Кто и сколько должен платить за содержание детей в детских садах?

(Григорьева Л.)

("Адвокат", 2006, N 7)

Текст документа

КТО И СКОЛЬКО ДОЛЖЕН ПЛАТИТЬ

ЗА СОДЕРЖАНИЕ ДЕТЕЙ В ДЕТСКИХ САДАХ?

Л. ГРИГОРЬЕВА

Людмила Григорьева, корреспондент.

15 мая 2006 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановление N 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы.

Обстоятельства, вызвавшие подачу жалобы в Конституционный Суд, таковы. С 1 января 2005 г. утратило силу Постановление Верховного Совета Российской Федерации N 2464-1 "Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений". Этот документ, действовавший с 6 марта 1992 г., устанавливал размер платы, взимаемой с родителей за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, находящихся на балансе предприятий, организаций, учреждений и органов исполнительной власти - не более 20%, а с родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей, - не более 10% затрат на содержание ребенка в данном учреждении.

27 декабря 2004 г. Тверская городская Дума утвердила Временное положение о порядке расчета родительской платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г. Твери. Вскоре это решение претерпело изменения и в редакции от 29 марта 2005 г. несколько расширило полномочия городской администрации. Согласно документу плата за содержание детей в муниципальных дошкольных городских образовательных учреждениях, устанавливаемая администрацией города Твери, должна возмещать расходы на организацию пансиона. Льготы по оплате распределяются таким образом: родителям, дети которых посещают дошкольные образовательные учреждения отдаленных поселков города, - 70% установленного размера родительской платы, работникам дошкольных образовательных учреждений, дети которых посещают детский сад: педагогическому персоналу - 40% установленного размера родительской платы, учебно-вспомогательному и обслуживающему персоналу - 30% установленного размера родительской платы. Кроме того, Постановлением мэра города Твери от 24 января 2005 г. N 123 размер родительской платы за содержание одного ребенка в муниципальном дошкольном образовательном учреждении был повышен с 313 до 858 рублей в месяц.

21 апреля 2005 г. Центральный районный суд города Твери признал решение Тверской городской Думы от 27 декабря 2004 г. N 21 (97) с приложением к нему и названное Постановление мэра города противоречащими закону и недействующими. Суд решил, что льготы по оплате содержания детей в детских дошкольных образовательных учреждениях были отменены незаконно, так как ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ запрещает уменьшение совокупного объема финансирования льгот и выплат и ухудшение условий их предоставления.

Однако мэр города и Тверская городская Дума посчитали, что ст. 153 названного Закона нарушает их конституционные права на местное самоуправление.

Оспариваемая статья устанавливает, что для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 г. право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, которые предусмотрены данным Федеральным законом.

Часть 2 этой же статьи гласит, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты) размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.; при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации глава города Твери и Тверская городская Дума просили признать положения ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ противоречащими ст. 12, 17 (ч. 3), 55 и 130 Конституции Российской Федерации. По мнению заявителей, эта статья ограничивает права местного самоуправления в части распоряжения денежными средствами, находящимися в ведении города. В частности, они указали, что не могут направлять финансовые средства на решение наиболее приоритетных социальных проблем, что нарушает права лиц, нуждающихся в поддержке публичной власти, и ограничивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе таких, как "организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования" (подп. 6 п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Исследование обстоятельств Конституционный Суд начал, как обычно, с определения предмета рассмотрения по делу. Это - положения ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающиеся полномочий органов местного самоуправления по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и финансового обеспечения реализации права родителей на компенсацию затрат на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.

Конституционный Суд провозглашает, что Российская Федерация - правовое социальное государство, гарантирующее равенство прав и свобод человека и гражданина. Оно обязано обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека, для чего устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, пособия и иные гарантии социальной защиты, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства (ч. 1 ст. 1; ст. 7 и 18; ч. 1, 2 ст. 19; ч. 1 ст. 21 Конституции Российской Федерации).

Как социальное государство, Российская Федерация должна обеспечить права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется принципом юридического равенства (ч. 1 и 2 ст. 43 Конституции).

Материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ч. 1 ст. 38), а забота о детях, их воспитание - право и обязанность родителей (ч. 2 ст. 38). Это, как подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет многоплановую роль публичной власти в этой сфере. То есть государство обязано поддерживать семью, имеющую детей, причем такая поддержка может осуществляться в рамках федеральных программ в области социального развития Российской Федерации (п. "е" ст. 71 Конституции РФ). Однако при этом родители не могут устраняться от бремени несения расходов на содержание детей в детских дошкольных образовательных учреждениях.

Право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование предполагает закрепление минимальных федеральных стандартов обеспечения этого права, которые субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны учитывать, осуществляя собственное нормативное регулирование.

Право на образование - одно из основных конституционных прав граждан Российской Федерации. В п. 1 ст. 18 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. "Об образовании" закреплена обязанность родителей заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем возрасте. При этом Конституционный Суд РФ отметил, что Закон Российской Федерации "Об образовании" в п. 3 той же статьи для воспитания детей дошкольного возраста предусматривает наличие детских дошкольных учреждений.

Конституционный Суд отметил, что исходя из принципов социального государства, при распределении и использовании денежных средств государства и муниципальных образований органы государственной власти и органы местного самоуправления должны руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод.

23 апреля 2004 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановление N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений трех Федеральных законов о федеральном бюджете на 2002 г., на 2003 г. и на 2004 г. и приложений к ним. Суд отметил, что закон о федеральном бюджете создает необходимые финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, и не может в качестве последующего закона изменять положения других федеральных законов, и тем более - лишать их юридической силы.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 г. N 2464-1 "Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений" устанавливало (в процентах от затрат) плату за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и освобождало от нее родителей детей с недостатками в физическом или психическом развитии и детей, находящихся на содержании в туберкулезных детских дошкольных учреждениях. Оно также предусматривало возможность дополнительных льгот и компенсаций по оплате содержания детей в детских дошкольных учреждениях из средств местных бюджетов.

1 января 2005 г. названное Постановление утратило силу в соответствии с п. 8 ст. 156 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, который также пересмотрел систему социальных гарантий. Так, в преамбуле Закон обязывает субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при замене льгот на денежные компенсации вводить правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

По смыслу ст. 153 Закона, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления.

Таким образом, органы местного самоуправления при реализации полномочия по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях обязаны обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией и действовавшие по состоянию на 31 декабря 2004 г. (абз. 2 ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ).

Местное самоуправление принимает самостоятельные решения, касающиеся вопросов местного значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).

Однако, как подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации, при этом необходимо соблюдать баланс самостоятельности местного самоуправления как публичной власти и населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (ч. 1 ст. 7; ч. 2 ст. 19; ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации).

Государственные гарантии общедоступности дошкольного образования обеспечиваются соответствующим финансово-правовым регулированием с учетом федеральных, региональных и муниципальных минимальных социальных стандартов (п. 3 ч. 6 ст. 19, ч. 2 ст. 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Статья 5 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. "Об образовании" устанавливает, что государство полностью или частично несет расходы на содержание граждан, нуждающихся в социальной поддержке, в период получения ими дошкольного образования.

Статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федеральных законов от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 31 декабря 2005 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" наделяет органы государственной власти субъекта Российской Федерации правом обеспечить граждан общедоступным и бесплатным дошкольным, начальным общим, основным общим, средним (полным) общим образованием, а также дополнительным образованием в общеобразовательных учреждениях за счет субвенций местным бюджетам.

Для этих целей Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31), что предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

17 июня 2004 г. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении N 12-П по делу о проверке конституционности положений ст. 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации указал, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Поэтому, несмотря на то что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях должны оплачиваться местными бюджетами, если они не в состоянии это сделать, дополнительные расходы должны компенсироваться из федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Итак, "исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положения статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, касающейся полномочий органов местного самоуправления по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и финансового обеспечения реализации права родителей на компенсацию затрат на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти положения предполагают обязанность органов местного самоуправления сохранить сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 г. пропорции в распределении расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями, определенные федеральными нормами, действовавшими до 1 января 2005 г., а также объем бюджетного финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм по состоянию на 31 декабря 2004 г., и предполагают обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами...".

Название документа