболее эффективное использование многочисленных бюджетных средств и направляет их на развитие модернизации и инвестиционных составляющих в экономике страны. В мире существует целая система рычагов государственного воздействия на модернизацию и инвестиции. Элементы государственного регулирования обычно сводятся к воздействию на экономическое развитие путем создания: государственных корпораций; предприятий, спонсируемых правительством; государственных гарантий по обязательствам частных компаний. В данном случае рассматриваются недавно созданные государственные корпорации. Государственные корпорации (далее - ГК) в России создаются отдельными федеральными законами и не отвечают по обязательствам России, равно как и Россия не отвечает по их обязательствам, если иное не предусмотрено законом. ГК может вести предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует этим целям. Первой ГК в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), возникшее в 1999 г. В 2003 г. появилась вторая ГК - Агентство по страхованию вкладов. Но настоящий бум государственных корпораций начался в 2007 г. На ноябрь 2007 г. были уже созданы или находились в процессе создания следующие организации. 1. Государственная корпорация "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" (далее - АРКО, ликвидирована в 2004 г.). 2. Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (далее - Внешэкономбанк). 3. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее - "Олимпстрой"). 4. Государственная корпорация "Российская корпорация нанотехнологий" (далее - "Роснанотех"). 5. Государственная корпорация "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - ФСР ЖКХ). 6. Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" (далее - "Росатом"). 7. Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" (далее - "Ростехнологии"). 8. Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" (далее - АСВ).
Таблица 1
Государственные корпорации в России
Корпорация Дата Акт создания
АРКО 8 июля N 144-ФЗ 1999 г.
Агентство по 23 декабря N 177-ФЗ страхованию 2003 г. вкладов
Внешэкономбанк 17 мая N 82-ФЗ 2007 г.
Роснанотех 19 июля N 139-ФЗ 2007 г.
ФСР ЖКХ 21 июля N 185-ФЗ 2007 г.
Олимпстрой 30 октября N 238-ФЗ 2007 г.
Росатом 1 декабря N 317-ФЗ 2007 г.
Ростехнологии 23 ноября N 279-ФЗ 2007 г.
Сферы деятельности государственных корпораций разнообразны. Некоторые из них заняты функциями, которые могли бы выполняться частными предприятиями, деятельность других сводится к распределению государственных субсидий.
Таблица 2
Виды деятельности государственных корпораций
Корпорация Виды деятельности
АСВ Обязательное страхование
АРКО Кредитование
Внешэкономбанк Банковское дело, консалтинг, страхование, ценные бумаги
Олимпстрой Строительство, эксплуатация олимпийских объектов
Росатом Производство электроэнергии на АЭС, ядерных материалов, контроль над расщепляющимися материалами
Роснанотех Распределение государственных средств
Ростехнологии Консалтинг, финансовое посредничество
ФСР ЖКХ Распределение государственных средств
1. Правовой статус государственных корпораций
Словосочетание "государственная корпорация", помимо строгого юридического значения, принятого в российском законодательстве, несет в себе иной смысл - "корпорация, которой владеет государство". Англоязычные аналоги этого термина - "government-owned corporation" или "state-owned corporation" - обозначают просто предприятие, находящееся в государственной собственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100% акций которого принадлежит государству. Часто встречающаяся в публикациях ссылка на большое число государственных корпораций, существующих в зарубежных странах, справедлива только в том случае, если понимать под "государственными корпорациями" именно акционерные общества. Настоящее исследование посвящено государственным корпорациям в специфическом смысле, а именно юридическим лицам, имеющим организационно-правовую форму "государственная корпорация", существующую в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях" <1>. Именно так понимаемые государственные корпорации стали предметом активного обсуждения в России в последнее время. Предприятия и организации, находящиеся в государственной собственности в той или иной организационно-правовой форме (акционерные общества, государственные унитарные предприятия, бюджетные учреждения, автономные учреждения), не являются предметом исследования. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
1.1. Государственная корпорация как организационно-правовая форма. Государственная корпорация - это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате поправки в Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон об НКО), введенной в 1999 г. Федеральным законом от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций". Данная организационно-правовая форма была решением, принятым с целью придания особого статуса созданному в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций. По-видимому, разработчиков Закона "О реструктуризации кредитных организаций", как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные ГК Российской Федерации и Законом об НКО, однако чем именно не устроили - не ясно, т. к. никакого обсуждения данной нормы в ходе прохождения Закона через Федеральное Собрание фактически не было. Следующим этапом в истории данной организационно-правовой формы стало создание Агентства по страхованию вкладов (АСВ) в 2003 г. И АРКО, и АСВ являлись соответственно кредитной и страховой организациями, поэтому подпадали под весьма жесткое регулирование, применяемое в этих сферах деятельности. Наблюдаемый ныне всплеск активности по созданию государственных корпораций представляет собой эксплуатацию этой нормы в совершенно новых сферах и условиях, а также в совершенно иных целях. В соответствии с п. 1 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации некоммерческие организации - это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Согласно п. 3 той же статьи, "некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям". В Гражданском кодексе Российской Федерации перечислены некоторые виды некоммерческих организаций, но никак не упомянуты государственные корпорации (как и ряд других организационно-правовых форм, введенных после выхода первой главы ГК). В ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях государственные корпорации определяются следующим образом: "1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов. 2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации. 3. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации. В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. 4. Положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации". На основании этих положений можно выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса государственной корпорации (Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 19 марта 2008 года N 86-СФ). 1) Ввиду расплывчатости формулировки п. 1 не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции Российской Федерации), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля. 2) Имущество и денежные средства, переданные государственной корпорации ее учредителем - государством, - перестают быть объектом государственной собственности. То есть государство не имеет ни вещного права на имущество государственной корпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием или некоммерческого партнерства). 3) Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования государственных корпораций и влияния учредителя на деятельность государственной корпорации. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельным законом. Иными словами, нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля. 4) Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне - требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества "в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации" (п. 2 ст. 7.1). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю. Неопределенность, свойственная законодательным нормам о государственных корпорациях, вызывает серьезную критику со стороны юристов. Например, в учебнике по гражданскому праву, подготовленном кафедрой гражданского права юридического факультета СПбГУ, отмечается: "Появление государственных корпораций - в ряду некоммерческих организаций - опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц. Статья 7.1 (Закона о HKO - примеч. авт.) отличается такими лаконичными и в то же время каучуковыми формулировками, что ее толкование практически лишено смысла" <2>. -------------------------------- <2> Гражданское право: Учебник. Т. 3. Изд. 6-е. М., 2008. С. 210.
Вопрос о контроле за деятельностью государственных корпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Поскольку для каждой из государственных корпораций эти вопросы регулируются отдельным законом, ниже представлен эмпирический анализ трех подобных законов с точки зрения (а) возможности контроля со стороны учредителя за достижением уставных целей государственной корпорации и (б) полномочий учредителя по определению руководящего состава государственных корпораций. 1.2. Контроль со стороны учредителя за достижением уставных целей. Законодательные нормы, обеспечивающие контроль за достижением целей государственной корпорации со стороны учредителя, сведены в таблицу 3 и продемонстрированы на примере трех Гражданских кодексов.
Таблица 3
Государственная Цели Нормы корпорация
1 2 3
1. Ростехнологии Содействие разработке, Президенту Российской производству и экспорту Федерации и в Правительство высокотехнологичной Российской Федерации промышленной продукции направляется годовой отчет. путем обеспечения Годовой отчет включает в поддержки на внешнем рынке себя отчет о деятельности российских организаций - государственной корпорации разработчиков и "Ростехнологии" за прошедший производителей отчетный период, в том числе промышленной продукции, в области военно-технического привлечения инвестиций в сотрудничества Российской организации различных Федерации с иностранными отраслей промышленности, государствами, а также включая показатели деятельности организации, оборонно-промышленного являющейся государственным комплекса (п. 1 ст. 3) посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения; годовую бухгалтерскую отчетность; бухгалтерский баланс; отчет об исполнении финансового плана доходов и расходов; отчет о формировании и об использовании фондов корпорации; аудиторское заключение (ст. 8)
2. Банк Обеспечение повышения Правительство Российской развития конкурентоспособности Федерации утверждает Меморандум (Внешэкономбанк) экономики Российской о финансовой политике Федерации, ее диверсификация, Внешэкономбанка, устанавливающий стимулирование инвестиционной основные направления и внешнеэкономической, показатели инвестиционной и страховой, консультационной финансовой деятельности, и иной деятельности по количественные ограничения на реализации проектов в привлечение заемных средств, Российской Федерации и за лимиты, основные условия, рубежом, в том числе с порядок и сроки предоставления участием иностранного кредитов и займов, участия в капитала, направленных на уставном капитале хозяйственных развитие инфраструктуры, обществ, выдачи гарантии. инноваций, особых Порядок подготовки Меморандума, экономических зон, защиту его содержание и период окружающей среды, на действия определяются поддержку экспорта российских Правительством Российской товаров, работ, услуг, а Федерации. Контроль за также на поддержку малого и соблюдением Меморандума среднего предпринимательства осуществляется в том числе на основе ежегодного представления Внешэкономбанком годовой бухгалтерской отчетности аудиторского заключения по этой отчетности, а также заключения службы внутреннего контроля Внешэкономбанка по результатам проверки годовой бухгалтерской отчетности (п. п. 6 - 7 ст. 4, п. 3 ст. 6)
3. Агентство по Обеспечение функционирования Годовой отчет АСВ направляется в страхованию системы страхования вкладов Правительство и Банк России. вкладов (п. 1 ст. 15) Обобщенные данные годового отчета и бухгалтерский баланс подлежат обязательному опубликованию. Годовой отчет Агентства вклю - чает: отчет о деятельности АСВ за прошедший отчетный период с анализом состояния системы страхования вкладов и использования денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; годовой бухгалтерский баланс; отчет о движении денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; отчет о прибылях (об убытках), полученных от размещения и(или) инвестирования временно свободных денежных средств; реестр банков (п. 3 ст. 24)
Анализ полномочий в сопоставлении с целями позволяет сделать следующие выводы. 1) В большинстве законов о создании этих государственных корпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (случай Ростехнологии, АСВ), либо критерии оказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (случай Внешэкономбанка). Единственным исключением можно считать Олимпстрой, но это, по-видимому, объясняется конкретностью и узкой направленностью его деятельности - строительством олимпийского комплекса г. Сочи, что позволяет сформулировать четкий критерий, а именно - ход строительства и выполнение планов строительства. 2) Законы не предусматривают для большинства государственных корпораций процедур средне - и долгосрочного планирования, за исключением Росатома. В последнем случае не определены ограничения на пересмотр показателей программы и частоту их пересмотра. 3) В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя. 1.3 Полномочия учредителя по определению состава руководящих органов. Полномочия учредителя (Российской Федерации в лице органов государственной власти) приведены ниже. 1) Процедуры формирования руководящих органов государственных корпораций учредителем существенно различны у разных корпораций, как и система представительства различных федеральных органов законодательной и исполнительной власти. 2) В большинстве государственных корпораций решающий голос в формировании руководящих органов государственных корпораций принадлежит Президенту РФ. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов Президента и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны государственных корпораций. 3) Законы не предусматривают никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей государственных корпораций и их наблюдательных советов. Одним из неотъемлемых элементов идеологии идущей в стране с 2003 г. административной реформы и параллельно развивающейся реформы бюджетного сектора было и есть повышение самостоятельности бюджетных учреждений при одновременном усилении контроля за результатами их деятельности. Повышение самостоятельности в первую очередь подразумевает уменьшение контроля за статьями расходов в рамках бюджетной классификации, отказ от Единой тарифной сетки при регулировании оплаты труда и возможность переноса неизрасходованных денежных остатков на последующие отчетные периоды. Это дает следующие преимущества в плане повышения эффективности деятельности организаций: 1) возрастает заинтересованность в повышении эффективности использования имущества и денежных средств организаций, в частности, путем внедрения ресурсосберегающих технологий; 2) появляется заинтересованность в расширении дополнительных, в том числе платных, услуг населению и юридическим лицам; 3) появляется возможность осуществлять многолетнее финансовое планирование на уровне организации и осуществлять расходы, выгода от которых проявится в последующих отчетных периодах; 4) появляется возможность активной политики на рынке труда, т. е. привлечения квалифицированных сотрудников путем повышения заработной платы. В этом направлении Президентом, Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации был предпринят ряд шагов, среди которых в первую очередь надо упомянуть принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Говоря неформально, автономное учреждение - это промежуточная форма между бюджетным учреждением и государственным (муниципальным) унитарным предприятием. В то же время очевидно, что организационно-правовая форма государственной корпорации также позволяет решить проблему негибкости организаций бюджетного сектора. Однако это достигается, как уже было сказано, за счет перевода государственной собственности в негосударственный сектор. В этой связи представляется целесообразным сопоставить некоторые черты организационно-правовых форм государственной корпорации и автономного учреждения. И государственная корпорация, и автономное учреждение являются некоммерческими организациями. В частности, они обязаны использовать прибыль от своей деятельности на цели, ради которых они были учреждены. И та, и другая формы обладают достаточной самостоятельностью для решения перечисленных выше задач повышения эффективности оказания услуг физическим и юридическим лицам. Принципиальное различие между ними состоит в том, что имущество, которым распоряжается автономное учреждение, закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества автономного учреждения является ее учредитель - Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (п. 1 ст. 3 Закона "Об автономных учреждениях"). Автономное учреждение "без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно", за исключением передачи денежных средств и имущества другим юридическим лицам в качестве учредителя (п. 2 и п. 8 той же статьи). Кроме того, особому контролю со стороны учредителя подвергаются крупные сделки автономного учреждения. Учредитель устанавливает автономному учреждению задания в соответствии с уставной целью деятельности и обеспечивает их бюджетное финансирование, что создает возможности контроля за результатами его деятельности и стимулирования к выполнению возложенных на него функций. Таким образом, организационно-правовая форма автономного учреждения создает достаточно стимулов для повышения эффективности деятельности организаций бюджетного сектора. Но при этом она оставляет их под контролем со стороны государства (местного самоуправления), достаточно жестким для того, чтобы, с одной стороны, уменьшить риск вывода активов и, с другой стороны, обеспечить минимально необходимые объем и качество оказываемых услуг. В противоположность этому имущество и денежные средства, передаваемые государственной корпорации, перестают быть государственной собственностью. В законодательстве о некоммерческих организациях вопросы контроля за использованием их имущества со стороны учредителя практически не прописаны. В то же время в принятых законах о создании государственных корпораций последним предоставляются широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя. Контроль за крупными сделками законами не предусмотрен. Наконец, этими законами не предусмотрены установление заданий и конкретный механизм контроля их выполнения со стороны Российской Федерации; лишь в отдельных случаях предусмотрено утверждение Правительством долгосрочных программ. Таким образом, если форма автономного учреждения представляет собой логичный, эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора, повышающий самостоятельность организаций, но сохраняющий достаточно жесткий контроль за сохранностью государственной собственности и выполнением возложенных на эти организации функций, то форма государственной корпорации является радикальным переводом государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов.
2. Критика режима управления государственных корпораций
2.1. Отказ от принципов административной реформы. Имущество, переданное Россией государственной корпорации, становится собственностью последней. Происходит своего рода "безвозмездная приватизация" государственного имущества и даже денег, хотя логичной была бы передача госкорпорации лишь права оперативного управления имуществом, остающимся в государственной собственности (правда, при ликвидации "Росатома" его имущество возвращается в госсобственность). При этом госкорпорация, в отличие от открытого акционерного общества (ОАО) с преобладающим государственным участием, не может быть признана банкротом, так как действующее законодательство предусматривает банкротство лишь на некоммерческие организации, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного и иного фонда. На госкорпорации также не распространяются требования о раскрытии информации, обязательные для ОАО. Создание корпорации в соответствии с данным Законом будет означать радикальный отказ от принципов административной реформы в части разделения хозяйственных и властных функций. Более того, с принятием закона ситуация примет парадоксальный характер: функции государственного регулирования, надзора и контроля будет выполнять негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности. В случае ряда других государственных корпораций передача им государственных функций выражена менее ярко, но тем не менее тоже имеет место. Например, государственная корпорация "Ростехнологии" будет принимать "участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами" (п. 3 ст. 3). Поскольку, с одной стороны, эта государственная корпорация будет получать бюджетные средства для распределения между проектами в соответствующей области, а с другой стороны, критерии и приоритеты распределения или процедура их формирования в законе не определены, то фактически эта организация принимает на себя функцию определения государственной военно-технической политики. Наконец, следует заметить, что согласно закону список функций государственной корпорации не является закрытым (там же) и передача ей властных функций может осуществляться последующими подзаконными актами. Довольно трудно найти в новейшей истории подобные примеры. Наиболее близким аналогом такой структуры будут некоторые архаичные институты, существовавшие в разных странах в период позднего Средневековья и абсолютизма, такие как откуп, купля-продажа должностей, колониальные компании и т. п. Общим для всех этих институтов является то, что властные полномочия передавались монархом частному лицу или группе частных лиц (корпорации), причем лицо, получившее эти полномочия, должно было финансировать свою деятельность за счет доходов, получаемых в соответствии с переданными полномочиями. Главное отличие, например, ГК "Росатом" от этих старинных институтов состоит в том, что тогда суверен получал плату в обмен на предоставленные полномочия; в нашем же случае суверен не только передает полномочия, но и сам выделяет финансирование субъекту, их получившему. Хотя в настоящее время передача властных (регулятивных, надзорных и контрольных) функций государственной корпорации наиболее ярко выражена в случае ГК "Росатом", можно ожидать, что на основе примера создания этой корпорации появятся и другие проекты такого рода. Этот процесс фактически будет означать радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства и начало демонтажа регулярного аппарата государственного управления. Вместо "повышения конкурентоспособности России на мировой арене" данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации российского государства. 2.2. Отличие государственной корпорации от государственного унитарного предприятия. Принципиальное отличие государственной корпорации от государственного унитарного предприятия (ГУПа) заключается в выводе государственной корпорации даже из-под формального контроля государственных органов. В частности, государственные корпорации не обязаны отчитываться перед государственными органами о своей деятельности, за исключением ежегодного представления Правительству России годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности, некоторых иных документов. Любые другие федеральные органы государственной власти, включая Минюст и Росрегистрацию, налоговую и таможенную службы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. При этом ГК не обязана публиковать даже указанную отчетность (она публикует только отчетность, прямо названную законом о ее создании). Органы государственного управления без согласия ГК не имеют права: запрашивать у органов управления ГК их распорядительные документы; запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, налоговых органов, иных органов государственного надзора и контроля, а также у финансовых организаций; направлять представителей для участия в проводимых ГК мероприятиях (вплоть до пресс-конференций); проводить проверки соответствия деятельности корпорации, в том числе по расходованию денег и использованию иного имущества, целям ее деятельности; в случае выявления нарушения закона или совершения ГК действий, противоречащих ее целям, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения; устанавливать соответствие расходования денег и использования имущества ГК ее целям. Вывод собственных средств ГК (а не тех средств, которые остаются бюджетными и в отношении которых ГК является распорядителем) из государственной собственности означает и вывод их из-под надзора Счетной палаты. Таким образом, ключевыми признаками ГК являются: "безвозмездная приватизация" госимущества, непрозрачность и бесконтрольность. В реалиях современной России это автоматически превращает ГК из инструмента модернизации, каким он рисуется официальной пропагандой, в инструмент коррупции. В акционерных обществах со 100%-ным государственным участием и в государственных унитарных предприятиях механизмы контроля, связанные с фондовым рынком, отсутствуют. Однако эти организации все же являются коммерческими, и их эффективность в целом однозначно характеризуется размером прибыли. Кроме того, в акционерном обществе со 100%-ным государственным участием все же действуют нормы акционерного права, а имущество ГУПов является собственностью государства. Государственные учреждения - бюджетные и автономные - коммерческими организациями не являются. Но они подчинены другим механизмам контроля. Во-первых, имущество, которым они управляют, является государственной собственностью, и государство имеет в отношении этого имущества вещное право. Во-вторых, расходование средств этими организациями подчинено административным регламентам и Бюджетному кодексу. В-третьих, государственные учреждения не могут создавать дочерние организации, зарубежные представительства, совместные предприятия и иные подобные структуры, с помощью которых можно выводить активы. Можно также добавить, что основная масса государственных учреждений (школы, поликлиники и т. п.) выполняет стандартные, часто повторяющиеся задачи. В отношении этих задач можно набрать статистику, характеризующую нормальные затраты на выполнение стандартной операции, и использовать данный параметр, чтобы оценивать эффективность работ. Но подобный подход совершенно не подходит для сферы НИОКР, новейших технологий и проектов, не имеющих аналогов. Контроль на основе плановых нормативных показателей в этих областях невозможен. Поэтому нет адекватного способа оценить эффективность и добросовестность государственного управления в корпорациях, финансирующих передовые технологии и принципиальные инновации. При отсутствии работоспособных механизмов контроля над менеджерами ГК доступен ряд способов выводить активы из подконтрольных организаций и превращать государственную собственность в свою личную. Рассмотрим их. 1. Безвозмездное финансирование. Некоторые ГК ("Роснанотех", "Ростехнологии", ФСР ЖКХ) имеют право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования. Таким образом, деньги могут быть переданы коммерческому предприятию, хозяин которого впоследствии вернет часть полученных денег менеджерам государственной корпорации. 2. Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус ГК позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность. Ставка по этим кредитам может быть существенно ниже рыночной. Вложив эти средства в любой актив, приносящий среднюю рыночную доходность, получатели кредита зарабатывают прибыль и делятся с менеджерами государственной корпорации. 3. Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Государственные корпорации могут вносить полученные из бюджета деньги в уставные капиталы своих дочерних и зависимых компаний. Соучредителями этих дочерних компаний могут быть частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие в конечном счете менеджерам ГК. При этом не исключено, что соучредители данной категории будут приобретать в дочерних обществах контрольные пакеты акций, не внося в их капитал денег. Их взносы могут состоять из сильно переоцененной интеллектуальной собственности в виде бесперспективных технологий, лицензий и т. п. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности не подконтрольных государству непубличных частных компаний. Ликвидировав такую компанию, контролирующий ее акционер переводит большую часть этих средств на свой личный счет. 4. Сдача активов в аренду на льготных условиях. Принадлежащие государственным корпорациям активы, например недвижимость, могут сдаваться в аренду по символическим ставкам. Арендаторами при этом будут предприятия, формально принадлежащие тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная ГК. В реальности, однако, ничто не помешает им передать активы в субаренду уже по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации. 5. Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций будет гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволит менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков "откаты". Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др. 6. Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя "карманных" подрядчиков или сговорившись с ними. 7. Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым ГК дано право выпускать долговые ценные бумаги - облигации и векселя. При этом у менеджеров будут все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения - предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация будет систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы. 8. Манипуляции с фондовым рынком. Уже сегодня федеральный бюджет выделил государственным корпорациям - Внешэкономбанку, ФСР ЖКХ и "Роснанотеху" - в общей сложности 550 млрд. рублей, причем обсуждается возможность инвестирования этих средств на российском фондовом рынке. По оценкам экспертов правительства, одной десятой этой суммы уже достаточно, чтобы создать ажиотажный спрос на все ликвидные акции России. Таким образом, "своевременная" утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства ГК, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций. Итак, устройство государственных корпораций отличается отсутствием действенных механизмов контроля над их руководителями, которые получат широчайшие возможности для расхищения государственных средств. Аналогичная ситуация существовала в отечественной экономике в период 1987 - 1994 годов, когда ее основой были государственные предприятия с неопределенным правовым статусом. Директора, получившие в полное распоряжение финансовые потоки своих предприятий, были материально заинтересованы в выводе всех ценных активов. Государство же не имело возможности реагировать на эти действия, так как не имело возможности оценивать эффективность управления. Методы административно-командной экономики перестали давать осмысленные результаты еще в годы застоя, а механизмов защиты частной собственности и акционерно-рыночного права в те годы еще не существовало. Поэтому создание государственных корпораций, распоряжающихся крупными активами, открывает дорогу к неконтролируемой "стихийной приватизации", которая является наиболее деструктивным и общественно опасным видом отчуждения государственной собственности. 2.3. Последствия отсутствия контроля. Средства государства пойдут на проекты, выбираемые госкорпорациями самостоятельно, вне единой государственной стратегии и системы приоритетов (которой просто нет), то есть будут в лучшем случае разрозненными и не связанными друг с другом, "ударом растопыренной пятерней". При этом в силу отсутствия целостной государственной системы приоритетов, "единого взгляда" государственные корпорации смогут без труда убедить государство в наибольшей целесообразности именно таких трат. Значительная часть этих средств неминуемо пойдет на нецелевое использование - в лучшем случае на раздувание административных расходов: строительство новых роскошных офисов, приобретение представительских автомобилей, загранкомандировки, приглашение высокооплачиваемых ненужных или просто безграмотных иностранных экспертов, повышение зарплат и раздувание штатов. Наконец, часть средств будет разворована - как прямо, так и через неконтролируемые способы, включая заказ своим партнерам бессмысленных исследований и пиар-кампаний с высоким "откатом". Важно, что государственные средства для госкомпании - даровой ресурс, который в отсутствие жесткого контроля расходуется неэффективно. Пример: Бурейская ГЭС, которая строилась в значительной степени на государственные деньги и деньги всей страны (в инвестиционную составляющую тарифа на электричество для всех потребителей включалась плата на это строительство), а в итоге оказалась в собственности частного (хотя и с участием РАО "ЕЭС России") акционерного общества. Кроме того, РАО "ЕЭС России", так как в России "неожиданно" не оказалось потребителей ее энергии (что ведет к сбросу воды и грозит затоплением земель), пыталась экспортировать электроэнергию в Китай по демпинговому тарифу в 2,9 цента за кВт/ч (при оптовой цене внутри Китая в 4 цента), дотируя тем самым китайские производства, в том числе и те, которые производят товары для импорта в Россию. Подводя итог, можно сказать, что в сегодняшнем виде - при сознательно ослабленном контроле и самостоятельном определении основной части своих задач - ГК представляются инструментами не столько модернизации, сколько коррупции. Однако исправление этих недостатков возможно и сделает ГК действенным инструментом модернизации. В силу их некоммерческого характера в ГК должны быть преобразованы также инфраструктурные естественные монополии: ОАО "Газпром", "Российские железные дороги", Федеральная сетевая компания (в электроэнергетике). Принципиальное отличие ГК от государственного унитарного предприятия (ГУПа) заключается в выводе ГК даже из-под формального контроля государственных органов. В частности, ГК не обязаны отчитываться перед госорганами о своей деятельности, за исключением ежегодного и ежеквартального представления Правительству России годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности, некоторых иных документов. ГК обязана публиковать лишь ежегодную отчетность. Вывод собственных средств госкорпорации (а не тех средств, которые остаются бюджетными и в отношении которых госкорпорация является распорядителем) из государственной собственности означает и вывод их из-под надзора Счетной палаты Российской Федерации. Таким образом, ключевыми признаками госкорпорации являются: "безвозмездная приватизация" госимущества, непрозрачность и бесконтрольность. В реалиях современной России это может превратить госкорпорации из инструмента модернизации в инструмент коррупции.
***
Анализ правовой и экономической структуры государственных корпораций позволяет сделать следующие выводы. 1. Государственная корпорация - организационно-правовая форма, позволяющая выводить значительное количество государственных активов в негосударственную собственность при слабом контроле государства - учредителя государственных корпораций за использованием этих активов. 2. Профиль большинства государственных корпораций, их целевые виды деятельности также затрудняют правительственный контроль над ними, так как подразумевается выполнение нестандартных, не имеющих аналогов проектов. Продвижение инноваций, возложенное на ряд корпораций, неизбежно означает высокую степень риска и неопределенности, и в этих условиях государственный контроль не может отличить "естественные" неудачные результаты инновационных экспериментов от результатов некомпетентного и недобросовестного управления. Таким образом, государство не может ни вознаграждать успешных руководителей корпорации, ни наказывать неуспешных, что создает систему отрицательных стимулов и способствует злоупотреблениям. 3. Предусмотренные принятыми законами механизмы в основном не позволяют осуществлять эффективный контроль со стороны государства за степенью соответствия деятельности государственных корпораций установленным целям. В большинстве случаев отсутствуют необходимые для этого критерии и процедуры, что противоречит основным принципам реформы государственного управления и делает государственные корпорации слабоуправляемыми. 4. В имеющихся механизмах контроля со стороны учредителя (государства) за персональным составом руководящих органов государственных корпораций отсутствует единообразие, что делает эффективный контроль со стороны учредителя технически громоздким, а по мере роста количества государственных корпораций - практически невозможным. 5. Функции, выполняемые государственными корпорациями, могут и должны выполняться либо частными предпринимателями, либо федеральными министерствами, агентствами и службами, либо государственными учреждениями, либо коммерческими организациями, в капитале которых участвует государство. 6. Должны быть незамедлительно предприняты следующие меры государственной политики: возвращение властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех созданных государственных корпораций государству и законодательный запрет на передачу им таких функций; установление единообразных правил формирования руководящих органов государственных корпораций и контроля за их деятельностью со стороны государства; разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации государственных корпораций.
Название документа