Коллизионные нормы в конституционном праве России

КОЛЛИЗИОННЫЕ НОРМЫ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИИ

Н. Е. ТАЕВА

Таева Н. Е., доцент кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

Особой разновидностью конституционно-правовых норм являются коллизионные нормы. Такие нормы содержатся как в Конституции Российской Федерации, так и в других конституционно-правовых актах. Наименование коллизионной нормы происходит от латинского "collisia; collision" и буквально означает "конфликт, столкновение" <1>. Коллизионные нормы в конституционном праве служат разрешению столкновений, возникающих между нормативно-правовыми предписаниями. В целом это один из способов разрешения коллизий в данной отрасли права. -------------------------------- <1> Ануфриева Л. П. Международное частное право. Т. 1. М., 2000. С. 169.

Следует отметить, что коллизионные нормы традиционно изучаются наукой международного частного права. Вместе с тем в литературе имеется мнение и о наличии (а следовательно, и о необходимости изучения) коллизионных норм в других отраслях права. Так, Ю. А. Тихомиров отмечает, что к такого рода нормам в конституционном праве относятся нормы, устанавливающие приоритет Конституции Российской Федерации перед другими нормативно-правовыми актами, устанавливающие приоритет норм международных договоров; нормы ст. 76 Конституции Российской Федерации, в которых идет речь о соотношении законов по юридической силе <2>. Эти примеры подтверждают наличие коллизионных норм в такой отрасли, как конституционное право. -------------------------------- <2> Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2000. С. 50 - 51.

Коллизионные нормы имеют специфические функции и особую правовую природу. Так, Н. А. Власенко <3> выделял следующие функции коллизионных норм в правовой системе: -------------------------------- <3> Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 36 - 37.

1) функция обслуживания права - это разрешение этими нормами коллизий, возникающих в правовой системе в силу объективных причин; 2) функция обеспечения законности - это устранение различного рода столкновений норм, появляющихся вследствие ошибок нормотворческих органов. Наличие своих особых функций позволяет относить коллизионные нормы к так называемым специализированным нормам правовой системы <4>. -------------------------------- <4> См., напр.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1971. С. 241 - 242.

В юридической науке не сложилось единого мнения относительно определения понятия коллизионных норм и их правовой природы. По вопросу о природе коллизионных норм сложились две основные точки зрения. Большинство авторов считают, что коллизионные нормы действуют только в сочетании с материально-правовыми нормами и не имеют самостоятельного значения (Л. А. Лунц, А. А. Тилле, С. С. Алексеев) <5>. Другие исследователи полагают, что коллизионные нормы выступают относительно самостоятельным регулятором поведения (Н. А. Власенко) <6>. -------------------------------- <5> Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 242; Тилле А. А. Время, пространство, закон: действие советского закона во времени и пространстве. М., 1965. С. 165 - 166; Лунц Л. А. Курс международного частного права: В 3 т. М., 2002. С. 156 - 157. <6> Власенко Н. А. Указ. соч. С. 55.

Коллизионные нормы в конституционном праве специально не исследовались. Между тем для успешного, эффективного осуществления своих функций коллизионные нормы должны постоянно совершенствоваться. Этим объясняется необходимость их детального изучения. Кроме того, изучение коллизионных норм способствует развитию теории конституционного права. Представляется, что под коллизионными конституционно-правовыми нормами можно понимать специализированные нормы, представляющие собой общеобязательные формально-определенные правила поведения, созданные государством с целью устранения коллизий, возникающих между конституционно-правовыми предписаниями, и обеспеченные мерами государственного принуждения. Коллизионные нормы в конституционном праве имеют свою специфику. Она заключается в том, что часть этих норм содержится в акте, обладающем высшей юридической силой, - в Конституции Российской Федерации. Коллизионные нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, устанавливают общие правила разрешения коллизий для всех без исключения отраслей права. Специфика коллизионных норм в конституционном праве может быть отражена в их классификации. В юридической литературе даются разные классификации коллизионных норм. Такие классификации, как правило, рассматриваются в рамках теории права или в науке международного частного права. Обобщив имеющиеся здесь подходы, попытаемся дать классификацию коллизионных норм в конституционном праве. В зависимости от уровня правового регулирования можно выделить конституционно-правовые коллизионные нормы федерального уровня. Они содержатся в правовых актах, принимаемых на федеральном уровне, - федеральных конституционных законах, федеральных законах, подзаконных актах федерального уровня. Среди норм федерального уровня особо следует выделить конституционный уровень. Следующий вид - это коллизионные нормы уровня субъектов Российской Федерации, содержащиеся в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах и иных нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, и, наконец, уровня муниципальных образований - коллизионные нормы, содержащиеся в муниципально-правовых актах. В зависимости от видов коллизий конституционно-правовые нормы можно разделить на несколько групп. Во-первых, это темпоральные коллизионные конституционно-правовые нормы. Поскольку с принятием нового нормативно-правового акта невозможно сразу перестроить все конституционно-правовые отношения, могут возникать коллизии. А. А. Тилле отмечал, что уже после вступления в силу нового закона сложившееся отношение сохраняется в том виде, в каком оно было закреплено старым законом. "Поэтому, - писал А. А. Тилле, - на одном отрезке времени происходит столкновение, коллизия, конфликт двух законов - старого и нового", который выражается в том, что возникает вопрос: каким законом - старым или новым - следует руководствоваться при разрешении конкретной ситуации? <7> В связи с этим в конституционном праве, как и в других отраслях, имеются так называемые темпоральные коллизионные нормы, призванные разрешать противоречия между ранее и позднее принятым конституционным нормативно-правовым актом. "Тем самым, - пишет Ю. А. Тихомиров, - обеспечивается та степень правопреемственности в регулируемой сфере отношений, которая способствует непрерывности государственного и правового развития и устойчивости статуса граждан и юридических лиц" <8>. -------------------------------- <7> Тилле А. А. Указ. соч. С. 39. <8> Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 58.

По нашему мнению, темпоральная коллизионная норма является общеобязательным формально-определенным правилом поведения, посредством которого осуществляется снятие (преодоление) возникшего противоречия между ранее и позднее принятым нормативным правовым актом. Темпоральные коллизионные нормы в конституционном праве представлены формулой "ранее принятые законы... применяются в части, не противоречащей настоящему закону". Примером может служить норма, содержащаяся в ч. 2 заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, где сказано: "Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации". Вот еще пример подобной нормы, содержащейся в Федеральном конституционном законе от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа": "В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, принятых до вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона, а также в период со дня вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона до дня образования Пермского края, Уставу Пермского края, законам и иным нормативным правовым актам Пермского края применяется соответствующий закон или иной нормативный правовой акт Пермского края" (ч. 2 ст. 16) <9>. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 27. Ст. 2706; 2006. N 16. Ст. 1644.

Таким образом, как указывает Н. А. Власенко, эти нормы - суть правило lex posterior derogat priori - последующий закон по тому же вопросу отменяет действие предыдущего <10>. В целом можно отметить, что в конституционном законодательстве темпоральные коллизионные нормы содержатся, как правило, в переходных положениях законов. -------------------------------- <10> Власенко Н. А. Указ. соч. С. 59.

Однако может сложиться ситуация, когда общественное отношение возникло при действии одной конституционно-правовой нормы, а закончится при действии другой. В этом случае для разрешения возникшего противоречия также могут использоваться темпоральные коллизионные нормы. Например, такая норма содержится в ч. 1 ст. 92 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации". Здесь сказано: "Если на день вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона на территории Российской Федерации образована и зарегистрирована в соответствии с Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" инициативная группа для сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума (далее - инициативная группа), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение 10 дней со дня вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона проверяет соответствие вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) инициативной группой для вынесения на референдум, требованиям, предусмотренным статьей 6 настоящего Федерального конституционного закона" <11>. Таким образом, проверка вопроса (вопросов), выносимых на референдум Российской Федерации, будет осуществляться в соответствии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г., несмотря на то что инициативная группа образована и зарегистрирована в то время, когда еще действовал Закон от 10 октября 1995 г. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 2.

Посредством темпоральной коллизионной нормы закону может придаваться обратная сила. Примером такой нормы является ч. 1 ст. 54 Конституции Российской Федерации, согласно которой "закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет". Вторую группу составляют пространственные коллизионные конституционно-правовые нормы. Такие нормы разрешают противоречия между правовыми предписаниями, действующими в разных пространственных пределах. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". К третьей группе относятся иерархические коллизионные конституционно-правовые нормы. К такого вида нормам относятся те, которые разрешают противоречия, возникающие между предписаниями разной юридической силы. Так, Н. А. Власенко понимает под иерархической коллизией "конфликтное отношение, возникающее в результате одновременного регламентирования одного фактического обстоятельства правовыми предписаниями разной юридической силы". Для устранения таких коллизий и существуют специальные коллизионные нормы <12>. Имеются такие нормы и в конституционном праве. Можно выделить следующие их разновидности: -------------------------------- <12> Власенко Н. А. Указ. соч. С. 77.

1) нормы, разрешающие противоречия между Конституцией РФ и всеми иными нормативными правовыми актами. Такие нормы содержатся прежде всего в Конституции РФ. Это ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, где сказано: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации"; 2) нормы, разрешающие противоречия между законами; между законами и подзаконными актами; между подзаконными актами. Так, норма, разрешающая противоречие между законами, содержится в ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации: "Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам". Что же касается столкновений между нормами законов и подзаконных актов, то они также разрешаются при помощи специальных коллизионных норм. Например, ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Согласно ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации: "Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом", то есть актом, обладающим большей юридической силой. В ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации закреплено: "На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение". Таким образом, установлено, что акты Правительства РФ не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам и актам Президента РФ. В данной норме устанавливается соотношение не только подзаконных актов Правительства РФ и законов, но и актов Правительства РФ и актов Президента РФ, имеющих характер подзаконных. Коллизионные нормы, разрешающие противоречия между законами и подзаконными актами, содержатся не только в Конституции Российской Федерации. Так, например, в ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" <13> сказано, что акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. Ст. 1792, N 30. Ст. 3024, N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484, N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17, 25, N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. N 1. Ст. 10, 13, 14, N 23. Ст. 2380, N 29. Ст. 3124, N 30. Ст. 3287, N 31 (ч. 1). Ст. 3427, 3452, N 44. Ст. 4537, N 50. Ст. 5279; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.

Примером коллизионной нормы, разрешающей противоречия между подзаконными актами, является ч. 2 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где сказано: "Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан)" <14>; -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484, N 33. Ст. 3368; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9, 12, 17, 25, 37, N 17. Ст. 1480, N 27. Ст. 2708, N 30 (ч. 1). Ст. 3104, 3108, N 42. Ст. 4216; 2006. N 1. Ст. 9, 10, 17, N 6. Ст. 636, N 8. Ст. 852, N 23. Ст. 2380, N 30. Ст. 3296, N 31 (ч. 1). Ст. 3427, 3452, N 43. Ст. 4412, N 49 (ч. 1). Ст. 5088, N 50. Ст. 5279; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.

3) нормы, разрешающие противоречия между общефедеральными актами и актами субъектов Российской Федерации, муниципально-правовыми актами. В качестве примера здесь, прежде всего, следует указать на ч. 5 и ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации. Коллизионные нормы, разрешающие противоречия между общефедеральными актами и актами субъектов РФ, содержатся не только в Конституции РФ, но и в конкретизирующем ее законодательстве. Пример подобной нормы мы находим в ст. 2 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях": "Права человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания регулируются федеральным законом. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации и затрагивающие реализацию права на свободу совести и свободу вероисповедания, а также деятельность религиозных объединений, должны соответствовать настоящему Федеральному закону. В случае противоречия настоящему Федеральному закону нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам защиты права на свободу совести и свободу вероисповедания и по вопросам деятельности религиозных объединений действует настоящий Федеральный закон" <15>; -------------------------------- <15> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465; 2000. N 14. Ст. 1430; 2002. N 12. Ст. 1093, N 30. Ст. 3029; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711; 2006. N 29. Ст. 3122.

4) нормы, разрешающие противоречия между национальным и международным правом. Такого вида коллизионная норма содержится в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, где закреплено следующее: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Аналогичные нормы мы находим в ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <16>, в ст. 3 Федерального закона от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" <17>. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757. <17> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4432; 2004. N 27. Ст. 2711, N 335. Ст. 3607; 2005. N 49. Ст. 5124.

Четвертую группу составляют так называемые компетенционные коллизионные нормы. Это нормы, строго устанавливающие уполномоченный орган, который может осуществлять правовое регулирование конкретного вопроса на подзаконном уровне. То есть в случае возникшей коллизии акту данного органа и отдается приоритет. Например, в ч. 13 ст. 21 ФЗ от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <18> закреплено следующее: "Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения". В данной норме в своеобразной формулировке установлено соотношение актов ЦИК РФ с другими нормативными актами правовой системы России по вопросам избирательного права. Так, анализируя данную формулировку статьи Закона, С. А. Иванов приходит к выводу, что она означает следующее: "Нормативные правовые акты Президента России, Правительства России и других федеральных органов государственной власти по вопросам избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ должны соответствовать федеральным законам и инструкциям Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <19>. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253, N 39. Ст. 3642; 2003. N 26. Ст. 2572, N 27 (ч. 2). Ст. 2711, 2716; 2004. N 24. Ст. 2335, N 33. Ст. 3368, N 35. Ст. 3607, N 50. Ст. 4950; 2005. N 27. Ст. 2708, N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. N 29. Ст. 3124, 3125, N 31 (ч. 1). Ст. 3427, N 50. Ст. 5303; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 37; Российская газета. 2007. 2 февр. <19> Иванов С. А. Юридическая сила инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и их место в правовой системе.

По сфере применения можно выделить общие и специальные коллизионные нормы. Общие коллизионные нормы устанавливают общие правила разрешения коллизий для отрасли в целом. То есть предписания, между которыми разрешается коллизия, заранее не определены. Особенностью конституционного права является то, что в нем содержатся общие начала разрешения противоречий для всей правовой системы России. Такие общие коллизионные нормы закреплены в Конституции РФ. Это ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 и ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации (содержание указанных норм приводилось нами выше). Специальные (конкретные) коллизионные нормы определяют выбор закона между конкретными законами. Например, в ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" <20> говорится, что "другие федеральные законы применяются к отношениям, связанным с осуществлением миграционного учета иностранных граждан, в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону". -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285.

В заключение следует отметить, что многочисленные классификации конституционно-правовых норм, предлагаемые учеными-конституционалистами, возможно дополнить включением в них такого вида норм, как коллизионные конституционно-правовые нормы. Это специализированные нормы, особой функцией которых является устранение противоречий между нормативными предписаниями, возникающими как по объективным причинам, так и вследствие недостатков законодательной техники. Роль коллизионных норм в конституционном праве трудно переоценить. Огромный массив конституционно-правовых актов, зачастую противоречивых, диктует необходимость установления соотношения между ними, что и позволяют сделать коллизионные нормы. Особое значение коллизионные нормы приобретают в федеративном государстве, где существует необходимость разрешения противоречий между актами федеральной власти и власти субъектов Российской Федерации.

Название документа