Формирование и оценка налогового потенциала субъекта российской федерации <*>

Е.С. ОСИПОВА

<*> Osipova E.S. Forming and evaluating of tax potential of the Russian Federation member.

Осипова Е.С., д.э.н., профессор кафедры экономики и налогообложения Дальневосточной академии государственной службы.

В статье обосновываются подходы к измерению субфедерального налогового потенциала и взаимосвязь его видов. С использованием авторских характеристик проводится оценка реализованного и номинального налоговых потенциалов Хабаровского края. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике и научной деятельности.

Ключевые слова: налоговый потенциал, Хабаровский край, налоговые отношения, налоги.

The article substantiates the approaches to measuring of subfebrile tax potential and interconnection of its kinds. Using the author's characteristics the article tries to estimate the implemented and the nominal tax potential of the Khabarovsk region. The conclusions made by the author may be used in law application practice and scientific work.

Key words: tax potential, Khabarovsk region, tax relations, taxes.

Экономической основой управления структурой и динамикой налоговых отношений в регионе является валовой региональный продукт (ВРП) как обобщающий источник всех налогов. Методические основы оценки налоговой емкости ВРП аналогичны методам ее измерения на макроуровне. Налоговый потенциал региона можно рассчитать по формуле:

i

SUM НД

1

НП = ------ x 100 (%), (1)

р ВРП

где НП - реализованный налоговый потенциал, в процентах;

р

i

SUM НД - сумма всех налогов, взимаемых на территории данного региона,

руб.;

ВРП - валовой региональный продукт, руб.

В абсолютном выражении процедуру формирования налогового потенциала в субъекте России можно представить в следующем виде:

НП = НПфб + НПкбр , (2)

i i i

где НП - налоговый потенциал i-го региона;

i

НПфб - налоговый потенциал налогов, собранных в федеральный бюджет с

i

территории i-го региона;

НПкбр - налоговый потенциал консолидированного бюджета i-го региона.

i

Базовыми показателями для расчета налогового потенциала региона являются налоговые доходы, доходы внебюджетных социальных фондов и задолженность по налогам и сборам в бюджет. Автором были обоснованы методологические подходы к оценке налогового потенциала и разработана система налоговых потенциалов: произведенный, вмененный, реализованный и номинальный <1>.

<1> Осипова Е.С. Экономика налоговой политики: анализ оценки налогового потенциала Хабаровского края // Государственная служба. 2006. N 6. С. 35 - 39; Осипова Е.С. Налоговый потенциал: методика оценки и направления реформирования: Монография. Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2008. 262 с.

Взаимосвязи четырех рассматриваемых налоговых потенциалов в субъекте РФ и муниципальном образовании иллюстрирует рис. 1.

Взаимосвязи налоговых потенциалов субъекта Федерации

и муниципальных образований

НПн

-- - T - - - - - - - - - - -¬

¦ /¦\ резервы НПр

+-.-.+.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-+

¦ ¦ ¦

¦ ¦ ПНП ¦

-+----+----------------------+

¦¦ ¦ НПр

¦¦ \¦/

¦+-.-.+.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-+

В фед-й ¦¦ НПн ¦

бюджет ¦¦ ¦ НПн

< +- -T - - - - - - - - - - - + -- -T - - - - - - - - - - --¬

¦¦ /¦\ НПр ¦ /¦\ НПр

¦¦ ¦ ¦ ¦ резервы ¦

¦+-.-+.--.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-+ +-.-+.--.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-+

¦¦ ¦ резервы ВНП ¦ ¦ ¦ ВНП

L+---+-----------------------+ +---+-----------------------+

¦ ¦ НПр ¦ ¦ НПр

¦ \¦/ ¦ ¦ \¦/ ¦

+-.-+.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.+ +-.-+.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.+

¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

¦ Бюджет субъекта РФ ¦ ¦ Бюджет МО ¦

¦ ¦ ¦ ¦

L---------------------------- L----------------------------

Примечание: ПНП - произведенный налоговый потенциал, ВНП - вмененный

налоговый потенциал, НП - реализованный налоговый потенциал, НП -

р н

номинальный налоговый потенциал.

Рис. 1

Коммерческие и бюджетные организации в процессе хозяйственной деятельности, а также население формируют налоговые ресурсы бюджетов всех уровней. Произведенный налоговый потенциал распределяется между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта РФ. В процессе межбюджетных перераспределений федеральные налоги частично возвращаются на региональный уровень в виде финансовой помощи. Собственные налоговые доходы (имеются в виду налоговые ресурсы, которые сформировали доходы бюджета субъекта РФ после перераспределительных процедур) и средства фонда финансовой поддержки регионов в совокупности образуют вмененный налоговый потенциал. В практике реализованный налоговый потенциал может быть и выше и ниже плановых показателей ПНП и ВНП за счет изменений в эффективности хозяйственной деятельности, активности налоговой работы, соблюдении платежной дисциплины и других резервов. В процессе функционирования налоговой системы возникают разные связи и взаимоотношения между налогоплательщиками и фискальными органами. Номинальное значение налогового потенциала также формируется с учетом возможностей повышения эффективности производства, результатов контрольной работы, качества налогового администрирования, законодательной инициативы. В количественном и качественном выражении реализованный и номинальный налоговые потенциалы хотя и редко, но могут совпадать.

В муниципальном образовании налогово-бюджетные процессы достаточно полно характеризуют вмененный, номинальный и реализованный налоговые потенциалы (рис. 1). Налоговый потенциал, сформированный (произведенный) налогоплательщиками муниципальных образований, учитывается в составе бюджета края (области), поэтому в системе налоговых потенциалов муниципальных образований он не отражается. Местный бюджет формируется на основе вмененного налогового потенциала, и в вопросах обеспечения жизнедеятельности местного самоуправления именно он имеет больший экономический смысл.

Оценка налогового потенциала Хабаровского края проведена с использованием авторских характеристик показателя: реализованный налоговый потенциал и номинальный налоговый потенциал (табл. 1). В качестве базы исследования использован произведенный налоговый потенциал.

Таблица 1. Реализованный и номинальный налоговый потенциал

Хабаровского края в 2004 - 2010 гг. <1>, млн. руб.

¦ ¦ Показатели ¦ 2004 ¦ 2005 ¦ 2006 ¦ 2007 ¦ 2008 ¦ 2009 ¦ 2010 ¦

+----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+-------+

¦ 1 ¦ВРП ¦ 139 039¦ 169 683¦ 175 320¦ 231 293¦273 213¦274 980¦329 976¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ <2> ¦

+----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+-------+

¦ 2 ¦Налоги <3> ¦43 483,0¦43 241,7¦51 197,4¦ 66 829 ¦ 74 445¦ 75 051¦ 61 561¦

+----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+-------+

¦ 3 ¦Взыскано ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦принудительно ¦ 4 287,6¦ 3 401,2¦ 4 806,0¦ 4 687,0¦ 4 286 ¦ 4 286 ¦ 4 286 ¦

¦ ¦налоговыми ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦органами <4> ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+-------+

¦ 4 ¦НП , млн. руб. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ р ¦47 770,6¦46 642,9¦56 003,4¦ 71 516 ¦ 78 731¦ 79 337¦ 65 847¦

¦ ¦(2 + 3) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+-------+

¦ 5 ¦НП , % ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ р ¦ 35,4 ¦ 27,5 ¦ 31,9 ¦ 30,9 ¦ 28,8 ¦ 28,9 ¦ 18,7 ¦

¦ ¦(4 / 1 x 100) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+-------+

¦ 6 ¦Задолженность ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦по налогам во ¦ 921,7 ¦ 384,6 ¦ 319,0 ¦ 1 734,0¦ - ¦ - ¦ - ¦

¦ ¦все уровни ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+-------+

¦ 7 ¦Доначислено по ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦результатам ¦ 3 130,3¦ 3 172,3¦ 5 995,4¦ 6 286 ¦ 3 669 ¦ 5 203 ¦ 4 085 ¦

¦ ¦налоговых ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦проверок ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+-------+

¦ 8 ¦Льготы ¦ 6 475,5¦ 5 298,0¦ 2 992,4¦ 3 984 ¦ 4 001 ¦ 3 892 ¦ 4 384 ¦

+----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+-------+

¦ 9 ¦НП , млн. руб. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ н ¦58 298,1¦ 5 497,8¦65 310,2¦ 83 520 ¦ 86 401¦ 88 432¦ 74 316¦

¦ ¦(4 + 6 + 7 + 8)¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+-------+

¦ 10 ¦НП , % ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ н ¦ 41,9 ¦ 32,7 ¦ 37,3 ¦ 36,1 ¦ 31,6 ¦ 32,2 ¦ 22,5 ¦

¦ ¦(9 / 1 x 100) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

L----+---------------+--------+--------+--------+--------+-------+-------+--------

<1> Рассчитано автором по: "Налоговый паспорт субъекта Российской Федерации".

<2> Прогноз.

<3> В данную строку включены налоговые поступления с территории Хабаровского края в консолидированный бюджет РФ и ЕСН, поступающий в государственные внебюджетные фонды РФ. За 2010 г. указаны только налоговые поступления.

<4> За 2008 - 2010 гг. данные отсутствуют. Указаны средние значения за 5 лет для сохранения динамики.

Резкое снижение объема налогового потенциала в 2010 г. связано с посткризисными явлениями, негативное влияние которых интенсивнее проявилось в масштабах субъектов РФ, чем экономики страны в целом.

Номинальный и реализованный налоговые потенциалы различаются существенно, хотя в последние три года разрыв сократился в результате того, что отсутствовал прирост задолженности по налогам и сборам. Такое изменение можно назвать позитивным, так как полнота формирования потенциала достигнута в основном за счет сумм налогов, которые фактически поступили в бюджет. Нереализованная часть налогового потенциала в виде задолженности и налогов, доначисленных при проверках, составляла от 2,8% до 6,5%.

Можно сказать, что реализованный и номинальный налоговые потенциалы имеют общепризнанное оптимальное значение (30 - 35%), хотя экономика и налоговые отношения отдельных стран (Швеция, Дания, Канада, Германия и др.) свидетельствуют, что показатели приемлемой налоговой нагрузки на бизнес сместились в сторону увеличения - до 40 - 50%. Однако подобная тяжесть налоговых обязательств требует от государств весомый гарантированный пакет социальных услуг. Только в этом случае население и предпринимательство будут адекватно реагировать на возрастающее налоговое бремя и оценивать его как допустимое.

Величина налогового изъятия в Хабаровском крае не ниже, чем по России, а в 2002, 2003, 2004 гг. даже превысила общероссийские параметры. Реализованный налоговый потенциал экономики страны в 2005, 2006, 2007, 2008 и 2009 гг. составил 28,9%, 27,7%, 29,5%, 29,0% и 24,6% соответственно. Уровни и динамика налогового потенциала в национальной экономике и в субъектах Федерации значительно отличаются. Такое различие объясняется, во-первых, излишне высокой консолидацией налоговых ресурсов на федеральном уровне; во-вторых, более низкой эффективностью производства в регионе по сравнению с общероссийским уровнем. Оказывает влияние наличие нелегальной деятельности в ведущих сырьевых отраслях.

При анализе налогового потенциала на макроэкономическом уровне и в субъекте РФ использована единая методика, обеспечивающая сопоставимость результатов расчетов. Такой же подход применим и к третьему звену налоговой системы - муниципальным образованиям, т.е. используется системный подход к исследованию налоговых отношений. Муниципальные образования по-прежнему практически не самостоятельны в формировании финансовых ресурсов и зависимы от вышестоящего звена. Перераспределение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетно-налоговой системы оставляет мало самостоятельности в формировании доходной базы и не снижает зависимость от трансфертов из бюджета другого уровня. В этих условиях определение налогового потенциала является необходимой процедурой. Его расчет позволит определить возможности экономического развития муниципального образования и реальные потребности в финансовой помощи из бюджета другого уровня. В свою очередь, единый методический подход к определению собственных налоговых и финансовых ресурсов всех муниципальных образований региона облегчит задачу распределения трансфертов из бюджета субъекта РФ. Актуальность этой проблемы значительно повышается в условиях реформирования системы государственного и муниципального управления.

Подход к оценке налогового потенциала муниципального образования может быть различным в зависимости от того, какой аспект налоговых отношений исследуется. Налоговый потенциал определяется по формуле:

i

SUM НД

НП = ------ x 100 (%), (3)

р ДС

мун

где НП - реализованный налоговый потенциал муниципального

р

мун

образования, в процентах;

i

SUM НД - сумма всех налогов, составляющих доходную базу местного

бюджета, руб.;

ДС - добавленная стоимость, руб.

Если анализируется влияние трансфертов из бюджета субъекта РФ (Т), задолженности перед бюджетом (ЗБ) или других факторов, то они учитываются в алгоритме исследуемого процесса.

i i i

SUM Н + SUM Т + SUM ЗБ + ...n

1 1 1

НП = ----------------------------- x 100 (%), (4)

мун.обр. ДС

i

где SUM Н - сумма сборов и налогов на территории муниципального

образования.

Варьирование различными составляющими числителя модели позволяет оценить влияние тех или иных факторов на динамику налогового потенциала.

Исследование вопросов качественного содержания налогового потенциала обусловливает необходимость рассмотрения произведенного налогового потенциала (ПНП) и вмененного налогового потенциала (ВНП) субъектов РФ Дальневосточного федерального округа (ДФО). Величина расходов позволяет оценить достаточность или нехватку налогов, собранных на территории, для финансирования этих обязательств (табл. 2).

Таблица 2. Произведенный и вмененный налоговые потенциалы

субъектов ДФО, млн. руб. <*>

¦ Субъекты ДФО ¦ 2008 ¦ 2009 ¦

+------------------------+----------------T-------+-------T-------T-------+

¦ ¦ ВНП Расходы¦ ПНП ¦ ВНП ¦Расходы¦ ПНП ¦

¦ ¦ конс. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ бюджета¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ субъекта¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+------------------------+-------T--------+-------+-------+-------+-------+

¦ ДФО ¦373 502¦ 366 716¦275 217¦440 580¦421 006¦295 596¦

+------------------------+-------+--------+-------+-------+-------+-------+

¦Республика Саха ¦ 79 625¦ 83 348¦ 51 282¦ 92 688¦ 90 679¦ 55 690¦

+------------------------+-------+--------+-------+-------+-------+-------+

¦Приморский край ¦ 65 704¦ 62 544¦ 51 707¦ 95 290¦ 83 213¦ 52 704¦

+------------------------+-------+--------+-------+-------+-------+-------+

¦Хабаровский край ¦ 62 970¦ 64 432¦ 57 184¦ 62 795¦ 65 600¦ 56 029¦

+------------------------+-------+--------+-------+-------+-------+-------+

¦Амурская область ¦ 35 664¦ 34 512¦ 23 160¦ 40 216¦ 41 195¦ 25 613¦

+------------------------+-------+--------+-------+-------+-------+-------+

¦Камчатский край ¦ 29 490¦ 31 566¦ 15 213¦ 38 529¦ 37 817¦ 16 619¦

+------------------------+-------+--------+-------+-------+-------+-------+

¦Магаданская область ¦ 16 336¦ 16 126¦ 9 298¦ 19 235¦ 18 389¦ 8 538¦

+------------------------+-------+--------+-------+-------+-------+-------+

¦Сахалинская область ¦ 60 400¦ 51 699¦ 55 434¦ 61 255¦ 58 824¦ 67 998¦

+------------------------+-------+--------+-------+-------+-------+-------+

¦Еврейская автономная ¦ 7 563¦ 7 683¦ 3 218¦ 8 655¦ 8 396¦ 2 800¦

¦область ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+------------------------+-------+--------+-------+-------+-------+-------+

¦Чукотский автономный ¦ 15 750¦ 14 806¦ 8 721¦ 21 917¦ 16 893¦ 9 605¦

¦округ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

L------------------------+-------+--------+-------+-------+-------+--------

<*> Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации. 2010: Стат. сб. / Росстат. М., 2010. С. 583, 590, 597, 604, 611, 618, 625, 632, 639.

Материалы таблицы свидетельствуют о возможности внесения изменений в сложившуюся систему финансовых отношений между центром и субъектами РФ. Различие между произведенным и вмененным налоговыми потенциалами увеличивает возможность самофинансирования региональных социальных программ.

Показатели произведенного и вмененного налоговых потенциалов введены для оценки эффективности налогово-бюджетной политики. Размеры финансовой помощи регионам обусловлены их делением на доноров и реципиентов. В настоящее время отнесение субъекта РФ к той или иной группе деформировано распределительными процедурами. С практической точки зрения категории ПНП и ВНП точнее характеризуют статус субъектов РФ. Например, в 2007 г. в Сахалинской области ПНП составил 42 559 млн. руб., ВНП - 37 419 млн. руб., а расходы бюджета - 33 525 млн. руб. В Хабаровском крае в 2007 г. ПНП составил 54 632 млн. руб., ВНП - 53 845 млн. руб., а расходы бюджета - 49 503 млн. руб. Однако в последующие годы ситуация, когда сумма налогов, собранных на территории, превысила средства, необходимые для финансирования нужд субъекта РФ, сохранилась только в Сахалинской области. Это свидетельствует о возрастающих трудностях формирования бюджета за счет собственных источников, причиной чему является слабое развитие промышленности, недостаточность инвестиций в производство, отсутствие инновационных подходов в методах хозяйствования, высокий износ основных фондов.

Сумма налогов, собранных на территории Хабаровского края, и налогов, сформировавших краевой бюджет для удовлетворения расходных полномочий, различаются, но не существенно (табл. 2). Произведенные на территории налоги могут быть больше и меньше требующихся ресурсов для выполнения социальных обязательств. Это определяется эффективностью экономики края и обоснованностью перераспределительной финансовой политики Правительства РФ.

Остальные территории ДФО можно отнести к реципиентам (как и сам федеральный округ по сумме доходов и расходов субъектов РФ, входящих в него), так как их произведенный налоговый потенциал не в состоянии обеспечить расходные потребности этих субъектов РФ.

Здесь содержатся огромные возможности по оптимизации налоговых отношений между центром и субъектами Российской Федерации. Аналогично складываются отношения между администрациями краев (областей) и муниципальными образованиями. Это может привести к большей гармонизации социальных обязательств всех уровней бюджетно-налоговых отношений. Специфическое стратегическое положение субъектов Российской Федерации ДФО определяет некоторые особенности регулирования межбюджетных отношений (дотации, льготы, инвестиции за счет федерального бюджета и другие). В целом же функционирование налоговых отношений в ДФО развивается по общим методам, принципам, закономерностям. Поэтому выявленные недостатки, направления оптимизации данных процессов имеют общеэкономическое значение.