Административно-правовая природа государственных корпораций

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

Е. К. ГЛУШКО

Глушко Е. К., кандидат юридических наук, профессор Государственного университета - Высшей школы экономики.

В 2007 г. в Российской Федерации заметно активизировался процесс создания государственных корпораций. Были приняты Федеральные законы от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии", от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". По официальной точке зрения государственные корпорации рассматриваются в качестве важнейшего инструмента модификации экономики на рыночных началах. Государство делает существенные имущественные взносы некоммерческой структуре, которая с использованием рыночных инструментов призвана создать необходимый потенциал для ускоренного развития в определенных отраслях национальной экономики. Эксперты оценивают этот процесс неоднозначно. Одни указывают на то, что государственные корпорации не смогут решить поставленных грандиозных задач, поскольку они ограничивают конкуренцию и ухудшают структуру того или иного рынка <1>. Другие считают, что эти полугосударственные, получастные структуры с функциями государственного регулирования экономических процессов - это очередная форма увода государственных средств и полномочий в руки олигархических структур с последующей приватизацией наиболее перспективных отраслей российской экономики, ростом коррупции, неэффективностью управления важными экономическими направлениями <2>. -------------------------------- <1> Ясин Е. Г. Структура российской экономики и структурная политика: вызовы глобализации и модернизация. М., 2008. С. 184. <2> Киреев В. В. Конституционная реформа в Российской Федерации. М., 2006. С. 131 - 133.

Оставляя в стороне политические, экономические и эмоциональные оценки происходящих процессов, хотелось бы разобраться с правовой стороной вопроса и понять, какова же правовая природа государственных корпораций. Отправная точка такого анализа - Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", в котором дано определение понятия государственной корпорации. По этому Закону государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации, и может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Будучи видом некоммерческой организации, государственная корпорация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации в установленном законом порядке, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Государственная корпорация должна иметь самостоятельный баланс или смету, вправе в установленном порядке открывать счета в банках на территории Российской Федерации и за пределами ее территории. Государственная корпорация имеет печать с полным наименованием на русском языке, вправе иметь также штампы и бланки со своим наименованием и зарегистрированную в установленном порядке эмблему. Таким образом, Федеральный закон "О некоммерческих организациях" прежде всего очерчивает элементы гражданской правосубъектности государственных корпораций. Вместе с тем в этом Законе закреплено, что каждая государственная корпорация создается на основе отдельного федерального закона. В этом Законе должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. При этом установлен примат федерального закона, предусматривающего создание государственной корпорации, т. е. положения Федерального закона "О некоммерческих организациях" применяются к конкретной государственной корпорации, если иное не предусмотрено законом о ее создании. Вот в этих законах, предусматривающих создание государственных корпораций, в большей или меньшей степени проступают черты административной правосубъектности таких корпораций. Традиционно субъектом административного права считается физическое лицо или организация, которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти. Субъект административного права - это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией и ответственностью. В административно-правовые отношения стороны вступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой. Возвращаясь к государственным корпорациям, следует отметить, что они выступают не просто как участники административно-правовых отношений. Государственные корпорации в большей или меньшей степени наделяются специальной компетенцией по управлению, т. е. качествами управляющего субъекта. Так, по Федеральному закону "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" (далее - ГК "Олимпстрой") эта государственная корпорация создана прежде всего для организации работ и осуществления иных мероприятий, направленных на строительство и эксплуатацию олимпийских объектов. Функций субъекта управления у этой государственной корпорации немного. К их числу, пожалуй, можно отнести: координацию деятельности по привлечению иностранных работников для строительства олимпийских объектов; проведение мониторинга строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий; запрашивание и получение необходимой информации у государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений в интересах строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий. В Федеральном законе "О государственной корпорации "Ростехнологии" (далее - ГК "Ростехнологии") таких функций значительно больше. К их числу относятся: обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки и реализации на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности; участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения; оказание содействия деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности, в отношении продукции военного назначении. ГК "Ростехнологии" вправе участвовать в формировании внешнеторговых цен на продукцию военного назначения; контролировать соблюдение организациями требований проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием ГК "Ростехнологии"; осуществлять мониторинг финансового состояния организаций, участвующих в реализации проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием ГК "Ростехнологии" и (или) организации, являющейся государственным посредником, при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения. В Федеральном законе "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (далее - ГК "Росатом") ГК "Росатом" названа уполномоченным органом управления использованием атомной энергии и наделена полномочиями, по общему правилу осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти. Так, ГК "Росатом" создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области. На ГК "Росатом" возложены важные полномочия и функции в области государственного управления использованием атомной энергии. К примеру, ГК "Росатом": разрабатывает предложения по формированию государственной политики в области использования атомной энергии, представляет данные предложения на рассмотрение Президента РФ и в Правительство РФ и обеспечивает их реализацию; участвует в обеспечении защиты прав и законных интересов граждан при использовании атомной энергии, безопасности и охраны окружающей среды при использовании атомной энергии; проводит во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти мероприятия по ликвидации последствий аварий при использовании атомной энергии; осуществляет во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти мероприятия по обеспечению безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; разрабатывает предложения о местах размещения и сооружения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, о выводе указанных объектов из эксплуатации, а также о последующем хранении радиоактивных отходов; организует во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти обеспечение физической защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ; реализует полномочия государственного компетентного органа по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них в порядке, установленном Правительством РФ; осуществляет взаимодействие с уполномоченным органом Министерства обороны РФ по вопросам поддержания, развития и эксплуатации ядерного боезапаса, обеспечения его ядерной безопасности, охраны и антитеррористической устойчивости, контроля за проведением ядерных испытаний за пределами Российской Федерации; обеспечивает контроль за обращением ядерных материалов в Российской Федерации; ведет государственный регистр ядерных материалов; осуществляет функции органа управления специальными перевозками заинтересованного федерального органа исполнительной власти, за исключением перевозок, осуществляемых Министерством обороны Российской Федерации; проводит проверки (инспекции) учреждений корпорации, акционерных обществ корпорации и их дочерних и зависимых обществ, а также подведомственных предприятий, связанные с реализацией полномочий по управлению атомной отраслью; осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях, за исключением деятельности организаций Министерства обороны Российской Федерации в этой области; выдает свидетельства на право ведения работ в области использования атомной энергии осуществляющим такую деятельность работникам учреждений корпорации, акционерных обществ корпорации и их дочерних обществ, а также подведомственных предприятий; принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решение о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами. Кроме того, на "Росатом" возложены полномочия по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, и иной информации, доступ к которой ограничен федеральными законами; по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии; по управлению государственным запасом специального сырья и делящихся материалов; по обеспечению исполнения государственного оборонного заказа, а также полномочия в области гражданской обороны и защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях. Представляется, что приведенные примеры достаточно убедительно показывают, что федеральными законами на государственные корпорации возложены распорядительные административные функции, которые они могут реализовывать, вступая в административно-правовые по своему характеру отношения. Анализ правового регулирования государственных корпораций позволяет выявить ряд проблем. 1. Наделение государственных корпораций публично-правовыми управленческими функциями не противоречит их сущности как одного из видов некоммерческих организаций. Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" такие организации создаются в том числе и для достижения управленческих целей. Однако вряд ли допустимо наращивать эту публично-правовую составляющую в такой степени, чтобы государственная корпорация по объему и характеру своих полномочий сравнялась с федеральными органами исполнительной власти и даже превзошла их. Напомним, что одним из направлений проводимой в РФ административной реформы стало распределение функций по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг между федеральными органами исполнительной власти трех различных организационных форм: федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере закреплялись за федеральными министерствами. При этом федеральные министерства по общему правилу не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом. Функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности возлагались на федеральные службы. Однако федеральные службы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а Федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Функциями по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительными функциями наделялись федеральные агентства. Вместе с тем они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Таким образом, изначально концепция административной реформы исходила из необходимости разграничения функций по стратегическому и оперативному управлению и, по общему правилу, недопустимости их соединения в руках одного и того же государственного органа. В случае же, к примеру, с ГК "Росатом", получилось, что полугосударственная структура получает одновременно функции федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства, т. е. наделяется государственно-властными полномочиями федеральных органов исполнительной власти, причем всех видов таких органов сразу. Думается, что специфика каждой государственной корпорации, устанавливаемая федеральным законом о ее создании, не должна искажать ее суть как некоммерческой организации, направленной на достижение общественных благ. Наделение государственной корпорации такими государственно-властными полномочиями, как нормативно-правовое регулирование, надзор и контроль, сближает правовое положение государственной корпорации и органа исполнительной власти. Конституционность такой конструкции сомнительна, поскольку в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ исчерпывающим образом перечислены субъекты, которые осуществляют государственную власть, и это, естественно, только государственные органы. 2. Наделение государственных корпораций публично-правовыми функциями должно сопровождаться установлением контроля за их выполнением. Вместо этого в федеральных законах, предусматривающих создание государственных корпораций, установлен даже более льготный режим контроля, чем для иных некоммерческих организаций. Так, во всех упомянутых Законах указано, что на государственные корпорации не распространяются п. 3, 5, 7, 10 и 11 ст. 32, регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций (ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ, ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ, ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ). Например, все некоммерческие организации обязаны представлять в соответствующий орган отчет о своей деятельности. Уполномоченный орган контролирует обычные некоммерческие организации, проверяет, соответствует ли деятельность их целям. Ряд органов, в чьей компетенции находится борьба с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, устанавливают соответствие расходования денежных средств и использования иного имущества некоммерческой организации ее целям. Все эти положения не применимы к государственным корпорациям. Тем самым они выведены из-под контроля большинства государственных органов. Контроль за деятельностью этих государственных корпораций сводится лишь к составлению ежегодных или квартальных отчетов и аудиту. Что касается публично-правовых управленческих функций, то какой-либо подконтрольности Правительству РФ или соответствующему федеральному органу исполнительной власти нет. Таким образом, государственные корпорации в этой части, по сути дела, безответственны. Это абсолютно не вписывается в обычные механизмы построения публичной администрации. Более того, по федеральным законам, предусматривающим создание государственных корпораций, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность корпораций и их должностных лиц по достижению установленных законами целей, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Нетрудно понять, что последнее уточнение носит сугубо декоративный характер, поскольку вряд ли кому-то ведомо, какие случаи, предусмотренные федеральными законами, имеются в виду. 3. Наделение государственных корпораций полномочиями управляющего субъекта, видимо, должно повлечь гораздо более четкую правовую регламентацию их деятельности, направленной на получение доходов. Обычно управляющие субъекты в Российской Федерации действуют на основе разрешительного правового режима, т. е. они вправе выполнять лишь те функции, которые входят в их компетенцию. В полномочия таких субъектов, составляющие основу их компетенции, входят исполнительно-распорядительная деятельность, контрольно-надзорные функции, нормотворческая деятельность и иные публично-правовые по своему характеру полномочия. Но при этом такие субъекты не имеют права на предпринимательскую деятельность. Государственная корпорация вроде бы и не может все время посвящать предпринимательской деятельности, однако нет никаких препятствий, чтобы эта некоммерческая организация извлекала прибыль. Формулировки законов о том, что государственная корпорация "может заниматься предпринимательской деятельностью постольку, поскольку это служит достижению ее целей", достаточно условны. Кто будет определять, что "служит целям" и "не служит целям" государственной корпорации? Статус государственной корпорации предполагает, что имущество, переданное ей, становится ее собственностью. А что дальше будет с этим имуществом - находится вне правового поля. Сочетание государственно-властных полномочий и возможности осуществления деятельности), направленной на получение дохода (в первую очередь речь идет опять-таки о ГК "Росатом"), потенциально создает благодатную почву для возможных злоупотреблений. В связи с этим, безусловно, требуется тщательная правовая регламентация, направленная на усиление прозрачности такой деятельности. Нельзя не заметить еще одно обстоятельство. В своей деятельности, направленной на получение дохода, государственные корпорации находятся в более льготных условиях, чем иные субъекты предпринимательской деятельности. В частности, на них не распространяется Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (ч. 10 ст. 2 Федерального закона от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ, ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ, ч. 11 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ). Что же это за правовой статус, который состоит из одних преференций? 4. Возможна ли вообще передача публично-правовых управленческих полномочий государственным корпорациям? Думается, что да. Но для этого прежде всего пригодны полномочия, несущие в себе наименьшую государственно-властную составляющую. Если обратиться к упомянутым ранее функциям федеральных органов исполнительной власти, то вполне допустимо наделение государственных корпораций функциями по управлению государственным имуществом и функциями по оказанию государственных услуг, т. е. функциями, по общему правилу осуществляемыми федеральными агентствами. Напомним, что согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции по управлению государственным имуществом состоят в осуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Функции по оказанию государственных услуг включают предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Таким образом, эти функции носят главным образом организационный, хозяйственный характер. Поэтому они вполне могут быть исключены из числа полномочий федеральных органов исполнительной власти и переданы сильным и эффективным институтам саморегулирования. Такое решение представляется весьма конструктивным, поскольку позволило бы разгрузить федеральные органы исполнительной власти от выполнения задач текущего управления. Теперь обратимся к зарубежному опыту, поскольку учреждения, схожие по наименованию с российскими государственными корпорациями, действуют и в зарубежных странах. В российской научной литературе они называются децентрализованной администрацией или децентрализованными учреждениями <3>. -------------------------------- <3> Козырин А. Н., Глушко Е. К., Штатина М. А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: Учебное пособие. М., 2006. С. 118 - 139.

Децентрализованные учреждения впервые были образованы на рубеже XIX - XX в. в странах прецедентного права. Их создание связывалось с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, публичными агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями, внеминистерскими учреждениями и т. д. Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. В силу этого они обязаны выражать не частные, а общественные интересы. Эти учреждения напрямую не включены в систему государственных органов и, напротив, организационно обособлены от них. Такая обособленность выражается в административной автономии, т. е. самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции, и финансовой автономии - наличии собственного имущества и бюджета. Децентрализованные учреждения представляют собой автономные структуры публичной администрации и как публично-правовые образования выполняют только те функции, которые указаны в акте об их создании. При этом децентрализованные учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и Главе государства. Изначально децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. В их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Децентрализованные учреждения лучше приспособлены к работе в условиях рынка и весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги. Общепризнанно, что эти учреждения наиболее эффективно функционируют в социальной и экономической сферах. Централизованную администрацию, представленную правительством, министерствами и ведомствами, и децентрализованные учреждения связывают отношения сотрудничества и перераспределения ролей в единой системе управления. Таким образом, в зарубежных странах децентрализованные учреждения создавались в первую очередь для оказания публичных услуг. Что касается стратегического управления, то оно, как правило, остается прерогативой правительства и министерств. Это распространенная, подтвердившая свою состоятельность практика. Учитывая опыт зарубежных стран, представляется возможным сделать вывод о том, что передача в Российской Федерации государственным корпорациям функций по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, государственному надзору и контролю преждевременна. Гораздо более уместным было бы наделение государственных корпораций функциями по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Но и такое наделение не должно рассматриваться как самоцель. Оно имеет смысл только в том случае, если в результате данные функции будут осуществляться более эффективно. В связи с этим важное значение имеет разумное перераспределение функций между звеньями публичной администрации и установление между ними устойчивых форм взаимодействия. Если же к передаче государственно-властных полномочий государственным корпорациям относиться как к свершившемуся факту, т. е. как к некой данности, то в этом случае требуется детальная правовая регламентация взаимоотношений государственных корпораций с правительством и министерствами. Кроме того, в том или ином виде должен быть установлен контроль за реализацией государственными корпорациями государственно-властных полномочий.

Название документа