Регалии в системе финансовых прерогатив: теоретические и историко-правовые аспекты института

РЕГАЛИИ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВЫХ ПРЕРОГАТИВ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУТА <*>

О. Г. ЛАРИНА

Ларина Ольга Григорьевна, заведующая кафедрой теории государства и права Юго-Западного государственного университета, доцент, доктор юридических наук.

В статье дается теоретический анализ такого правового института, как регалии, с позиции оценки их роли в системе финансовых прерогатив государственной власти. Исследуются мнения ученых о природе регалий и доменных доходов, их значении в формировании государственной казны, укреплении экономических основ.

Ключевые слова: регалия, домен, государство, казна, финансы.

The article provides theoretical analysis of such a legal institution as regalia from a position of assessing their role in the financial system of governmental authority. We study the opinions of scientists about the nature of regalia and domain income, their importance in the formation of the state treasury, the strengthening of economic fundamentals.

Key words: regalia, domain, state, treasury, finance.

В историко-правовой и теоретической науке вопросы финансовых прерогатив, исключительных прав государства долгое время оставались вне поля исследовательского зрения. Проводимые в последние годы реформы правовой системы, экономической и финансовой сфер неизбежно обострили научный интерес к проблеме государственных монополий, управления государственной собственностью, неналоговых доходов бюджета. На протяжении многих столетий регалии являлись важнейшим видом исключительных прав государства, позволявших обеспечивать бюджетную стабильность и экономическую устойчивость государства. Истории известны многочисленные виды регалий и монополий, существовавшие в различное время в России и других государствах - горная, соляная, монетная, почтовая, телеграфная, стекольная, печатная, дорожная, пороховая (оружейная), спичечная, керосиновая, хинная, лотерейная, фарфоровая, табачная, чайная, алкогольная (питейная, винная), звериная, карточная и иные. По свидетельству И. Я. Горлова, в некоторых государствах число регалий доходило до 400. При этом встречались и весьма экзотичные (например, регалия на право собирания снега и регалия на защиту евреев, а в Баварии по эдикту 1690 г. существовал запрет на ношение суконной одежды, произведенной не на казенных фабриках) <1>. -------------------------------- <1> Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права. Ярославль, 1883. С. 244; Курдиновский В. И. К учению о легальных ограничениях права собственности на недвижимость в России. Одесса: Эконом. тип., 1899. С. 5.

Теория регалийных доходов неразрывно связана с учением о государственных доходах, поскольку исключительные регалийные доходы - составляющая структуры бюджета, подчиняющаяся общим финансовым законам. Известный теоретик финансового и административного права И. И. Янжул в труде "Основные начала финансовой науки" дает развернутое определение регалий: "Под регалиями принято называть такого рода казенные промыслы, в которых государство имеет какое-либо преимущество или исключительно для самого себя, совершенно не допуская частной конкуренции или же значительно ограничивая последнюю" <2>. При этом И. И. Янжул замечает, что вследствие трудности точного разграничения к регалиям в практической деятельности относят все промышленные предприятия государства <3>. Действительно, из замечания вытекают некоторая путаница, сужение рассматриваемого понятия и совмещение понятий "регалия" и "домен" в науке финансового права, что имеет место и в современный период. -------------------------------- <2> Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1890. С. 116. <3> Там же.

Домены рассматриваются в правовой и экономической науке в качестве имущественных доходов государства, казенных земель, лесов, а регалией принято считать деятельность государства как самостоятельного участника хозяйственной деятельности, как предпринимателя. В. И. Курдиновский определял многие виды исключительных прав государства, домены как "ограничения права собственности в интересах государства" <4>. К подобным "ограничениям" ученый относил лесную, соляную, промышленную, рыбную и другие регалии. Такой подход имеет основания при рассмотрении регалий государства в качестве ограничения прав всех остальных лиц, однако он не может применяться, когда регалии возникают в интересах самого общества, а значит, и отдельных лиц. Так, соляная регалия не всегда приносила казне значительные прибыли и была создана для защиты покупателей от спекуляции жизненно важным товаром. -------------------------------- <4> Моисеев В. Н. Развитие сборов и учений о сборах в России // Налоги и налогообложение. 2006. N 5. С. 47.

Итак, регалии - вид исключительных прав государства в сфере финансовых отношений, позволяющий ему монопольно осуществлять какую-либо деятельность в интересах казны и (или) общества. Несмотря на наличие в современной системе права регалийных институтов, некоторыми учеными пропагандируется необоснованный подход к оценке роли финансовых прерогатив государства, в т. ч. регалии. Регалия, считают они, - отмерший, трансформировавшийся институт, ставший прообразом многих сборов и налогов. Так, В. Н. Моисеев в своей работе определяет в качестве истоков современных сборов пошлины и регалии, при этом не называя между ними четких различий. Ученый указывает: "Регалия как форма государственного дохода возникла в средние века и впоследствии либо исчезла вовсе, либо трансформировалась в иную форму государственных доходов. Наиболее же близкой к регалии формой государственных доходов в силу общности в возмездном характере возникающих на их основе правоотношений и является сбор" <5>. Подобная сложность в определении четкого статуса государственных регалий объясняется словами известного ученого в области финансового права И. Х. Озерова: "...Содержание регалии как вида государственного дохода является не вполне определенным ...она как особая форма государственных доходов - есть историческая, а не логическая категория. Логически ее легко... уложить в другие формы государственных доходов" <6>. Трудно не согласиться с мнением ученого, учитывая многообразие проявлений государственно-хозяйственной деятельности. -------------------------------- <5> Там же. <6> Озеров И. Х. Основы финансовой науки. Вып. 1: Учение об обыкновенных доходах. М., 1909. С. 49.

В отношении видов регалийных прав следует отметить, что основное внимание авторы отдают изучению понятия сборов и пошлины, в то время как регалии почти во всех работах определяются лишь как "источник государственных доходов". Известный ученый, политический деятель и реформатор М. М. Сперанский предложил свою систему финансовых прерогатив, систему государственных регалий. Финансы России начала XIX в. в результате ряда войн находились в весьма расстроенном состоянии. Дефицит государственного бюджета достигал огромной цифры. Еще в 1809 г. Сперанскому было поручено разработать план улучшения финансового положения страны. По его предложению правительство прекратило выпуск новых ассигнаций, резко сократило государственные расходы, продало в частные руки часть казенных имений и, наконец, ввело новые налоги, коснувшиеся всех слоев населения. Осуществление этих мероприятий дало положительные результаты. Так, в 1812 г. государственные доходы увеличились со 125 млн. до 300 млн. руб. <7>. Но в то же время указанные меры, и прежде всего общие налоги, вызвали недовольство населения. -------------------------------- <7> Озеров И. Х. Как расходуются в России народные деньги: критика рус. расход. бюджета и гос. контроль (по неизд. док.). М.: Тип. т-ва И. Д. Сытина, 1907. С. 49.

"План финансов на 1810 г." стал одной из наиболее известных работ в области финансового права и представлял собой план-размышление о способах вывода финансовой системы государства из кризиса, хронического дефицита бюджета с помощью экономических инструментов. В целом государственные доходы Сперанский разделял на три вида: подати и налоги; доходы с казенных капиталов, доходы с казенной собственности, доходы, полученные с капиталов, которые используются государством на содержание публичных регалий. Эти три вида относятся к категории финансовых прерогатив. Первая группа - доходы с капиталов, которые правительство получает от добычи и использования руд, соли, рыбы, звероловства. Одними из самых значительных видов доходов являлись горный и соляной доход. М. М. Сперанский писал: "Истинная цель горных заводов должна быть: 1) приобретение с них дохода яко с собственности казенной; 2) прибыль с капиталов, на них употребляемых. Если по сему исчислению окажется, что рудники наши не приносят ни дохода, какой бы можно было получить с крестьян, к ним приписанных, ни процентов с капитала, на них полагаемого, тогда без всякого сомнения должно оставить их, не заботясь о приобретении 2-х или 3-х миллионов серебра, которое всегда на тот же труд и на те же капиталы дешевле можно купить на общем торжище Европы" <8>. -------------------------------- <8> Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. (Золотые страницы рос. финансового права.) Т. 1. С. 54.

В отношении соляной регалии Сперанский считал, что "...истинный и самый лучший доход с соли есть пошлина, взимаемая при источниках или главных магазейнах" <9>. -------------------------------- <9> Там же. С. 55.

Вторая группа доходов, которую предлагает М. М. Сперанский, - это доходы с капиталов, которые казна вкладывает в промышленность и торговлю. К ним ученый относит доходы от казенных фабрик, исключительную питейную продажу, почтовые доходы. О фабричных доходах Сперанский говорил, что "все те, кои не приносят дохода в виде собственности и в виде капитала, на них употребляемого, должны быть оставлены. Из сего исключаются фабрики совершенно необходимые, как-то: литейные заводы для пушек и снарядов и тому подобные, к воинским потребностям принадлежащие. Убыток сих фабрик должен быть помещаем в числе расходов государственных необходимых" <10>. -------------------------------- <10> Там же. С. 5.

"Почты. В устройстве почт должно иметь две цели: 1) снять тяжесть, ныне народ обременяющую содержанием почтовых лошадей; 2) приобрести доход. Лучшим устройством почтового сбора и сокращением издержек управления, без сомнения, доход сей по крайней мере вдвое увеличится" <11>. -------------------------------- <11> Там же. С. 55.

Особенной регалией по количеству поступления доходов являлась винная регалия, способами использования которой были казенное управление, отдача на откуп и сбор с иностранных и русских вин. В изучаемый период применение питейной регалии регулировалось "Уставом о вине" <12>, в котором подробно определялись все условия и формы для подрядных контрактов. -------------------------------- <12> Устав о вине // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. СПб., 1830. Т. 25. N 23765.

Итак, М. М. Сперанский не исключал питейную монополию из числа важнейших государственных доходов в первой половине XIX в.: "Нет сомнения, однако же, что мало-помалу должно стараться акцизом заменить откуп, а между тем ввести немедленно и не позже как с 1811-го г. акциз в тех губерниях, где вольная продажа питей существует. Сие одно составит весьма важную статью доходов" <13>. -------------------------------- <13> Сперанский М. М. Указ. соч. С. 45.

Следующим видом государственных регалий реформатор называет доходы, полученные с капиталов, которые используются государством на содержание публичных регалий: дорог, каналов, монетная регалия, банки. И наконец, последняя группа регалийных доходов выглядит у М. М. Сперанского так: казенные земли, разные оброчные статьи, леса. Эта группа доменов выделена им в особую группу в связи с их высокой доходностью и большим значением для России - аграрной страны. В целом, оценивая классификацию государственных регалий, предложенную М. М. Сперанским, можно утверждать, что она была не только оригинальной и прогрессивной, но и практически значимой: все показатели были тщательно просчитаны и выверены, реформы могли бы принести значительное повышение доходов. Однако критики данной системы и неготовое к реформам правительство не прислушались к доводам известного реформатора, оставив без внимания его предложения в области совершенствования системы государственных доходов. От видов регалий следует отличать способы реализации регалийных прав, которыми являются приемы, методы использования и практического применения исключительного государственного права. Исключительное право государства (финансовая прерогатива) должно иметь механизм реализации, способы, которые могли бы это право осуществить, и формы, в которых оно существует. Изучение различных видов регалийных доходов, порядка их установления и отмены позволяет сформулировать несколько способов реализации регалии. Первый механизм реализации исключительного права - это установление фискальной монополии, полной или частичной, на какой-либо вид деятельности или товар. Второй способ реализации регалийного права - это введение откупной системы. Очевидно, что современная наука истории государства и права, финансового права не должна оставаться в стороне от рассмотрения вопросов, связанных с государственными монополиями, учитывая проекты преобразования почтовой монополии, железнодорожной и т. д. В отношении второго способа реализации государством регалийного права - откупной системы - следует отметить, что на различных этапах развития российской финансовой системы данная форма вводилась многократно и успех ее был переменным <14>. Наиболее ярким успешным примером введения откупной системы был период начала XVIII в. -------------------------------- <14> См. об этом подробнее: Ларина О. Г. Этапы развития законодательства о питейной регалии в России // Известия Юго-Западного государственного университета. 2011. N 2. С. 117 - 120.

Изучение теории исключительных прав государства позволяет обозначить следующие ключевые аспекты. Финансовые прерогативы государства - важный вид исключительных прав верховной власти, которые провозглашаются в интересах казны и (или) общественного блага и имеют ряд специфических признаков, могут устанавливаться в виде регалий, доменных прав, ограничений прав других лиц либо передачи государственных прав. Историко-правовой анализ показывает, что использование финансовых прерогатив в процессе государственно-правового регулирования финансовой системы, как правило, происходило с учетом общественного интереса, на защите которого стояло государство.

Название документа