Вещные права учреждений и их осуществление

ВЕЩНЫЕ ПРАВА УЧРЕЖДЕНИЙ И ИХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ

С. Я. СОРОКИНА

Сорокина Светлана Яковлевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Сибирского федерального университета (Красноярск).

Российское гражданское законодательство в числе субъектов гражданского права - юридических лиц называет учреждение как организационно-правовую форму некоммерческих организаций. Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 120 ГК) <1>. -------------------------------- <1> Термин "учреждение" в смысле юридического лица был известен русскому дореволюционному законодательству (см.: Шершеневич Г. Ф. Учебник гражданского права. М., 1995. С. 92). В законодательстве и доктрине стран континентальной Европы и в странах с англосаксонской системой права различаются юридические лица публичного и частного права. В праве Германии и Швейцарии в системе юридических лиц частного права выделяются учреждения (Stiftungen). Право Франции не восприняло института учреждения. Праву Англии он также неизвестен: для достижения тех целей, которым служит учреждение в праве Германии и Швейцарии, широко используют институт доверительной собственности (fiduciary ownership), или траста (trust). Не знает деления юридических лиц на корпорации и учреждения и право США (см.: Гражданское и торговое право капиталистических государств / Отв. ред. Е. А. Васильев. М., 1993. С. 79 - 84; Гражданское и торговое право капиталистических государств / Отв. ред. Р. Л. Нарышкина. М., 1983. С. 97 - 102; Советское и иностранное гражданское право (проблемы взаимодействия и развития) / Отв. ред. В. П. Мозолин. М., 1989. С. 179 и сл.; Кулагин М. И. Предпринимательство и право: опыт Запада // Кулагин М. И. Избранные труды. М., 1997. С. 221).

Учредителями учреждений исходя из легального определения (ст. 120 ГК) могут быть любые собственники: граждане, юридические лица, публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования). Юридические лица - учреждения не имеют членства. Поэтому исследователи считают, что между таким юридическим лицом и отдельными учредителями, а также между учредителями (если их несколько) корпоративных отношений не возникает <2>. Однако более обоснованной представляется позиция Н. В. Козловой, которая полагает, что корпоративные отношения возникают между любым юридическим лицом, его учредителями, а также субъектами, осуществляющими функции его органов, даже если юридическое лицо относится к категории так называемых учреждений. Специфика юридических лиц - учреждений состоит в том, что в них корпоративные отношения возникают только между юридическим лицом, субъектами, осуществляющими функции его органов, и каждым из учредителей, но отсутствуют в отношениях между самими учредителями <3>. -------------------------------- <2> См.: Степанов П. В. Корпоративные отношения в гражданском праве // Законодательство. 2002. N 6. С. 35 - 41. <3> См.: Козлова Н. В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005. С. 62.

Действительно, вряд ли можно отрицать существование таких правоотношений в процессе создания и деятельности учреждений. В зависимости от статуса учреждений законодатель выделяет частные учреждения, которые создаются гражданином <4> или юридическим лицом (ООО, АО, религиозной организацией и т. д.). Публично-правовые образования создают государственные и муниципальные учреждения. При этом государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными или автономными учреждениями (п. 2 ст. 120 ГК). -------------------------------- <4> При этом в силу ст. 1196 ГК это могут быть и иностранные граждане, и лица без гражданства, которые пользуются в Российской Федерации гражданской правоспособностью, как правило, наравне с российскими гражданами.

Понятие бюджетного учреждения уточнено в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК), согласно которой бюджетное учреждение - это организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Новый вид государственных и муниципальных учреждений появился в связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <5>. Автономное учреждение создается публичным собственником для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626 (в ред. ФЗ от 24 июля 2007 г. // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4012).

Нетрудно заметить, что законодатель обозначил сферу деятельности автономных учреждений, соотнеся ее с полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления. В литературе уже высказан обоснованный прогноз судьбы бюджетных государственных и муниципальных учреждений. Так, А. Ю. Клячкин считает, что многие бюджетные учреждения на основании ст. 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" изменят свой тип и станут автономными учреждениями <6>. В качестве одного из аргументов в пользу этой позиции можно выдвинуть положения п. 5 ст. 2 упомянутого Закона: "Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения". -------------------------------- <6> См.: Клячкин А. Ю. Привлечение публично-правовых образований к субсидиарной ответственности // Закон. 2007. N 5. С. 173.

Главную особенность статуса автономных учреждений составляет отсутствие субсидиарной ответственности государства (публично-правового образования) по их долгам. Собственник (учредитель) стремится избавиться от такой ответственности либо ограничить возможности ее применения <7>. -------------------------------- <7> См.: Суханов Е. А. О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений // Законодательство. 2006. N 12. С. 14.

В отечественной юридической литературе высказано мнение о существовании юридических лиц публичного права <8>. В рамках общего понятия юридического лица В. Е. Чиркин выделяет юридические лица публичного права с неодинаковым статусом, к числу которых относит государственные и муниципальные органы, а также государственные и муниципальные учреждения. Они обладают публичной властью в ее разных объемах и формах и дискреционными полномочиями (в пределах закона) в отношении третьих лиц, не подчиненных этому органу или учреждению. При этом автор делает спорную попытку разграничения понятий учреждения и органов. -------------------------------- <8> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 16 - 26; Он же. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 12 - 15. В свое время Г. Ф. Шершеневич называл в качестве публичного юридического лица казну, представляющую государство с "хозяйственной стороны" (см.: Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 91). В советской юридической литературе не придавалось значения делению юридических лиц на частные и публичные. "Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т. е. как к юридическим лицам гражданского права" (см.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 646).

Вряд ли попытка разграничения данных юридических лиц (учреждений и органов) плодотворна. Органы государственной власти и местного самоуправления как юридические лица создаются в организационно-правовой форме учреждений, а сейчас, очевидно, они могут быть и автономными учреждениями. Как известно, учреждения не являются типичными для частного права субъектами рыночных отношений, однако достаточно активно участвуют в имущественном обороте <9>. Они могут быть субъектами вещных, исключительных прав, выступать в качестве участников обязательственных правоотношений, например по поставке и оплате топлива, электроэнергии, предоставлению коммунальных услуг, возмездному оказанию услуг, приобретению канцелярских и иных товаров. Возможность участия учреждений в обязательственных правоотношениях определяется их специальной (целевой) правоспособностью и видом вещных прав на приобретаемое имущество. -------------------------------- <9> См.: Кряжевский А. П. Ответственность казенных предприятий и учреждений // Законодательство. 2000. N 12. С. 8.

Учреждения являются субъектами права оперативного управления. Своим рождением, как известно, это право обязано А. В. Венедиктову, который еще в 1948 г., характеризуя статус государственного предприятия, отмечал, что оно наделяется правомочиями по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, которое госорган (предприятие) осуществляет "в порядке непосредственного оперативного управления, а не в порядке присвоения", "властью, предоставленной государством и в интересах государства" <10>. -------------------------------- <10> Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 590 и сл.

Первоначально "оперативное управление" не называлось правом и в него вкладывался несколько иной смысл, поэтому А. В. Венедиктов справедливо считается родоначальником этой конструкции. О. С. Иоффе утверждал, что нет оснований сомневаться в признании А. В. Венедиктовым оперативного управления таким общественным феноменом, экономическая сущность которого сочетается с юридическим содержанием, однако слово "право" в сочетании с термином "оперативное управление" в работах А. В. Венедиктова не употреблялось. Далее, при анализе юридической природы права оперативного управления О. С. Иоффе вслед за Д. М. Генкиным, С. М. Корнеевым, Ю. Х. Калмыковым относил его к области гражданского, а не административного права <11>. -------------------------------- <11> См.: Иоффе О. С. Гражданское право // Иоффе О. С. Избранные труды. М., 2000. С. 358 и сл.

Право оперативного управления было закреплено в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и в ст. 93.1 ГК РСФСР 1964 г. <*>. В дальнейшем оно "распалось" на право полного хозяйственного ведения (для предприятий) и право оперативного управления (для бюджетных учреждений). Эта дифференциация была закреплена в ст. 5 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" и в ст. ст. 47, 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. В ГК РФ 1994 г. субъектами права оперативного управления названы учреждения и казенные предприятия. -------------------------------- <*> Статья 93.1 была введена в ГК РСФСР 1964 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 февраля 1987 г. - Прим. ред.

Учреждение приобретает право оперативного управления на закрепленное за ним собственником имущество, на плоды, продукцию и доходы от использования такого имущества, а также на имущество, приобретенное по договору или на ином основании в порядке, установленном Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности (ст. ст. 296, 299 ГК, ст. 3 Федерального закона "Об автономных учреждениях"). Законодательство начала 90-х гг. XX в. и сложившаяся судебная практика предусматривали передачу государственного и муниципального имущества на основании договоров, заключаемых между юридическими лицами и соответствующими комитетами по управлению государственным или муниципальным имуществом. Гражданским кодексом 1994 г. такие договоры не предусмотрены, а Законы РСФСР "О собственности в РСФСР" и "О предприятиях и предпринимательской деятельности", в которых были упомянуты эти договоры, утратили силу. По мнению В. В. Витрянского, такие договоры, если они заключены, следует считать ничтожными сделками <12>. -------------------------------- <12> Витрянский В. В. Новый гражданский кодекс и судебная практика // Хозяйство и право. 1995. N 7. С. 65.

Полагаем, что с этим мнением вряд ли можно согласиться. В литературе высказано мнение о том, что отсутствие в ГК указания на возможность заключения с юридическим лицом договора о передаче ему имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не лишает собственника либо уполномоченного им субъекта права заключить с предприятием или учреждением такой договор <13>. Кроме того, эти аргументы в пользу возможности договорных отношений между собственником и юридическим лицом можно усилить ссылкой на существование непоименованных договоров, о которых идет речь в п. 1 ст. 8 ГК. -------------------------------- <13> См.: Любимова Р. Н. Нужно ли заключать договоры о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления? // Хозяйство и право. 1995. N 7. С. 141.

Вместе с тем учреждения могут осуществлять "приносящую доходы деятельность" (п. 2 ст. 298 ГК). Такое право предоставляется учреждениям собственником и закрепляется в учредительных документах. Доходы от этой деятельности и имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и должны учитываться на его отдельном балансе. Следует отметить, что Е. А. Суханов подвергает критике анализируемое право самостоятельного распоряжения. "В условиях развития нормального рыночного правопорядка, - пишет он, - появление "новых" искусственных вещных прав, в сущности реликтов прежнего правопорядка, представляется крайне нежелательным" <14>. -------------------------------- <14> Суханов Е. А. Понятие и виды ограниченных вещных прав // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2002. N 4. С. 27.

В дальнейшем характер и содержание этого "права самостоятельного распоряжения" законодатель никак не регламентирует. Между тем четкая законодательная конструкция позволила бы разрешить многочисленные практические вопросы, связанные с возможностью учреждений быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, субъектами гражданско-правовых отношений, в том числе по приобретению движимого и недвижимого имущества, а также связанные с регистрацией сделок и вещных прав на имущество и др. Отмеченная недостаточность законодательного регулирования породила оживленную дискуссию о правовой природе права самостоятельного распоряжения учреждения. Одни авторы считают его правом хозяйственного ведения <15>. Другие - самостоятельным (особым) вещным правом, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения <16>. Третьи полагают, что право на доходы и имущество, приобретенное на эти доходы, может быть правом собственности <17>. Четвертые рассматривают право самостоятельного распоряжения как расширенный вариант права оперативного управления <18>. Такой подход характерен и для правоприменительной практики. Трудно представить себе, что органы Федеральной регистрационной службы зарегистрируют право учреждения на приобретенное им недвижимое имущество иное, чем право оперативного управления. -------------------------------- <15> См., напр.: Научно-практический комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. 2-е изд. М., 1999. С. 376 и сл. (автор коммент. - Е. А. Суханов); Иванова Н. Р. Защита права собственности в арбитражном суде. М., 1999. С. 74 и сл. <16> См., напр.: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М., 1996. С. 288 (автор главы - Ю. К. Толстой); Гражданское право: Учебник. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. 6-е изд. М., 2007. С. 489 (автор главы - Ю. К. Толстой); Гражданское право. Ч. 1 / Под ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М., 1998. С. 299 (автор главы - А. В. Плетнев); Сорокина С. Я. Участие учреждений в гражданском обороте // Государство и право на рубеже веков: Материалы Всероссийской конференции. М., 2001. С. 60; Щенникова Л. В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 18; Масляев А. И. Понятие и виды вещных прав // Закон. 2004. N 2. С. 6; Коновалов А. В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб., 2001. С. 60. <17> См., напр.: Мищенко Г. В. Право собственности учреждений // Актуальные проблемы государства и права в современный период. Ч. 2. Томск, 1998. С. 30; Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 170 и сл.; Бабаев А. Б. Имущественные права унитарных предприятий и учреждений // Право и политика. 2002. N 7. С. 42; Богданов Е. В. Моделирование права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 11. С. 21; Сараев Д. В. О некоторых аспектах имущественных прав учреждений по действующему законодательству Российской Федерации // Юрист. 2001. N 10. С. 8 и сл. В. А. Дозорцев называл право самостоятельного распоряжения по существу ничем не ограниченным правом "как при праве собственности" (см.: Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С. А. Хохлова / Отв. редактор А. Л. Маковский. М., 1998. С. 247). Данное представление, очевидно, должно быть скорректировано с учетом Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21, в п. 2 которого выражена позиция высшей судебной инстанции по интересующему нас вопросу: "Кодекс, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу статей 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности". <18> См., напр.: Генкин Д. М. Оперативное управление как институт гражданского права // Советская юстиция. 1963. N 3. С. 3 и сл.; Чередникова М. В. О вещных правах по Гражданскому кодексу Российской Федерации // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. С. С. Алексеева. М., 2000. С. 123; Феофилактов А. С. Право оперативного управления государственных (муниципальных) учреждений: проблемы реализации и защиты // Арбитражная практика. 2007. N 6. С. 13.

В. В. Витрянский, никак не определяя право самостоятельного распоряжения, полагает, что доходами, полученными от приносящей доходы деятельности, например от сдачи помещения в аренду, и приобретенным за счет этих доходов имуществом учреждения вправе распоряжаться самостоятельно. Одной из форм такого распоряжения служит передача в залог соответствующего имущества, которое непременно должно быть отражено на его отдельном балансе <19>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <19> См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. М., 1998. С. 415 (автор главы - В. В. Витрянский).

Учреждения получают в самостоятельное распоряжение доходы и приобретают за их счет имущество в результате предпринимательской деятельности, не свойственной учреждению как некоммерческой организации. Правовой режим данного имущества существенно отличается от режима имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, например в части, касающейся совершения сделок по отчуждению. Полагаем, что содержанием этого права являются три известных правомочия: право владения, право пользования, право распоряжения. (Здесь уместно провести аналогию с правом пользования нанимателей по договору социального найма, которое тоже включает в себя указанные правомочия.) Сказанное позволяет утверждать, что самостоятельное распоряжение следует относить к особым вещным правам, входящим в закрытый перечень вещных прав (clausus numerus), свойственный любому правопорядку. Право самостоятельного распоряжения должно осуществляться учреждениями в соответствии с их специальной правоспособностью, которая и будет определять пределы права самостоятельного распоряжения. Сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (ст. 168 ГК). Федеральный закон "Об автономных учреждениях" (п. 8 ст. 2) закрепил норму о том, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом. В связи с этим спорной представляется позиция Е. А. Суханова, который, анализируя Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21, делает вывод о том, что теоретическая дискуссия о характере предусмотренного п. 2 ст. 298 ГК "права самостоятельного распоряжения" разрешена путем признания этого права арбитражно-судебной практикой разновидностью права оперативного управления <20>. -------------------------------- <20> См.: Суханов Е. А. О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений. С. 18.

Вместе с тем эффективность частноправового регулирования отношений с участием учреждений снижается из-за специфики правового статуса государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений и распространения публично-правового регулирования на сферу деятельности этих субъектов. Так, БК (п. 3 ст. 161) установил правило о том, что в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных доходов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Данное правило в известной мере противоречит п. 2 ст. 298 ГК, по которому эти средства должны учитываться на отдельном балансе. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" <21> подчеркнул, что п. 3 ст. 161 БК (как и п. 2 ст. 42 БК) не определяет содержание прав учреждений на доходы, полученные учреждениями от приносящей доход деятельности, а закрепляет особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК объем прав учреждения относительно данных доходов и приобретенного за их счет имущества. -------------------------------- <21> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

В настоящее время бюджетным учреждениям как получателям средств федерального бюджета открываются лицевые счета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. Лицевые счета открываются в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого получателя средств федерального бюджета. Средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в территориальном органе Федерального казначейства, который обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем их зачисления на единый счет федерального бюджета. С этого момента бюджетные учреждения вправе распоряжаться этими средствами. Порядок открытия и закрытия лицевых счетов бюджетных учреждений подчиняется финансово-правовым нормам <22>. -------------------------------- <22> Приказы Министерства финансов РФ от 31 декабря 2002 г. N 142н (в ред. от 27 августа 2004 г. N 73н) "Об утверждении Инструкции о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета" // БНА. 2003. N 14; 2004. N 38; от 21 июня 2001 г. N 46н (в ред. от 24 декабря 2004 г. N 123н) "О порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов" // БНА. 2001. N 32; 2005. N 5.

Вряд ли в данном случае можно говорить о действии гражданско-правового принципа свободы договора. Порядок открытия и ведения лицевых счетов, предусматривающий, например, в качестве основания для открытия получателем средств лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, соответствующее разрешение, выдаваемое органами Федерального казначейства, может поставить в невыгодное положение как контрагентов бюджетных организаций, так и их самих, провоцируя нестабильность существующих между ними гражданских правоотношений. Согласно п. 1 ст. 296 ГК казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества. Вместе с тем ст. 296 ГК следует применять в единстве с п. 1 ст. 298 ГК, в соответствии с которым "частное или бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества". Итак, учреждения осуществляют правомочия владения и пользования имуществом в пределах, определенных п. 1 ст. 296 ГК. Что же касается правомочия распоряжения, то учреждение вообще не вправе распоряжаться имуществом (продавать его, сдавать в аренду, передавать в залог), находящимся у него на праве оперативного управления (абз. 1 п. 1 ст. 298 ГК). Это правило не распространяется на автономное учреждение, которое с согласия собственника вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом (кстати, кто будет определять эти объекты?), закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (абз. 2 п. 1 ст. 298 ГК). Вместе с тем отдельным видам учреждений законом предоставлено право распоряжения закрепленным за ними имуществом. Согласно п. 11 ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (в ред. ФЗ от 30 июня 2007 г.) <23> и п. 4 ст. 27 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в ред. ФЗ от 13 июля 2007 г.) <24> образовательные учреждения вправе выступать в качестве арендодателя закрепленного за ними имущества. -------------------------------- <23> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797; СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3215. <24> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135; 2007. N 29. Ст. 3484.

Такие же права предоставлены законом и иными правовыми актами государственным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, архивным учреждениям <25>. -------------------------------- <25> См.: ст. 33 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" (в ред. ФЗ от 17 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 2). Ст. 5504; 2007. N 30. Ст. 3746; ст. 29 Федерального закона от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 26 июня 2007) // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591; 2007. N 27. Ст. 3213; п. 4 Постановления Правительства РФ от 25 марта 1999 г. N 329 "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства РФ от 23 декабря 2002 г. N 919) // СЗ РФ. 1999. N 13. Ст. 1615; 2002. N 52 (ч. 2). Ст. 5225.

В связи с этим особое значение имеет п. 3 ст. 120 ГК, согласно которому особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. В понятие "особенности правового положения" включаются и особенности гражданско-правового положения имущества юридического лица <26>. В отношении имущества учреждения законом или иным правовым актом может быть предусмотрен иной объем прав. Если же отсутствуют специальные нормы закона и иных правовых актов, позволяющие учреждению сдавать в аренду закрепленное за ним имущество, заключение подобных сделок следует признавать неправомерным даже при наличии согласия собственника <27>. -------------------------------- <26> См.: Бараненков В. В. Соотношение понятий "правовое положение", "правовой статус" и "правосубъектность" юридического лица // Юридический мир. 2006. N 2. <27> См.: Феофилактов А. С. Указ. соч. С. 19.

При рассмотрении дел о праве государственных образовательных учреждений на передачу в аренду имущества, закрепленного за этими учреждениями на праве оперативного управления, арбитражные суды кассационной и надзорной инстанций признавали право государственного образовательного учреждения выступать в качестве арендодателя такого имущества. Однако правовым основанием для такого вывода послужили ст. ст. 296, 608 ГК, п. 11 ст. 39 Закона РФ "Об образовании", но не ст. 120 ГК, п. 1 ст. 298 ГК (Постановление Президиума ВАС РФ от 14 сентября 1999 г. N 2943/99; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13 августа 2003 г. N А56-672/03 и др.) <28>. -------------------------------- <28> См.: Возчиков М. Учреждения-арендодатели // ЭЖ-Юрист. 2006. N 46.

Следует согласиться с М. Возчиковым, что участникам гражданского оборота будет проще, если суд выскажется о значении п. 1 ст. 298 ГК в определении права государственных и муниципальных учреждений выступать арендодателями имущества. Осуществление вещных прав государственных и муниципальных учреждений, распоряжение ими имуществом и денежными средствами регламентированы и публично-правовыми нормами. Публично-правовое (финансовое) регулирование необоснованно вторгается в область гражданско-правовых отношений и закрепляет различные привилегии и преимущества в охране государственных (публичных) интересов <29>. -------------------------------- <29> См.: Суханов Е. А. Ответственность государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 122.

Так, согласно ст. 115 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" (в ред. ФЗ от 17 июля 2007 г. N 132-ФЗ) <30> заключение и оплата федеральными государственными учреждениями договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, производятся в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов федерального бюджета и с учетом принятых и неисполненных обязательств. Вытекающие из этих договоров обязательства, принятые государственными учреждениями сверх лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств бюджета на 2007 г. -------------------------------- <30> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 2). Ст. 5504; 2007. N 30. Ст. 3746.

Кроме того, в п. 4 упомянутого Закона установлено правило о том, что нарушение этих требований (о соблюдении лимита) является основанием для признания договоров недействительными по иску вышестоящей организации. Признание договора, исполнение по которому произведено, недействительным приводит к возникновению реституционного обязательства и возможной субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения. Бюджетный кодекс (п. 4 ст. 161) установил также, что при уменьшении бюджетных средств, выделенных учреждению для финансирования договоров, бюджетное учреждение и другая сторона договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо - и другие условия договора. Сторона договора вправе потребовать от бюджетного учреждения только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора. Эти правила также не согласуются с принципом свободы договора. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное им за счет средств, выделенных собственником на приобретение этого имущества (п. 2 ст. 296 ГК). Собственник не вправе распоряжаться имуществом, закрепленным за учреждением на праве оперативного управления, без изъятия этого имущества в установленном порядке. Правом на отчуждение обладает только собственник. Анализ судебно-арбитражной практики показывает, что нередко возникают сложности при определении компетенции органов государственной власти в связи с осуществлением полномочий собственника имущества, закрепленного за учреждениями различной отраслевой принадлежности <31>. -------------------------------- <31> См.: Феофилактов А. С. Указ. соч. С. 14 и сл.

От правильного решения этого вопроса зависит и решение вопроса о том, кто имеет право производить оценку соответствия использования учреждением имущества его целевому назначению, а также принимать решение об изъятии объекта из оперативного управления <32>. -------------------------------- <32> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 24 мая 2005 г. N 225/04 по делу А14-1234-03/39/1.

Судебно-арбитражная практика противоречиво решает вопрос об оценке доказательств неиспользования имущества, влекущего право собственника на его изъятие. В одних случаях сдачу в аренду учреждениями части площадей, когда заключение такого договора допускается законом, суд не рассматривает как доказательство неиспользования имущества, а в других - занимает прямо противоположную позицию <33>. -------------------------------- <33> См.: Феофилактов А. С. Указ. соч. С. 17 и сл.

В рамках данной работы представляется уместным обратиться к анализу вопроса об ответственности частных и бюджетных учреждений по своим обязательствам и субсидиарной ответственности собственника имущества. Этот вопрос уже длительное время неоднозначно решается в доктрине и судебной практике <34>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <34> См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 287 и сл.; Машкина Т. И. Проблемы применения норм материального и процессуального права арбитражным судом // Цивилистика: современность, проблемы, перспективы. Красноярск, 1999. С. 3.

С учетом требований ст. 120 и ст. 399 ГК кредитор учреждения должен до предъявления требования к субсидиарному должнику обратиться с иском к учреждению, добиться удовлетворения иска и получить доказательство недостаточности у учреждения денежных средств, на которые можно обратить взыскание в ходе исполнения судебного акта. Указанный подход отражен в гл. 24.1 БК. Согласно п. 10 ст. 242.3, п. 9 ст. 242.4 БК привлечение в судебном порядке субсидиарного должника (собственника имущества) к ответственности по обязательствам учреждения должно производиться на основании неисполненного или частично неисполненного исполнительного документа о взыскании денежных средств с основного должника <35>. -------------------------------- <35> См.: Клячкин А. Ю. Указ. соч. С. 170 и сл.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21 (п. 4) разъяснено, что ответственность собственника закрепленного за учреждением имущества является особым видом субсидиарной ответственности. Особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. В случае предъявления кредитором иска о взыскании задолженности учреждения непосредственно к субсидиарному должнику, без предъявления иска к учреждению, суд предлагает кредитору привлечь основного должника к участию в деле в качестве второго ответчика или привлекает его к участию в деле по своей инициативе. При удовлетворении судом иска кредитора в резолютивной части решения следует указывать на взыскание суммы задолженности с учреждения (основного должника), а при недостаточности денежных средств учреждения - с собственника его имущества (субсидиарного должника). Получается, что для удовлетворения этого иска кредитору учреждения не нужно доказывать факт недостаточности денежных средств у основного должника в качестве основания для обращения в суд с требованием к публично-правовому образованию <36>. -------------------------------- <36> См.: Там же. С. 171.

При этом специальный порядок исполнения судебных актов, установленный ст. 161, гл. 24.1 БК, по смыслу которых взыскание первоначально обращается на денежные средства учреждения, а в случае их недостаточности - на денежные средства субсидиарного должника, сохраняется. В силу п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 22 июня 2006 г. N 21, поскольку законом не установлено иное, в п. 2 ст. 120 ГК речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 ГК оснований: вследствие причинения вреда, неосновательного обогащения, включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности. Таким образом, по всем этим обязательствам возможна субсидиарная ответственность собственника. Существовавшая продолжительное время судебно-арбитражная практика, как и использовавшаяся в ней аргументация, дословно воспроизводившаяся в судебных актах по разным делам данной категории, должна претерпеть изменения. Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 29 мая 2001 г. N 1184/01 было сказано, что в случае образования задолженности при недостаточном бюджетном финансировании на ее погашение должны быть направлены денежные средства, получаемые училищем от предпринимательской деятельности. Кроме того, от занятия предпринимательской деятельностью училище могло иметь имущество, приобретенное на эти доходы, и распоряжаться им самостоятельно. Таким образом, основной должник на стадии рассмотрения дела не может быть освобожден от ответственности при нарушении договорных обязательств. Поэтому в случае недостаточности у должника денежных средств и другого имущества, приобретенного от коммерческой деятельности, требование может быть предъявлено к субсидиарному должнику <37>. -------------------------------- <37> Постановление не опубликовано.

Подобное постановление практически исключает субсидиарную ответственность собственников учреждений, что вряд ли обоснованно, исходя из разных правовых режимов имущества, полученного по смете и приобретенного за счет предпринимательской деятельности. Кроме того, субсидиарные должники - публичные образования при таком решении вопроса могли не заботиться о надлежащем финансировании учреждений. С учетом толкования, данного в п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21, в силу п. 2 ст. 120 ГК учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами; по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Применяя правила об ответственности учреждений по своим обязательствам, следует учитывать и Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <38>, в п. 2 которого установлено, что учредителем и собственником имущества учреждения, а также надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его органы (государственные или муниципальные). -------------------------------- <38> Вестник ВАС. 2006. N 8.

Высшая судебная инстанция отметила также, что при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться на взыскание денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. ст. 126, 214, 215 ГК. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну. Очевидно, что данное разъяснение демонстрирует усиление частноправовых подходов к регулированию ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими учреждений.

------------------------------------------------------------------

Название документа