Правоприменение: от стихийности к системе

ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ: ОТ СТИХИЙНОСТИ К СИСТЕМЕ

Ю. А. ТИХОМИРОВ

Тихомиров Юрий Александрович - первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Высокая роль права в обществе побуждает открывать в нем новые грани и искать пути эффективного влияния на поведение людей и общественные процессы. Статичных характеристик права как явления и особенно правовых актов явно для этого не хватает. Нужны динамичные характеристики, среди которых основной является разработка механизма правоприменения. В статье предпринята такая попытка.

Нужен механизм правоприменения

Давно используется понятие реализации права как сложного механизма его осуществления в реальной практике. Большинство ученых-юристов к формам реализации права относят соблюдение, использование и применение <1>, другие широко трактуют понятие применения <2>. Реализация понимается как завершающая стадия правового регулирования и результат и как процесс претворения в жизнь правовых предписаний путем осуществления субъективных прав и обязанностей. В нем участвуют, по сути дела, все субъекты права с присущими им методами, вступая в разных формах в правоотношения. Используемая нами концепция действия права отражает все этапы его возникновения и непрерывного осуществления вплоть до исчерпания конкретных правовых целей, но при обеспечении устойчивой правопреемственности <3>. -------------------------------- <1> См., например: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. М., 1973. С. 437 - 443. <2> Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960; Фалькина Т. И. Формы реализации права и механизм их осуществления: Автореф. канд. дис. Нижний Новгород, 2007. <3> См.: Тихомиров Ю. А. Действие закона. М., 1992.

Стремительное и масштабное развитие правовой сферы общества побуждает к углублению взглядов на право. Не возвращаясь к старому спору о нормативистском, легистском и социологическом понимании права <4>, отметим в контексте темы такое явление, как циклы права. Разные грани и проявления права, как бы их ни оценивать, всегда выражаются в "вечном движении". Осознание правовой потребности, формирование правовой идеи, концепции, определение предмета правового регулирования, разработка и принятие закона и иного правового акта как нормативно-концентрированного выражения правообразующей идеи и воли, реализация права, контроль, анализ и оценка правовых результатов, корректировка действующих актов, изменение правовых взглядов, позиций и подходов, новые законы - таков сложный кругооборот права. Точнее говорить о правовых циклах, соединяющихся между собой произвольно и меняющихся по-разному. -------------------------------- <4> См.: Наш трудный путь к праву. Материалы философско-правовых чтений памяти академика В. С. Нерсесянца. М.: Норма, 2006. С. 35 - 61.

В этих циклах мы особо выделяем цикл правоприменения как фазу обратной связи - от общества к правосознанию. Тем самым модели и принятые на их основе решения проверяются, изменяются, дополняются, появляются условия и возможности формирования новых. Причем дело не сводится к отождествлению права и правовых актов, что в течение многих лет наблюдается в теории и практике. Оно породило соответствующие гипотезы исследований, оказавшиеся односторонними. Предлагаемая нами концепция правоприменения отличается комплексным пониманием права как многогранного явления, которое живет и непрерывно развивается в различных проявлениях. Особо подчеркнем: оно предполагает сочетание аспектов внутренней и международной законности. Механизм правоприменения в этом смысле включает: а) развитие правосознания и правовых взглядов, использование и изменение правовых концепций и теорий. Такова динамика интеллектуального потенциала права; б) динамику правового поведения всех субъектов и деятельности органов и организаций. Их реальные статусы и правовые и неправовые роли меняются, и в результате граница между правомерным и неправомерным поведением - весьма подвижна; в) последовательное осуществление норм законов и актов высокой юридической силы в рамках "правовой цепи". Происходит принятие более конкретных актов, индивидуальных решений и совершение юридических действий; г) изменение государственных институтов и органов, муниципальных институтов и общественных институтов, выражающееся в смещении "нормативной оси" и реальных переменах в структуре, содержании и методах деятельности, использовании процедур; д) использование ресурсного обеспечения в виде кадровых (трудовых), финансовых, материальных и иных ресурсов; е) использование механизма правового мониторинга и контроля для анализа изменений вышеназванных элементов и определения их эффективности, а также правозащитных процедур. Учитывая длительную и сложную жизнь права, исследователи традиционно следуют устоявшейся классификации способов воплощения правовых принципов и норм в реальное поведение и достижение результатов. В ее основу положены критерии различного участия субъектов права в их реализации. Отсюда выделение таких способов, как соблюдение, исполнение, использование и применение, в которых выявляются неодинаковые "правовые старты" и инициирование правоотношений, а также специфические правовые действия их участников. И все же при бесспорной полезности данная классификация не отражает многообразия циклов реализации, действия права. Поэтому предложим свою классификацию способов, а точнее, режимов реализации права. Во-первых, режим соблюдения права, означающий воздержание от неправомерных действий, строгое следование запретам, предостерегающим от вхождения в зону неправомерного поведения. Запреты содержатся в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ, подзаконных актах. Особо выделим технико-юридические акты, которые предписывают последовательное совершение действий-операций. Их обязательность становится еще более весомой в условиях регулирования сложных процессов в сфере производства, транспорта, трансграничных коммуникаций и т. п. Во-вторых, режим исполнения обязанностей, предполагающий активные действия правообязанных субъектов права. Это относится к гражданам, юридическим лицам, включая органы публичной власти, бизнес-структурам, общественным объединениям. Таков вклад каждого субъекта в "публичную кладовую", из которой черпаются ресурсы для удовлетворения личных, корпоративных, государственных и социальных интересов. В-третьих, режим использования прав как реализация возможностей в рамках правовых условий и гарантий, знание прав и правильные действия для их реализации обогащают правовой спектр и служат развитию активности граждан и их объединений, публичных структур и организаций. Разновидностью служит институт самозащиты гражданами своих прав от причиненного вреда, ущерба. Таковы возможности самозащиты гражданских прав (ст. 14 ГК РФ), трудовых прав (ст. 379, 380 Трудового кодекса РФ). В-четвертых, режим обеспечения с участием государства и его органов в рамках их компетенции и установленных процедур. Тут субъектами, порождающими правоотношения, выступают госорганы, должностные лица и служащие, решения и акты которых призваны операционализировать нормы законов и иных нормативных правовых актов и "привязать" их к конкретным лицам, ситуациям и событиям. Создается и поддерживается своего рода цепь правовых актов, приводящих в движение трудовые, материальные, финансовые и иные ресурсы. В-пятых, режим саморегулирования, означающий самостоятельное регулирование субъектом права своего поведения и деятельности. Законодательство создает для этого необходимые условия и гарантии в виде институтов прямой демократии, местного самоуправления, ассоциативных объединений работников и т. п. Свободное принятие решений, определение целей и курсов деятельности на основе своих интересов, самоконтроль, самоответственность за добровольно принятые решения (самообязательства) требуют активных и содержательных действий. Это - весьма перспективное направление в развитии правоприменения. В-шестых, режим правоприменения вне правоотношений, когда общие цели и принципы права позволяют субъектам действовать без конкретных норм. Они опираются на неправовые регуляторы - традиции, деловые обычаи, нормы нравственности, корпоративные правила, которые признаются и поддерживаются правом, но не всегда требуют "правовой оболочки". Воздержание от действий, запрещенных правом, сочетается с активными действиями субъектов права по осуществлению некоторых прав и обязанностей (участие в демонстрации и т. п.), когда не возникает юридически значимых последствий <5>. -------------------------------- <5> Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. С. 436 - 437.

Важно, чтобы названные элементы правоприменения использовались комплексно и с учетом взаимного влияния. Иначе выборочные наблюдения и "замеры" отдельных изменений не дадут полной и достоверной картины. Поэтому овладение методологией и методами правоприменения становится актуальной задачей не только ученых, но и госслужащих, депутатов, работников бизнес-структур и иных организаций. Думается, оно полезно для повышения правовой культуры всех граждан. Вполне естественно, что для анализа и оценки реальных процессов и явлений в рамках каждого из элементов механизма правоприменения нужны критерии, показатели и индексаторы изменений. Их нужно разрабатывать и использовать в целях правоприменения применительно к динамике правосознания, актов, институтов и др. Как известно, есть официально утвержденные показатели социально-экономического развития регионов и страны в целом, отраслей и сфер, а также федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Сочетание, совмещение правовых и управленческих показателей с экономическими, социальными и иными показателями позволит раскрыть их взаимную корреляцию.

Как действуют субъекты правоприменения?

Граждане как субъекты правоприменения выступают действующими лицами почти во всех названных режимах, но иногда преобладают нормы и действия по формуле "соблюдение и исполнение", а активных действий в режиме использования прав - меньше. Во многом это объясняется разным отношением к реализации статусов граждан. Конституционный статус получает развитие в законах, устанавливающих статусы избирателя, депутата, госслужащего, учащегося, военнообязанного, работника и т. п. Но знание и умение реализовать свои статусы, предпочтение одних статусов другим, притязания указанных субъектов существенно различаются. Причина кроется в реальных ролях граждан, которые они фактически играют в соответствии или вопреки своим статусам. К этому побуждают разнообразные интересы и ценности, мотивы и установки людей. Изучение данного аспекта считаем крайне актуальным с учетом богатого научного наследия, представленного в работах В. П. Казимирчука, В. Н. Кудрявцева <6> и др. -------------------------------- <6> См.: Ценности и образы права. 2007. N 4. М., 2007.

К сожалению, не наблюдается последовательности и согласованности действий субъектов правоприменения. Статус государственных и муниципальных органов, установленный в соответствующих законах и положениях, далеко не совершенен, ибо допускает смешение функций, полномочий и актов и содержит пробелы, например, в части взаимоотношений органов. И тем не менее статус должен реализовываться. Однако анализ показывает немало отклонений реальной деятельности от модели в виде неполного осуществления компетенции, превышения полномочий, вмешательства, бездействия, коррупционных проявлений, необеспеченности ресурсами, слабых связей с населением. Органы слабо ориентированы на исполнение законов <7>. -------------------------------- <7> См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007.

Нельзя признать эффективным и правовое обеспечение государственных реформ, когда их цели реализуются непоследовательно и с произвольным набором правовых актов. К примеру, очевидные неудачи в проведении административной реформы объясняются избранной моделью сложной трехуровневой системы федеральных органов, функции которых были определены не совсем удачно и вне учета связей органов между собой. Вместо упорядочения системы управления увлеклись регламентами, стали потихоньку появляться новые структуры типа госкорпораций. Сближение госорганов с населением сдерживается из-за отсутствия законов о доступе к информации, общественном контроле и др. А потому нужны серьезные коррективы в системе органов. Вот социологические данные об отчуждении власти от населения <8>. -------------------------------- <8> Бойков В. Народ и власть. М., 2007. С. 129 - 171.

Мнения о преобладающем характере системы государственного управления в стране (в % от количества опрошенного населения и экспертов)

Варианты ответа Население Эксперты

1998 г. 2000 г. 2002 г. 2005 г. 2005 г.

Демократия 2,2 8,8 10,7 8,91 2,8

Единоличная власть высших руководителей 18,9 18,5 24,5 21,7 19,7

Бюрократический произвол чиновников госаппарата 13,5 22,8 30,2 29,9 53,2

Анархия, неразбериха 54,6 38,6 16,1 20,5 2,0

Затруднились ответить 10,8 11,3 18,5 19,0 12,3

Мнения о том, чьи интересы защищает государственная власть (в % от количества опрошенного населения)

Социальные группы, интересы которых защищает власть 2000 г. 2002 г.

Представители крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса 46,9 56,4

Высшие чиновники в системе бюрократии 43,3 54,2

Пенсионеры 10,1 11,0

Представители малого и среднего предпринимательства 7,8 10,1

Служащие государственных и частных предприятий 4,0 9,7

Военнослужащие 3,8 8,2

Рабочие государственных и частных предприятий 2,8 4,8

Лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью (ремесленники, фермеры и т. п.) 2,0 3,6

Крестьяне 12,0 2,0

Затруднились ответить 14,9 10,3

Распространенность суждений об отчуждении власти от народа (в % от количества опрошенного населения и экспертов)

Варианты ответа Население Эксперты

1990 г. 2005 г. 2005 г.

Рядовые граждане не могут ничего сказать о том, что делают власти 38,0 43,0 27,1

Действия властей так запутаны, что рядовые граждане не в состоянии понять, что происходит 61,0 53,9 56,2

Власти мало заботятся о простых гражданах 71,0 78,8 46,3

Типичные реакции граждан на действия властей (в % от количества опрошенного населения и экспертов)

Варианты ответа Население Эксперты

1999 г. 2005 г. 2005 г.

Обычно одобряют, поддерживают действия властей 10,7 8,7 7,9

Обычно вынуждены приспосабливаться 41,0 46,9 65,5

Стараются держаться в стороне от властей 28,9 27,2 13,8

Относятся к властям с неприязнью, когда возможно, противодействуют им 6,5 7,2 5,9

Затруднились ответить 12,9 10,0 5,9

Между тем конституционный принцип народовластия и нормы законов об участии граждан в управлении дают прочный ориентир на демократизацию <9>. -------------------------------- <9> См. подробно о формах участия граждан в управлении в кн.: Администрация и частные лица. М., 2006.

Правоохранительные органы действуют неравномерно, то усиливая внимание к анализу действия законов, то проявляя безразличие и пассивность. Органы контроля дублируют проверки, органы прокуратуры не всегда действуют системно, суды допускают немало судебных ошибок, и подчас явно превышаются границы судейского усмотрения. Гораздо активнее действуют бизнес-структуры, которые нетерпимо относятся к нарушениям законности и давлению чиновников и госорганов. Организация "ОПОРА РОССИИ" и РСПП участвуют в подготовке законопроектов и иных актов, анализируют ход выполнения правовых норм и предают итоги анализов гласности. Хотя и у них нарушений законности немало <10>. -------------------------------- <10> См.: Власть, закон, бизнес. М., 2005.

Пока очень низок уровень дисциплины и ответственности за неисполнение правовых актов, что снижает эффект их регулирующей силы. Органы и граждане плохо знают правовые акты, хотя речь идет об их правовой квалификации как в профессиональном, так и в социальном смысле.

Правильно ли выстраивается "правовая цепь"?

Если обратиться к рассмотрению цепи правовых актов в аспекте правоприменения, то можно обнаружить следующее. Построенная на основе принципа соподчиненности актов по их юридической силе нормативная система подвергается серьезным деформациям. Во-первых, не обеспечивается системное действие всех актов, включая нарастающее влияние международного права. Нужно, естественно, видеть специфику применения норм и принципов публичного и частного права. Во-вторых, нарушается предметно-функциональная связь актов между собой, когда издание их "сверху вниз" во исполнение происходит механически, без учета решения реальной и конкретной задачи. Отсюда - дублирование актов и скопление их там, где нужны действия - организационные, финансовые и т. п. В-третьих, слабо выражается доминанта воздействия закона на подзаконные акты. Поток последних нередко формируется как бы сам по себе, без строгой привязки их к нормам закона. Задерживается принятие или изменение, отмена подзаконных актов после вступления в силу нового закона, почти нет программ их реализации и действий. Произвольно изменяется содержание законодательных норм. Необходимо сделать правилом своевременную подготовку и принятие пакета актов во исполнение закона. Это позволит лучше разобраться в массиве подзаконных актов. Пока налицо - путаница в издании ведомственных актов, шесть общих наименований которых не сдерживает почти 20 наименований специальных технико-юридических актов ("порядок", "технический регламент", "правила", "расчеты" и т. п.). Нарушается системность в их принятии и действии, и потери от этого - огромны. Нужно в законах и постановлениях правительства урегулировать общий порядок издания как ведомственных актов, так и технико-юридических актов, документов. Значение последних в обеспечении технических, строительных, транспортных и иных процессов и безопасности возрастает. В-четвертых, необходимо соразмерить с общей исполнительностью процесса развитие локальных актов. Пока их системы и порядок принятия и реализации плохо урегулированы и почти не изучаются, хотя и появились работы о корпоративных актах <11>. Локальные акты выражают саморегулирование организаций, предприятий и учреждений, и более строгая их корреляция с актами более высокой юридической силы позволит упорядочить и поток последних. -------------------------------- <11> См.: Кашанина Т. В. Корпоративное (внутрифирменное) право. М.: Норма, 2003.

В-пятых, следует устранять воспрепятствование прямому применению нормы к конкретным обстоятельствам путем неправомерных требований лишних документов и согласований. Поэтому столь необходимо введение административных регламентов и антикоррупционных экспертиз <12>. -------------------------------- <12> См.: Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. М., 2007.

Удивительно, что традиционная юридическая конструкция "право - обязанность" вызывает возражения. Следуя логике Л. И. Петражицкого, некоторые юристы императивно-атрибутивные эмоции считают основой правового поведения. Они заложены в психике, сознании человека и глубже выражают мотивы его действий, чем языковая, письменная форма. А конструкция "право - обязанность" в определенной степени представляет собой границу правопонимания, ибо закрепляет определенные стереотипы в правовом восприятии <13>. Конструкция же, родившись в римском частном праве и развившись в гражданском праве, потом была распространена на право в целом. -------------------------------- <13> Пушкарев С. Н. Текст закона как "граница правопонимания" // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского госуниверситета экономики и финансов. Выпуск 7(17). СПб., 2007.

Близкая позиция выражена в трактовке общедозволительного регулирования с его приемами без перечисления всех прав субъектов, ибо главным признается допустимость любой не запрещенной законом деятельности. От законов ждут только конкретных запретов <14>. Нет ли в этом односторонности, поскольку спектр норм намного шире и включает нормы-цели, нормы-принципы и др. Нельзя недооценивать активно-позитивной роли публичных институтов. -------------------------------- <14> Сапун В. А. Правовые средства в составе общедозволительного регулирования. Там же.

Понятно, почему в процессе применения правовых актов путеводной нитью должны служить не произвольные ходы, а строгие юридические формулы. К их числу относятся: а) постепенное уменьшение объема норм-регуляторов по мере движения правоприменительных актов; б) запрет воспроизводить или дробить нормы вышестоящих актов во избежание "правовой инфляции"; в) конкретизация общей нормы путем установления процедур деятельности субъектов, подробного определения их компетенции, издание названного акта; г) нарастание удельного веса конкретных предписаний в актах нижестоящих уровней; д) точная привязка нормы к конкретному лицу и факту; е) предвидение перехода предписаний в юридически значимые действия. В практическом плане важно наладить систему правового мониторинга, которая позволит с помощью показателей законности анализировать и оценивать реальные изменения в деятельности органов публичной власти, организаций и предприятий, в поведении людей именно под влиянием права. Мониторинг должен проводиться постоянно и выборочно всеми органами с участием специальных центров. Сочетание его с эффективным государственным и общественным контролем позволит действовать трояким образом. Во-первых, преодолевать нарушения законности, привлекать к ответственности виновных граждан и юридических лиц, восстанавливать правовые состояния; во-вторых, корректировать действующие правовые акты и институты; в-третьих, вводить правовое регулирование в отношении новых экономических и социальных явлений либо уменьшать его объем, либо вовсе отказываться от него.

Отклонения от нормы: запретные или допустимые

Правоприменение представляет собой сложный процесс, в котором вышеназванные режимы используются не полностью и неравномерно ввиду активного отношения к ним разных субъектов. Их интересы оживляются именно на этой стадии жизни права и побуждают к широкому спектру действий - правомерных, неправомерных, нейтральных, внеправовых и фактических. Непрерывно возникают позитивные и негативные отклонения от правовой модели. И здесь применение синергетического подхода к анализу правовой динамики - шаг вперед, поскольку позволяет преодолевать однолинейный взгляд на право. Выявляется действие права как открытой системы в "руках общества" с возможностями самонастройки над воздействием многих факторов и преодоления хаоса - внутри и вовне <15>. -------------------------------- <15> См.: Шишкин В. В. Синергетический подход в теории права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2007.

Возникающие социальные отклонения требуют глубокого анализа, ибо речь идет о нарушениях социальных норм, которые характеризуются массовостью, устойчивостью и распространенностью при сходных социальных условиях. По разным причинам то, что ранее расценивалось как норма, в силу изменений образа жизни людей может приобретать характер отклонения, и наоборот, то, что было отклонением, становится нормой. Обоснованно выделяются негативные и позитивные отклонения, что стимулирует научные разработки в этом направлении. Однако у юристов они заглохли. Отрадно, что в последние годы в экономической науке развернулись разработки инструментов правового и неправового регулирования на примере выхода бизнеса из тени <16>. Так, В. В. Радаев <17> выдвигает первый тезис: для успешного утверждения новых правил их введение должно опираться на интересы ведущих участников рынка. Завершился первоначальный раздел основных сегментов рынка, его ведущие участники сформировали достаточно крупные бизнесы, они оказались на виду. Возникла потребность избежать серьезных рисков, которые связаны с использованием "темно-серых" и "черных" деловых схем, или как минимум снизить их. Внутренние стимулы ведущих участников рынка к легализации собственной деятельности оказываются недостаточными для серьезного разворачивания этого процесса. И второй тезис формулируется так: эффективное введение нового закона невозможно без принуждения со стороны органов государственной власти. Под принуждением понимается постановка участников рынка в безальтернативные условия, в которых они лишены свободы выбора деловых схем разной степени легальности или этот выбор невозможен без существенных потерь или ощутимого риска с их стороны. Вот четыре главные причины: высокий уровень издержек легализации; сохранение институциональной инерции; низкие стимулы к производству общественных благ; наличие участников рынка, не способных легализоваться. -------------------------------- <16> См. подробно: Социальные отклонения. Введение в общую теорию. М., 1984. С. 99 - 113. <17> Реформы и право. М., 2006. С. 26 - 38.

Анализ взаимоотношений контролирующих органов и участников рынка позволяет выявить два принципиальных ограничения принудительных мер: реализация административного принуждения сталкивается с трудно преодолимыми технологическими трудностями; принудительные меры зачастую способны порождать обратные эффекты. Отсюда третий тезис: принуждение оказывается неэффективным без роста доверия со стороны ведущих участников рынка. Анализ администрирования формальных правил позволил сформулировать четвертый тезис: ослабление контроля или его чрезмерное усиление приводят к одному и тому же результату - распространению оппортунистического поведения участников рынка. Необходим баланс принуждения и доверия. Как видно, наблюдается ряд противоречивых тенденций в правовой сфере общества. С одной стороны, усиливается необходимость правовой регламентации многих сторон внутренней и внешней жизни ввиду усложнения социально-экономических и технологических процессов и общественных связей. С другой стороны, поддержание заинтересованного участия в жизни общества социальных общностей и граждан требует более полного учета их интересов и стимулирования активности. Как сочетать наилучшим образом растущий объем правового регулирования с использованием способов гибкой саморегуляции? Нормативная регуляция является компонентом жизни любого общества. Причем социальные нормы, рассчитанные на должное и возможное поведение, исходят из признания ценностей и критериев оценки поступков людей. Либо они усваиваются и переводятся в цели и мотивы поведения, либо соблюдается лишь внешняя оболочка нормативных требований, либо нормы реально нарушаются. Пересечение норм и индивидуальных актов поведения трудно обнаруживать, поскольку сами нормы разнообразны. Это и правовые нормы, и нормы общественных организаций, нормы морали, обычаи и традиции. С их помощью происходит передача информации и закрепление ее в сознании и поведении людей. Нормы саморегуляции отличаются добровольным и заинтересованным отношением людей и являются соответственно мощными стимулами их деятельности. Почему же тогда столь устойчиво представление о праве или как воле господствующего класса, или народа, возведенной в закон, реже - как средстве согласования интересов? Не теряется ли возможность увидеть "правовые образы" тех, на кого рассчитано его действие? Ведь не случайно досоветская русская правовая мысль отличалась скорее духом справедливости, нежели догматом нормы. И тем не менее приходится формировать и осваивать новое правопонимание. С одной стороны, право как своеобразное нормативно-властное образование обладает разными гранями. Имеются в виду представления о соотношении императивных, диспозитивных и рекомендательных норм, о материальном и процессуальном праве, о публичном и частном праве, об устойчивости технико-юридических норм, о сближении корпусов внутреннего и международного права. С другой стороны, интересны разные аспекты и способы правового и неправового регулирования, отражающие динамику внешнего воздействия на сознание и поведение людей. В широком смысле правовое регулирование является государственно-правовым по своим целям, институтам, процедурам, средствам обеспечения. В узком смысле оно может быть нормативно-упорядочивающим, стимулирующим, ограничивающим, запретным. Используются нормы-цели, нормы-принципы, нормы-стимулы, нормы-статусы, нормы-ограничения и устанавливаются пределы саморегулирования, как бы внутри. Выбор норм должен определяться с учетом реальных социально-экономических и иных ситуаций, что бывает далеко не всегда. И тогда статичные нормы остаются на обочине общественного развития и реальных видов поведения и деятельности людей. Ученые-экономисты "накладывают" регуляторы на сферу экономики и признают четыре вида регулирования - государственное, сорегулированное (бизнеса и власти), делегированное саморегулирование, добровольное саморегулирование. Подробно поясняются условия предпочтительности каждого из них <18>. Практически же американский метод дерегулирования используется у нас в другом смысле, скорее как "сброс" государственных функций. -------------------------------- <18> См.: Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования. М., 2002.

Создание правовых условий для полного саморегулирования означает правовое поле для использования таких регуляторов, как договоры в частном и публичном праве, локальные акты, нормы-самообязательства, обращенные внутрь организаций - субъектов или к их отношениям между собой. Сказанное позволяет подчеркнуть настоятельную потребность преодоления одностороннего взгляда на процессы правообразования и правоприменения. Цикл жизни права предполагает непрерывное изучение динамики правовой сферы и ее традиционных, переменчивых и новых явлений. Поэтому предметы правового регулирования должны формироваться с учетом места права в системе социальных норм и определения пределов, объемов и методов строго правового воздействия. И тут особое внимание следует уделить анализу правопреемственности как фактору правовой стабильности общества и государства. К сожалению, лишь в гражданском праве тщательно разработан механизм правопреемственности, чего не скажешь о публичном праве. Отсюда либо максималистские сломы прежних правовых систем, либо механическое "перетаскивание" старых норм в новую эпоху. Сохранение правовых принципов и базовых законов может и должно сочетаться с модернизацией институтов и отдельных правовых блоков и законов. Но выбор меры сохранения и изменений должен быть не субъективным, а исторически обусловленным. Тогда концепции, модели, акты и институты будут развиваться с опережением событий.

Название документа