К вопросу об установлении административной ответственности за нарушения законодательства в области образования

К ВОПРОСУ ОБ УСТАНОВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ

В. В. СПАССКАЯ, Ю. В. ЛИНСКАЯ

Спасская Вероника Всеволодовна - начальник Управления координации и правового обеспечения надзора и контроля в сфере образования Рособрнадзора, кандидат исторических наук.

Линская Юлия Владимировна - консультант Управления координации и правового обеспечения надзора и контроля в сфере образования Рособрнадзора.

Установление юридической ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации в области образования является необходимым условием его эффективного применения, а также реализации и защиты прав граждан и организаций в рассматриваемой сфере. При этом вопрос о юридической ответственности в области образования является одним из наименее разработанных в правовой науке, а также недостаточно регламентированным в законодательстве. Так, в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <1> (далее - Закон об образовании), являющемся базовым в системе законодательства об образовании, закреплены главным образом права и обязанности участников образовательного процесса. Нормы Закона об образовании, определяющие ответственность за нарушения права на образование, а также за иные нарушения законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере, имеют, как правило, отсылочный характер. Например, в п. 4 ст. 3 Закона об образовании установлено, что "физические и юридические лица, нарушившие законодательство Российской Федерации в области образования, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". Предполагается, что это может быть гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность. При этом в соответствующих законодательных актах не содержится правовых норм, которые бы устанавливали ответственность и юридические санкции за правонарушения в области образования. -------------------------------- <1> Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

Аналогичным образом выглядит ситуация с определением юридической ответственности отдельных участников образовательного процесса. Так, в п. 3 ст. 32 Закона об образовании установлено, что "образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за: 1) невыполнение функций, отнесенных к его компетенции; 2) реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников; 3) жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса; 4) нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения; 5) иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации". Кроме того, законодательством в области образовании также предусмотрено привлечение к ответственности должностных лиц образовательных учреждений, которые не создают необходимые условия для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных учреждений. Однако возможные санкции за нарушение образовательным учреждением вышеперечисленных обязанностей ни в законодательстве об образовании, ни в законодательных актах иных отраслей законодательства не установлены, равно как не предусмотрены меры воздействия на лиц, допускающих нарушения прав граждан в области образования, позволяющие устранить нарушение и восстановить нарушенное право. В настоящее время основным способом восстановления нарушенных прав и устранения нарушений законодательства Российской Федерации в области образования является обращение в суд за защитой своих прав. В этой связи следует рассмотреть наиболее типичные случаи обращения граждан в различные судебные инстанции за защитой нарушенных прав в рассматриваемой сфере. Например, в нарушение права на отсрочку от службы в армии на период обучения в образовательном учреждении, имеющем государственную аккредитацию, предусмотренного п. 2 ст. 24 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <2>, обучающиеся одного из образовательных учреждений высшего профессионального образования были призваны на военную службу. Однако Судебная коллегия по гражданским делам Воронежского областного суда защитила законное право заявителей на отсрочку от военной службы в связи с обучением на дневном отделении Воронежского экономико-правового института, тем самым воспрепятствовав ограничению образовательных прав заявителя (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Воронежского областного суда от 31 мая 2001 г., дело N 33-1555). -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

Нередки также случаи обращения в суд по поводу нарушения прав педагогических работников. Суды всегда поддерживали право педагогических работников на получение денежной компенсации за книгоиздательскую продукцию (п. 8 ст. 55 Закона об образовании), а также право на коммунальные льготы, предусмотренные для педагогических работников, проживающих в сельской местности и поселках городского типа (п. 5 ст. 55 Закона об образовании). Одним из важнейших прав педагогических работников в соответствии с подп. 6 ст. 2 и п. 1 ст. 55 Закона об образовании является право на участие в управлении образовательным учреждением, в котором они осуществляют свою профессиональную деятельность. Это право осуществляется посредством участия трудового коллектива в рассмотрении и принятии устава образовательного учреждения, а также вносимых в него изменений и дополнений. Учредитель не имеет права вносить изменения в устав, в том числе изменять состав учредителей, без согласия общего собрания трудового коллектива. В частности, на защиту этого права направлено решение Жигулевского городского суда, признавшего недействительными регистрацию изменений и дополнений в Устав муниципального образовательного учреждения средней общеобразовательной школы N 16, утвержденных мэром г. Жигулевска без согласия трудового коллектива указанного учреждения, а также ряд документов, принятых в соответствии с измененным Уставом, в том числе приказ о назначении на должность директора (решение Жигулевского городского суда от 5 ноября 2004 г., дело N 2-902). Складывающаяся судебная практика в целом положительно влияет на развитие отношений в сфере образования и реализацию прав участников образовательного процесса, но обращение в суд и судебное разбирательство представляет собой достаточно длительную процедуру и требует тщательной подготовки, что создает определенные трудности для человека, права которого были нарушены. Представляется, что более активную роль в обеспечении соблюдения законодательства об образовании должны играть органы государственной власти, наделенные полномочиями по осуществлению надзора и контроля в сфере образования. В настоящее время в Российской Федерации формируется система таких органов. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 <3>, утвердившим новую систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, был создан уполномоченный орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования и науки, - Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. На нее возложены полномочия по надзору за исполнением законодательства об образовании, лицензированию, аттестации и государственной аккредитации образовательных организаций, контролю за деятельностью диссертационных советов и т. д. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <4> полномочиями по надзору и контролю в сфере образования были наделены также государственные органы управления образованием субъектов РФ. Ситуация с распределением полномочий в этой сфере претерпела существенные изменения в 2006 г. В рамках реализации административной реформы, одной из задач которой является оптимизация функций государственных органов исполнительной власти, в том числе по надзору и контролю, был принят Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <5>, согласно которому все полномочия по надзору и контролю в сфере образования объявлены федеральными, при этом часть из них с 1 января 2008 г. передается с субвенциями из федерального бюджета субъектам РФ. Предполагается, что для их исполнения в субъектах РФ будут создаваться специализированные государственные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять переданные полномочия по контролю и надзору в сфере образования. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <4> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10. <5> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 21.

В то же время органы исполнительной власти, осуществляющие надзор и контроль в сфере образования, в настоящее время имеют весьма ограниченные возможности по воздействию на нарушителей законодательства РФ об образовании. Закон об образовании, закрепляя полномочия Российской Федерации по осуществлению надзора и контроля исполнения законодательства Российской Федерации в области образования и качества образования (в части федеральных компонентов государственных образовательных стандартов), в качестве мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования предусматривает направление уполномоченным федеральным органом исполнительной власти обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и органам управления образованием. Кроме того, данный орган наделен правом аннулирования и приостановления действия лицензий на право ведения образовательной деятельности и свидетельств о государственной аккредитации образовательных организаций за допускаемые образовательными учреждениями отдельные нарушения законодательства об образовании. Аналогичными полномочиями наделены и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем практика контрольно-надзорной деятельности уполномоченных федеральных и региональных государственных органов показывает, что в деятельности образовательных учреждений достаточно часто имеют место серьезные нарушения законодательства об образовании, которые не могут быть устранены имеющимися правовыми средствами либо за которые не установлен определенный вид ответственности. В частности, высшими учебными заведениями в правилах приема порой закрепляются дискриминационные условия приема граждан в образовательные учреждения: в зависимости от места жительства, пола, состояния здоровья (например, для лиц с ограниченными возможностями здоровья). При приеме документов незаконно вводится плата за их оформление. В нарушение законодательства об образовании вузами проводятся разного рода платные конкурсы и олимпиады для выпускников школ, результаты которых рассматриваются как результаты вступительных испытаний в соответствующие образовательные учреждения, и т. д. На практике имеют место случаи нарушения права граждан на бесплатное образование, например, посредством установления платы за учебные курсы, предусмотренные образовательной программой, финансируемые за счет средств соответствующего бюджета, взимания платы с родителей (законных представителей) обучающихся на различные нужды учебного заведения. Также следует рассматривать как нарушение прав человека ситуацию, когда лица, не имеющие гражданства РФ, не допускаются до сдачи экзаменов государственной (итоговой) аттестации либо образовательные учреждения отказывают им в выдаче документа государственного образца об основном общем или о среднем (полном) общем образовании и пр. Зачастую образовательными учреждениями нарушаются установленные требования к качеству образования, в том числе не в полном объеме реализуются основные образовательные программы, не соблюдаются установленные законодательством Российской Федерации в области образования нормативные сроки освоения образовательных программ в образовательных учреждениях (организациях), требования государственных образовательных стандартов. Меры по устранению правонарушений, принимаемые уполномоченными государственными органами посредством направления обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области образования или изъятия лицензии на право ведения образовательной деятельности, не могут в полной мере способствовать восстановлению нарушенного права и обеспечению соблюдения законодательства в рассматриваемой сфере. Это в значительной степени объясняется тем, что в нем отсутствуют нормы, позволяющие привлекать к ответственности должностных лиц и организации, не исполняющих направленные им предписания об устранении выявленных нарушений в сфере образования. В настоящее время также не предусмотрено право соответствующих органов на обращение в суд о привлечении к ответственности лиц, допускающих указанные нарушения. Таким образом, круг выявляемых правонарушений в сфере образования намного шире законодательных возможностей воздействия на нарушителей со стороны уполномоченных органов исполнительной власти, что делает механизм государственного контроля и надзора здесь недостаточно действенным, в то время как необходимость обеспечения публичных и частных интересов в сфере образования требует формирования такой системы государственного контроля, которая способна наиболее эффективно осуществлять правовую защиту субъективных прав и свобод гражданина. Закрепление юридической ответственности и установление мер ответственности за конкретные нарушения законодательства в сфере образования, а также предоставление уполномоченным органам исполнительной власти права их применения окажет положительное влияние на обеспечение реализации прав граждан в сфере образования и соблюдение законодательства в этой области. Как свидетельствует анализ правоприменительной практики, актуальным является вопрос об установлении административной ответственности за нарушения образовательными организациями и их должностными лицами прав граждан в сфере образования. Административная ответственность представляет собой тот вид юридической ответственности, который применяется при совершении правонарушений в публично-правовой сфере, к которой относится и сфера образования. Анализ законодательства об административных правонарушениях показал, что в нем уже содержатся правовые нормы, устанавливающие ответственность за правонарушения, характерные также и для сферы образования. В их числе представляется целесообразным выделить следующие. 1. Отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 5.39 КоАП РФ) <6>. Эта статья направлена на обеспечение реализации конституционного права граждан на информацию, затрагивающую их права и свободы. Предусмотренное данной статьей правонарушение допускается как при принятии граждан в образовательные учреждения, так и в процессе обучения, и выражается в непредоставлении гражданам информации об образовательном учреждении, об образовательном процессе, о наличии у образовательного учреждения лицензии на право ведения образовательной деятельности и свидетельства о государственной аккредитации и т. д. Отказ в предоставлении такого рода информации может оказать негативное влияние на существенные условия реализации гражданами права на образование, в том числе на получение права на отсрочку от призыва на военную службу и другие связанные с этим права и свободы. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2002. N 1. Ч. 1. Ст. 1.

2. Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11 КоАП РФ), разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14 КоАП РФ). Законодательством установлены требования к порядку сбора, хранения, использования и распространения персональных данных граждан, в основе которых лежит конституционное право граждан на неприкосновенность частной жизни. Нарушение указанных требований возможно и в сфере образования, как при осуществлении сбора информации об обучающихся, их родителях (законных представителях), так и последующих действиях, совершаемых с этой информацией, и выражается, как правило, в передаче информации об обучающихся и (или) их родителях третьим лицам без согласия заинтересованных лиц. 3. Нарушение порядка изготовления, использования, хранения или уничтожения бланков, печатей либо иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации (ст. 19.11 КоАП РФ), подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт (ст. 19.23 КоАП РФ). Вид правонарушений, предусмотренных указанными статьями КоАП РФ, является одним из наиболее распространенных в сфере образования. При проведении разного рода проверок как государственными органами, выполняющими полномочия по контролю и надзору в сфере образования, так и правоохранительными органами постоянно выявляются факты изготовления и распространения поддельных документов об образовании (квалификации), факты подделки иных документов, связанных с организацией образовательной деятельности и ведением образовательного процесса (например, лицензий на право ведения образовательной деятельности, свидетельства о государственной аккредитации, а также приложений к ним). Кроме того, на практике встречаются случаи использования гражданами поддельных документов об образовании или квалификации, чаще всего случаи предъявления при поступлении на работу поддельных документов о высшем профессиональном образовании, а при поступлении в высшие учебные заведения - аттестатов о среднем (полном) общем образовании с отличием. 4. Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) (ст. 19.20 КоАП РФ). В соответствии с Законом РФ об образовании образовательное учреждение приобретает право на ведение образовательной деятельности с момента получения им соответствующей лицензии (ст. 33). На практике имеется довольно значительное количество случаев ведения образовательной деятельности без лицензии, как со стороны негосударственных, так и государственных образовательных организаций. Однако рассматриваемая норма по отношению к ним практически не применяется. Вместе с тем представляется, что нарушения, связанные с ведением образовательной деятельности без лицензии или с нарушением условий лицензии на право ведения образовательной деятельности, подпадают под действие ст. 19.20 КоАП РФ, поскольку в соответствии с законодательством об образовании образовательные учреждения могут создаваться исключительно в формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций, при этом образовательная деятельность является основной видом деятельности образовательных учреждений и соответственно не может быть направлена непосредственно на получение прибыли. Кроме того, КоАП РФ содержит ряд статей, предусматривающих административную ответственность за невыполнение обязательных требований должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль и надзор. Так, предусмотрена административная ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.4), невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5), непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6), непредставление сведений (информации) (ст. 19.7). Эта группа правонарушений напрямую связана с эффективностью и порядком осуществления контрольно-надзорной деятельности уполномоченными государственными органами исполнительной власти в сфере образования. Данные нормы КоАП РФ позволяют привлечь к ответственности виновных лиц и организации за воспрепятствование законной деятельности государственных органов и должностных лиц при осуществлении ими полномочий по контролю и надзору в сфере образования, невыполнение обязательных для исполнения требований и предписаний об устранении нарушений. Вместе с тем, несмотря на наличие уже имеющихся возможностей по привлечению к административной ответственности за нарушения в сфере образования, в целях обеспечения полноты правового регулирования юридической ответственности в указанной сфере очень важно учесть специфику последней, условия реализации права на образование и возникновения образовательных правоотношений. Представляется целесообразным дополнить гл. 5 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" КоАП РФ отдельными правовыми нормами, устанавливающими административную ответственность за конкретные нарушения прав граждан в области образования и законодательства Российской Федерации об образовании. При этом в качестве видов административного наказания за правонарушения в указанной сфере следует установить предупреждение, административный штраф, а также за отдельные наиболее существенные правонарушения, совершаемые: а) должностными лицами, - дисквалификацию, б) юридическими лицами, - приостановление деятельности. К наиболее характерным и значимым правонарушениям в сфере образования, влекущим за собой административную ответственность, можно отнести следующие: 1. Отказ в приеме или отчисление (исключение) из образовательного учреждения по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации, а также нарушение порядка приема граждан в образовательные учреждения, отчисление (исключение) граждан и перевод граждан из одного образовательного учреждения в другое образовательное учреждение. К этой группе правонарушений следует отнести в том числе: а) проведение вступительных испытаний при приеме в образовательные учреждения на ступени начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования; б) проведение не предусмотренных законодательством об образовании вступительных испытаний в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования; в) несоблюдение установленных законодательством об образовании процедуры и условий отчисления (исключения) из образовательных учреждений, например, исключения обучающихся до достижения ими возраста 15 лет и т. д. 2. Нарушение требований к содержанию образовательных программ, организации образовательного процесса, качеству образования, установленных законодательством об образовании, включает в себя несколько отдельных нарушений норм законодательства в области образования, регулирующих вопросы содержания образования и организации образовательного процесса: а) реализацию не в полном объеме образовательной программы в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; б) нарушение установленных законодательством нормативных сроков освоения образовательных программ в образовательных учреждениях (организациях); в) нарушение установленных требований к максимальному объему учебной нагрузки обучающихся; г) ведение образовательной деятельности представительствами образовательных учреждений (организаций). 3. Нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, предусмотренных законодательством об образовании, представляет собой отдельную, наиболее многочисленную группу нарушений прав участников образовательного процесса, закрепленных в ст. 50 и ст. 55 Закона об образовании, и охватывает такие правонарушения, как: а) нарушение или ограничение права на получение бесплатного образования, выбор формы получения образования, обучение по индивидуальному учебному плану, на ускоренный курс обучения; б) нарушение права на доступ к государственной (итоговой) аттестации по результатам освоения образовательных программ общего образования и профессиональных образовательных программ; в) подделка (фальсификация) результатов государственной (итоговой) аттестации, в том числе единого государственного экзамена, олимпиад школьников, проводимых в соответствии с законодательством об образовании; г) нарушение установленных Правил оказания платных образовательных услуг, а равно взимание платы за учебные курсы, предусмотренные основными образовательными программами и государственными образовательными стандартами, финансируемые за счет средств соответствующего бюджета; д) применение в образовательном процессе методов воспитания и обучения, методов оценки знаний: имеющих антигуманный характер; связанных с физическим и (или) психическим насилием по отношению к обучающимся и воспитанникам; опасных для жизни или здоровья обучающихся и воспитанников; препятствующих реализации права обучающихся и воспитанников на свободу выбора мнений и убеждений; е) использование в образовательном процессе учебных пособий и материалов: способствующих разжиганию расовой, национальной, этнической, религиозной или социальной розни; оскорбляющих нравственность и человеческое достоинство обучающихся и воспитанников; ж) нарушение прав педагогических работников на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников в соответствии с утвержденной образовательной программой, методов оценки знаний обучающихся, воспитанников, на сокращенную продолжительность рабочего времени. 4. Нарушение порядка выдачи документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, связанное с выдачей документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации: образовательными организациями, не имеющими государственной аккредитации; аккредитованными образовательными организациями по неаккредитованным образовательным программам. Введение административной ответственности за перечисленные выше виды нарушений с необходимостью должно повлечь предоставление должностным лицам уполномоченных государственных органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере образования, полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях. Представляется, что полномочия по рассмотрению дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов могут иметь: 1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в сфере образования, его заместители; 2) руководитель государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего контроль и надзор в сфере образования, его заместители; 3) иные уполномоченные должностные лица указанных государственных органов. Вместе с тем было бы также целесообразно предоставить перечисленным выше должностным лицам право составлять протоколы об иных совершаемых в сфере образования административных правонарушениях (ст. 5.39, 13.11, 13.14, 19.4, 19.5, 19.6, 19.7, 19.11, 19.20, 19.23 КоАП РФ). Это в целом приведет к снижению правонарушений в этой области и позволит устранить сложности, связанные с неисполнением решений и предписаний контрольно-надзорных органов, а также усилить работу по профилактике и предупреждению правонарушений в сфере образования. Включение в КоАП РФ норм, устанавливающих ответственность за совершение вышеперечисленных групп правонарушений в сфере образования, определение соответствующих полномочий должностных лиц государственных органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере образования, позволили бы значительно повысить эффективность соблюдения образовательными организациями и их должностными лицами законодательства об образовании, установить более действенный механизм охраны и защиты прав и свобод граждан в сфере образования.

Название документа