Некоторые особенности организации государственного управления деятельностью по формированию фондов и организаций, обеспечивающих сохранение и публичное использование культурных ценностей

НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ФОНДОВ И ОРГАНИЗАЦИЙ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ СОХРАНЕНИЕ И ПУБЛИЧНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ

М. В. АЛЕКСЕЕВА

Основные характеристики культурных ценностей, понятия и термины, используемые для целей государственного управления деятельностью по формированию фондов и организаций, обеспечивающих сохранение и публичное использование культурных ценностей, определяют специальные отраслевые законы, посвященные отдельным направлениям культурной деятельности, другие федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные акты субъектов РФ. Следует отметить, что содержащиеся в указанных источниках правовые категории не обладают системностью, содержат нераскрытые, внутренне противоречивые определения. Наблюдается многократность в определении одних и тех же понятий, ряд терминов имеет отсылочный характер <1>. -------------------------------- <1> Александрова М. А. Состав и отраслевая принадлежность российского законодательства о культурных ценностях // Культура: управление, экономика, право. 2006. N 4; СПС "КонсультантПлюс".

Например, для целей Федерального закона "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" используется понятие "культурные ценности" - предметы религиозного и светского характера, имеющие значение для истории и культуры и относящиеся к категориям, определенным в ст. 7 Закона РФ "О вывозе и ввозе культурных ценностей". При этом в российском законодательстве не описывается содержание понятий "светская культурная ценность", "религиозная культурная ценность", что необходимо для отнесения культурной ценности к категории "музейный предмет"; не раскрывается, каким образом определяется "историческая, художественная, научная или иное культурное значение" культурной ценности, для того чтобы быть причисленной к категории "музейный предмет"; не раскрывается понятие "памятник истории и культуры", позволяющее идентифицировать культурную ценность как "музейный предмет" <2>. -------------------------------- <2> Рыбак К. Е. Направления по совершенствованию законодательства о музеях в Российской Федерации // Культура: управление, экономика, право. 2006. N 3.

Другой пример. В ст. 3 Федерального закона от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ музей определяется как "некоммерческое учреждение культуры". Как справедливо отмечает К. Е. Рыбак, такая формулировка некорректна. Во-первых, учреждение является разновидностью некоммерческой организации; российскому гражданскому законодательству неизвестно понятие "некоммерческое учреждение". Во-вторых, в ГК РФ отсутствует термин "учреждение культуры" в качестве разновидности организационно-правовой формы юридического лица <3>. -------------------------------- <3> Там же.

Отсутствие систематического характера и наличие целого ряда пробелов и коллизий в российском законодательстве, посвященном особенностям государственного управления деятельностью по формированию фондов и организаций, обеспечивающих сохранение и публичное использование культурных ценностей, создает значительные трудности для его применения. В частности, содержащиеся в Федеральном законе от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ понятия, производные от категории "культурные ценности" (музейный предмет, музейная коллекция), не всегда обеспечивают слаженный подход при определении признаков состава преступлений за посягательство на культурные ценности. Основу организации деятельности по сохранению и публичному использованию культурных ценностей как национального достояния и культурного наследия составляют общероссийские библиотечный, музейный, архивный и иные фонды. В отличие от федеральных законов, посвященных Музейному фонду Российской Федерации и Архивному фонду Российской Федерации, в Федеральном законе "О библиотечном деле" не выделяется единый для всей страны библиотечный фонд, хотя в Основах законодательства о культуре он упоминается в числе первых (ст. 26). Ввиду этого следует признать, что положение Основ законодательства РФ о культуре, возлагающее на государство обязанность по обеспечению целостности общероссийского библиотечного фонда, не может быть реализовано, а о самом общероссийском библиотечном фонде говорить не приходится. Соответственно, отдельные фонды библиотек, если они не отнесены к культурному наследию народов Российской Федерации, не могут рассматриваться как культурные ценности. В таких случаях отношения между пользователями библиотек и библиотеками по поводу использования фонда последних попадают под действие другого культурного права, закрепленного в Конституции РФ, а именно права на пользование учреждениями культуры <4>. -------------------------------- <4> Мельник Т. Е. Право на доступ к материальным культурным ценностям // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 37.

Законодательное регулирование государственного управления деятельностью по формированию фондов и организаций, обеспечивающих сохранение и публичное использование культурных ценностей, основывается на обязанностях государства в области культуры. При этом недостатки присутствуют не только при формировании правовых механизмов накопления и развития фондов культурных ценностей (общероссийский библиотечный фонд), но и при определении полномочий и статуса организаций, обеспечивающих сохранение и публичное использование культурных ценностей. Так, согласно ст. 3 Федерального закона от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" музеи осуществляют хранение, изучение и публичное представление музейных предметов и музейных коллекций. Учитывая содержание проводимого исследования, функций и полномочий организаций, обеспечивающих сохранение и публичное использование культурных ценностей, перечень задач деятельности музея следует дополнить задачей пополнения собрания культурных ценностей. Постановлением Правительства РФ от 23 марта 2001 г. N 226 утвержден Устав ФГУ "Российская национальная библиотека" <5>, а Постановлением Правительства РФ от 23 марта 2001 г. N 227 - Устав ФГУ "Российская государственная библиотека" <6>. Отметим, что в соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 30 ноября 1992 г. N 919 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации" уставы указанных учреждений утверждаются в установленном законодательством порядке. ГК РФ предусматривает утверждение уставов учредителем. В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по культуре и кинематографии <7> ему предоставлено право осуществлять полномочия собственника в отношении имущества подведомственных федеральных государственных учреждений, к числу которых в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 5 января 2005 г. N 5-р <8> относятся и национальные библиотеки Российской Федерации. -------------------------------- <5> Постановление Правительства РФ от 23 марта 2001 г. N 226 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российская национальная библиотека" (ред. от 28.07.2005) // СЗ РФ. 2001. N 14. Ст. 1362. <6> Постановление Правительства РФ от 23 марта 2001 г. N 227 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российская государственная библиотека" (ред. от 28.07.2005) // СЗ РФ. 2001. N 14. Ст. 1363. <7> Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 291 "О Федеральном агентстве по культуре и кинематографии (ред. от 26.05.2005) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2573. <8> Распоряжение Правительства РФ от 5 января 2005 г. N 5-р "О перечнях федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений и федеральных государственных организаций, подведомственных Росархиву, Роскультуре, Роспечати" (ред. от 07.04.2007) // СЗ РФ. 2005. N 2. Ст. 193.

В связи с этим полагается необходимой отмена нормы ст. 18 Федерального закона "О библиотечном деле", предполагающей утверждение учредительных документов национальных библиотек страны актом Правительства РФ, и, соответственно, постановлений Правительства РФ, утверждающих уставные документы федеральных государственных учреждений культуры. В целом можно отметить, что основными проблемами практики организации государственного управления деятельностью по формированию фондов и организаций, обеспечивающих сохранение и публичное использование культурных ценностей, являются: - неудовлетворительное состояние материально-технической базы многих организаций культуры, обеспечивающих сохранение и публичное использование культурных ценностей; - ненадлежащее обеспечение гарантий безопасности и условий хранения культурных ценностей в фондах и организациях культуры; - недостатки в области учетно-хранительной деятельности фондов культурных ценностей и организаций культуры; - недостаточное обеспечение деятельности по формированию фондов и организаций, обеспечивающих сохранение и публичное использование культурных ценностей; - низкая социальная защищенность работников отрасли культуры. В целях улучшения содержания деятельности по формированию фондов и организаций, обеспечивающих сохранение и публичное использование культурных ценностей, необходимо: - выделение (строительство) новых и реконструкция имеющихся фондохранилищ культурных ценностей, оснащение их современными средствами первичного пожаротушения и защитного снаряжения, реставрационным и микрокопировальным оборудованием, компьютерной техникой; - целенаправленное финансирование работ по созданию страхового фонда копий уникальных и особо ценных документов в рамках организации деятельности общероссийских библиотечного, музейного, архивного и иных фондов культурных ценностей; - обеспечение организации хранения и учета культурных ценностей, проверки их наличия и состояния в фондах и организациях, обеспечивающих их сохранение и публичное использование. Для пресечения хищений культурных ценностей из фондов и организаций, обеспечивающих их сохранение и публичное использование, в полном объеме должен быть выполнен План мероприятий по выполнению Приказа Минкультуры России от 10 августа 2006 г. N 384 "О неотложных мерах по повышению безопасности Музейного фонда Российской Федерации и Архивного фонда Российской Федерации", утвержденный Приказом Росархива от 8 ноября 2006 г. N 63, а также решения коллегии Минкультуры России от 22 августа 2006 г. "О мерах по улучшению условий учета, хранения и охраны Музейного, Архивного, библиотечных фондов, телерадио - и кинофондов Российской Федерации". Необходимы разработка и утверждение на федеральном уровне единого нормативно-правового документа, отражающего порядок организации и проведения проверок по контролю за соблюдением законодательства в сфере охраны культурного наследия в Российской Федерации, а также взаимодействия между Россвязьохранкультурой, Роскультурой и Росархивом в сфере музейного, библиотечного и архивного дела.

Литература

1. Александрова М. А. Состав и отраслевая принадлежность российского законодательства о культурных ценностях // Культура: управление, экономика, право. 2006. N 4. 2. Рыбак К. Е. Направления по совершенствованию законодательства о музеях в Российской Федерации // Культура: управление, экономика, право. 2006. N 3. 3. Мельник Т. Е. Право на доступ к материальным культурным ценностям // Журнал российского права. 2006. N 4.

Название документа