Право собственности государственных корпораций: некоторые вопросы

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ

М. И. КЛЕАНДРОВ

Клеандров Михаил Иванович, заслуженный юрист России, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Российской Федерации.

Многие сотни, даже тысячи лет проблемы права собственности в государствах самых различных видов и форм являлись весьма неустойчивой основой экономической сферы их - этих государств - жизнедеятельности. Если нерешенность данных проблем в том или ином государстве достигала критически значимой величины, государство "опрокидывалось" и в "норму", уже подчас при иной форме правления, приходило не скоро. Однако, если нерешенность указанных проблем в конкретном государстве и не достигала такой величины, но была при этом немалой, само это государство уже в силу именно названной причины было неустойчивым, не монолитным, раздираемым в самых различных проявлениях внутренними противоречиями; нередко такое состояние длилось весьма долго; жизнь жителей этого государства назвать счастливой и веселой было нельзя. Напротив, в государстве, где проблемы права собственности сбалансированы, экономическая основа жизнедеятельности стабильна, в результате экономика развивается, и народ богатеет, и сами государственные устои крепки. В истории нашей страны это проявлялось неоднократно и отчетливо. Когда дворяне освободились от обязательной службы государю, они превратились в помещиков, в результате сменилось целевое предназначение экономической основы их жизнедеятельности, со всеми выходящими в политическую плоскость последствиями. Когда крестьяне в советской России "коллективизировались", вообще произошла экспроприация самих основ крестьянской экономики. И т. д. Все сказанное выше в целом тривиально, и сделано это с одной целью: показать огромную значимость проблематики права собственности (в самом широком понимании), соответственно, такую же значимость научных исследований, посвященных этой проблематике, и таким образом подтвердить значимость тех направлений научных исследований, которые на самых дальних подступах отслеживают признаки надвигающейся разбалансированности в правоприменении базовых основ права собственности, выявляют и анализируют качественно новые проблемы, нерешенность которых может усугубить эту разбалансированность, наконец, делают попытку попросту увидеть новые проблемы и новые грани проблем в сфере права собственности. В этом русле - данная статья, в которой сделана попытка по-новому взглянуть на проблемы права собственности, но не предлагаются пути их решения. Ибо известно: правильно обозначенная проблема - 50-процентная гарантия успешного ее решения. Как известно, еще в 1999 г. в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" была введена норма, предусматривающая создание качественно нового организационно-предпринимательского образования (в новой организационно-правовой форме) - государственной корпорации. Можно также сказать, что речь идет и о новом механизме управления экономикой в нашей стране. Особенностью правового статуса государственных корпораций является то, что они создаются и детально наделяются индивидуальным статусом с помощью адресных федеральных законов. Но в Федеральном законе "О некоммерческих организациях", в его ст. 7.1, закреплено базовое определение госкорпорации: "...не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций". С 2003 г. в форме госкорпорации были созданы Агентство по страхованию вкладов, Банк развития (Внешэкономбанк), Фонд содействия реформированию ЖКХ, Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Росатом. Обсуждаются, и самым конкретным образом, вопросы создания госкорпораций на базе Росавтодора, для лекарственного обеспечения населения, менее предметно обсуждаются проекты создания госкорпораций "Росрыбфлот", в сфере нефтепереработки, черной металлургии, станкостроения, по вопросам гражданско-патриотического воспитания молодежи и развития в стране физкультуры и спорта и др. С позиции рассматриваемой проблемы исключительно важным является то обстоятельство, что финансовой основой вновь создаваемых госкорпораций служат средства федерального, регионального и местных бюджетов; само имущество госкорпораций формируется хотя и за счет многих источников, но в первую голову и в основном за счет взносов государства. Деньги для госкорпораций предполагаются немалые: для Банка развития - до 250 млрд. руб., столько же для Фонда содействия реформированию ЖКХ, чуть меньше - до 200 млрд. руб. - для Олимпстроя, 130 млрд. - для Роснанотеха <1>. И не в отдаленной перспективе, а в самое ближайшее время будет принято постановление Правительства РФ, по которому 180 млрд. руб. направляются в капитал Банка развития, 130 млрд. руб. - в капитал Роснанотеха и 240 млрд. руб. - в капитал Фонда содействия реформированию ЖКХ; и, по словам зампреда Правительства РФ А. Кудрина, средства в Банк развития уже перечислены <2>. Да и потом, после начала деятельности, капитал госкорпораций может, и наверняка будет, в разовом порядке или ежегодно (или иначе, но систематически) пополняться за счет федерального, регионального и (или) местного бюджетов. -------------------------------- <1> Российская газета. 2007. 3 октября. <2> Российская газета. 2007. 1 декабря.

Но еще большей особенностью правового статуса госкорпораций, опять же с позиции рассматриваемой здесь проблемы, является то обстоятельство, что объекты государственной собственности, передаваемые в госкорпорацию, перестают с юридической точки зрения быть государственной собственностью. Эти объекты становятся собственностью госкорпорации. Пункт 1 ст. 5, именуемой "Имущество Государственной корпорации "Ростехнологии", Федерального закона "О Государственной корпорации "Ростехнологии" от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ <3> прямо, хотя и несколько пространно, устанавливает: "Имущество Государственной корпорации "Ростехнологии" формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых Государственной корпорацией "Ростехнологии" от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, федерального и иного имущества, передаваемого Государственной корпорации "Ростехнологии" в ходе осуществления ее деятельности, за счет других законных поступлений и является собственностью Государственной корпорации "Ростехнологии". -------------------------------- <3> Российская газета. 2007. 26 ноября.

Несколько более сжато, но также прямолинейно сказано в п. п. 1 и 2 ст. 5 Федерального закона от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горнолыжного курорта" <4>: "1. Имущество Корпорации формируется за счет имущественных взносов Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности Корпорации, пожертвований, а также за счет других законных поступлений и является собственностью Корпорации. 2. Помимо имущественных взносов в денежной форме в качестве имущественного взноса Российской Федерации Корпорации на основании решения Правительства Российской Федерации может быть передано иное имущество, находящееся в федеральной собственности". -------------------------------- <4> Российская газета. 2007. 3 ноября.

В несколько иной, но также близкой по смыслу редакции закреплены эти положения в п. 2 ст. 17 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <5>: "Имущество Корпорации формируется за счет имущественных взносов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, доходов, полученных от деятельности Корпорации, субсидий из федерального бюджета, средств специальных фондов Корпорации и имущества, созданного за их счет, добровольных отчислений и пожертвований, а также за счет иного имущества, полученного по иным основаниям, не запрещенным законодательством Российской Федерации". -------------------------------- <5> Российская газета. 2007. 5 декабря.

Возникает вопрос: чьим имуществом - по форме собственности - становятся объекты государственной собственности и госбюджетные финансовые средства, переданные госкорпорациям и включенные ими в состав своего имущества? С учетом, в частности, того обстоятельства, что, согласно п. 2 ст. 5 Федерального закона "О Государственной корпорации "Ростехнологии", "Государственная корпорация "Ростехнологии" не отвечает по обязательствам Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам Государственной корпорации "Ростехнологии". Государственная корпорация "Ростехнологии" отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом". И принимая во внимание, что аналогичные положения закреплены во всех именных федеральных законах о госкорпорациях. И с учетом ряда иных, весьма важных для любого субъекта права собственности правомочий во всей триаде этого права. Так, Госкорпорация "Ростехнологии" в соответствии с именным Федеральным законом вправе непосредственно осуществлять предпринимательскую деятельность (правда, лишь постольку, поскольку это служит достижению цели ее деятельности, но сама эта цель в ч. 1 ст. 3 Закона определена весьма общим образом: "Содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологической промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологической промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс"); совершать все виды сделок, приобретать и реализовывать имущественные и неимущественные права, выдавать поручительства за третьих лиц, предоставлять займы на достижение обозначенной выше цели своей деятельности; создавать коммерческие и некоммерческие организации на территории РФ и за ее пределами; участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, имуществе иных коммерческих организаций, которые созданы на территории РФ и за ее пределами (целью деятельности которых является цель, близкая к цели Госкорпорации); осуществлять инвестиции в российские и иностранные организации; получать доходы; создавать филиалы и открывать представительства в РФ и за рубежом; привлекать на договорной основе иностранных физических лиц и иностранные организации для оказания посреднических и иных услуг и т. д. А уж дочерние компании госкорпораций как чисто коммерческие организации совсем не ограничены в правомочиях собственника, они вправе, могут и, безусловно, будут осуществлять в своих интересах любые действия на рынке, в том числе - IPO (первичное публичное размещение акций). В целом наличие ярко (или чуть менее ярко, но достаточно внятно) выраженного предпринимательского начала в целях организации и деятельности госкорпораций, отчетливо закрепленное во всех именных законах о госкорпорациях, побуждает усомниться в правильности подхода законодателя, включившего госкорпорацию как организационно-правовую форму в родовое понятие некоммерческой организации. Ведь и организации с куда более слабым коммерческим началом законодатель или изначально не включил, или уже исключает из сферы действия Федерального закона "О некоммерческих организациях". Так, Федеральным законом от 29 ноября 2007 г. N 278-ФЗ "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" установлено, что этот Закон "не распространяется на потребительные кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан". Правда, есть и противоположный пример: в силу Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 300-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" под понятие "некоммерческая организация" теперь подпадают общины коренных малочисленных народов РФ, которые без предпринимательско-коммерческой деятельности вряд ли вообще могут существовать. Можно сказать, что критерий принадлежности к некоммерческой организации с появлением организационно-правовой формы госкорпорации становится еще более размытым. Но не это главное. Главное - правомочия госкорпораций в сфере собственности столь обширны, что позволяют подтвердить то, что прямо записано в именных законах: переданные госкорпорации из самых различных источников, прежде всего из госказны и из госбюджета, при ее создании и позже имущественные объекты и финансы становятся полной и безвозвратной собственностью госкорпорации, которая своей собственностью как полноценный собственник вправе и реально может в полном объеме владеть, пользоваться и распоряжаться. Отдельные оговорки о целевом использовании имущества и т. п. в принципе не могут ограничить правомочия собственника. И здесь возникает ряд вопросов. Сочетание слов "государственная корпорация" предполагает, по-видимому, совместимость преимуществ корпоративной бизнес-структуры и государственного унитарного предприятия. Но именные законы о госкорпорациях вкупе с вышеназванной ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" выводят госкорпорации из поля корпоративного законодательства: значит, госкорпорация, с этой точки зрения, не корпорация. Утрата принадлежности передаваемого госкорпорации имущества госказны и средств госбюджета государству означает, что имущественная основа образования и деятельности госкорпорации - уже не государственная. То есть уже само название нового и явно перспективного организационно-предпринимательского образования достаточно зыбко. Здесь форма вряд ли соответствует содержанию. И главное - вправе ли будет федеральная Счетная палата, призванная контролировать правильность использования лишь федеральной государственной собственности, проверять госкорпорации. Это большой вопрос. И ее председатель - С. В. Степашин - проблему, похоже, видит, отмечая: "Де-юре госкорпорации существуют в экономических условиях договорного, а не публичного права, в отличие от бюджетных учреждений. При этом де-факто они являются субъектами не частного, а публичного права и должны контролироваться государством и обществом, в первую очередь Счетной палатой, представляющей интересы налогоплательщиков" <6>. Да и в отдельных именных законах о госкорпорациях ответ на этот вопрос вроде бы закрепляется. Так, в п. 15 ст. 13 Федерального закона о госкорпорации "Росатом" сказано: "Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью Корпорации". Так ведь действующее законодательство наделяет Счетную палату РФ полномочиями осуществлять контроль за правильностью использования госсобственности, а в госкорпорации она уже иной формы. Считать же, что такой контроль будет достаточно эффективным, если он будет осуществляться на основе разовых поручений Президента РФ и (или) Государственной Думы РФ, также не стоит: здесь должна быть основа даже не просто законодательная, а концептуально обеспеченная. Да и оперативно руководить госкорпорациями высший орган исполнительной ветви государственной власти страны не сможет: Правительство РФ лишь назначает на должность и освобождает от должности президента госкорпорации и членов ее наблюдательного совета, включая председателя. И то далеко не всегда: так, в частности, обстоит дело с Госкорпорацией "Олимпстрой" (г. Сочи), но руководителя и членов наблюдательного совета Госкорпорации "Ростехнологии" назначает на должность и прекращает их полномочия Президент РФ, а не Правительство РФ. -------------------------------- <6> Степашин С. Модернизация - рывок России по плану Путина // Российская газета. 2007. 2 ноября. С. 10.

Зато у самой госкорпорации, ее руководства - президента, правления наблюдательного совета (а членов правления назначает на должность и освобождает от должности наблюдательный совет по представлению президента госкорпорации), как сказано выше, весьма обширные полномочия относительно имущества госкорпорации. И здесь возникает еще один немаловажный вопрос: в чью все-таки собственность (какую ее форму) переходит бывшая государственная (муниципальная и пр.) собственность после передачи ее госкорпорации? В силу ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в нашей стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. И в связке, особенно значимой для Госкорпорации "Олимпстрой" г. Сочи, в силу ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Методом исключения можно сделать вывод: переданная госкорпорации государственная (муниципальная и пр.) собственность стала либо частной собственностью, либо иной формой собственности. В силу ч. 2 ст. 212 ГК РФ имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Как отмечает зав. лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Института экономики переходного периода г. Мальгинов, "Росстат" выделяет четыре основные формы собственности - государственную, муниципальную, смешанную российскую и частную, при этом четкого определения понятия "смешанная собственность" не дается <7>. -------------------------------- <7> Время новостей. 2007. 3 октября.

В силу именных законов каждая госкорпорация является юридическим лицом, созданным РФ в организационно-правовой форме госкорпорации. Как таковая в качестве организационно-правовой формы госкорпорация не прописана в ГК РФ, и это естественно: у нее главные функции - не коммерческая деятельность и не функции, органически присущие некоммерческой организации, а функции управленческие. По сути дела, госкорпорация - в прежней, 80-х и ранее годов, системе координат и понятийного строя - центр отраслевой, хозяйственной системы, со всеми вытекающими отсюда особенностями, к которым следует отнести: а) особенности юридического лица как публичного; б) особенности субъекта права как созданного прежде всего не для непосредственного осуществления предпринимательской деятельности, а для руководства в тех или иных формах этой деятельностью тех самостоятельных предпринимательских структур, которые эту деятельность непосредственно осуществляют, а организационно входят так или иначе в систему госкорпорации. Принципиальный недостаток государственной компании, т. е. коммерческой организации с преимущественной или тем более частичной долей государственной собственности, общеизвестен: она берет кредит, и если он приносит прибыль, ее делят участники, а если приносит убытки - ответственность несут налогоплательщики, общество в целом; положительными же результатами деятельности госкомпаний пользуются ее участники, не несущие потерь при отрицательных результатах ее деятельности - отрицательные последствия несет общество. Устраняется ли этот недостаток, присущий госкомпаниям, у госкорпорации? Переход госимущества в иную форму собственности - отнюдь не автоматическое благо. Крупный российский экономист, к сожалению покойный, Д. Львов совсем недавно на сей счет высказался вполне определенно: "История человечества не доказала абсолютное преимущество одной формы собственности перед другой. Таких доказательств я принципиально не знаю" <8>. -------------------------------- <8> Львов Дмитрий. Реформы 1990-х разорвали Россию // Политический журналъ. 2007. N 15/16. С. 47.

И отвечая на вопрос, собственность госкорпорации - это частная форма собственности или иная (непонятно какая, но имеющая право по Конституции РФ и в силу ч. 1 ст. 212 ГК РФ на существование), хотелось бы надеяться на то, что утвердительный ответ будет "иная". Правда, в этом случае и законодателю, и юридической науке (а ей в первую очередь) предстоит много дел. Но при положительном ответе в форме "частная" возникает весьма серьезная опасность утечки гигантских объемов прежней государственной (муниципальной и пр.) собственности через ряд операций в частные нечистоплотные руки.

Название документа