Политика образования в нормативных правовых актах в традиционных и религиозных правовых системах

ПОЛИТИКА ОБРАЗОВАНИЯ В НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ В ТРАДИЦИОННЫХ И РЕЛИГИОЗНЫХ ПРАВОВЫХ СИСТЕМАХ

Е. С. КАНАНЫКИНА

Кананыкина Е. С., аспирант НОУ ВПО "Гуманитарный университет", Екатеринбург.

Существуют правовые системы, которые основываются на юридических традициях разных правовых семей. Их особенность заключается в том, что составной частью здесь выступает прецедентное право <1>, которое сосуществует в альянсе с романо-германским (французским или романо-голландским), либо с мусульманским или индусским правом, либо с обычным африканским правом сообществ. Такое положение является результатом особенностей исторического развития правовых систем этих стран <2>. -------------------------------- <1> Богдановская И. Ю. Прецедентное право. М., 1993. <2> Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996.

Обычное (традиционное) право представляет собой преимущественно совокупность неписаных правил, изустно передаваемых из поколения в поколение. В традиционном праве правовые и моральные нормы выступают в неразрывной связи, поэтому при решении конфликтов руководствуются идеей примирения <3>. -------------------------------- <3> Allot A. African law // An Introduction to Legal Systems. L., 1968.

Религиозные системы права представлены мусульманской правовой семьей, индусским правом, древнекитайским правом. Мусульманское право как система норм, выражающих в религиозной форме в основном волю религиозной знати и в той или иной степени санкционируемых и поддерживаемых теократическим исламским государством, сложилось в эпоху Арабского халифата (VII - X вв.) и основано на исламе <4>. -------------------------------- <4> Саидов А. Х. Основы мусульманского права: Курс лекций. Ташкент, 1995.

Классическое индусское право отличается глубочайшими религиозно-нравственными истоками. Индуизм, положенный в основу права, признает первенствующую роль заповедей и нравоучений для разных каст <5>. -------------------------------- <5> Саидов А. Х. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. М., 1993.

Древнекитайское право как основа древневосточного права закладывает в концепцию права воспитательный характер. Здесь позитивное право является средством обучения людей, с тем чтобы они могли придерживаться принципа недеяния <6>. -------------------------------- <6> Имамов Э. З. Китайское право: единство традиций и законодательной нормы // Проблемы Дальнего Востока. 1989. N 6.

В странах традиционной и религиозной правовых семей как в странах с преимущественно неразвитой социальной и экономической инфраструктурами больше внимания уделяется начальному профессиональному и дополнительному обучению, переквалификации работников, а также вопросам повышения квалификации. Здесь силу закона имеет нормативный акт, исходящий от государственного исполнительно-распорядительного аппарата в силу действия сильных патриархальных традиций, неурегулированности отношений образования на законодательном уровне либо отсутствия профильного закона. Для системы религиозного и традиционного права характерным источником права об образовании является закон, но чаще всего органы государственной власти принимают не сам закон (как нормативный акт, отражающий общие направления политики в данной сфере, и его декларативные предписания), а планы социально-экономического развития страны на трех-, пяти - и десятилетний периоды, где область образования представлена достаточно широко и подробно. Такие планы как руководящие направления, одобренные высшим руководством страны или парламентом, имеют практически ту же силу, что и законы. Конкретизация направлений развития образования находит отражение в планах развития отдельных видов образования и принятых во исполнение данных планов постановлений министерства образования, директивах министра. Закон парламента выступает как первичный нормативный акт, содержащий не только доктринальные и декларативные, но и нормативно-обязательные, императивные положения. Распоряжения и постановления министерства выступают как конкретно-обязательные, распорядительные предписания.

Источники права в религиозном обществе

Одной из характерных черт развития народного образования в Азии является внедрение планирования. Несмотря на различные уровни развития политических и экономических систем, почти все страны составляют планы развития, в том числе развития системы образования. При национальных министерствах образования созданы государственные органы по планированию. В большинстве стран план развития образования стал частью плана социально-экономического развития, хотя проблемы органичной увязки одного со вторым далеки еще от решения. Реальное содержание плановой деятельности в отдельных странах зависит от их социальной ориентации, избранного пути, достигнутого уровня развития, конкретного влияния двух мировых общественных систем. В настоящее время в конституциях, законах и других документах азиатских и арабских стран зафиксированы следующие положения: а) всеобщее право на образование, включая женщин, без расовой и религиозной дискриминации; б) начальное образование взрослых, ликвидация их неграмотности; в) распространение образования в деревне; г) тесная связь планов образования с планами социально-экономического развития, его совершенствование, внимание к его профессиональным аспектам <7>. -------------------------------- <7> Нофаль М. Развивающиеся страны: экономическая независимость и образование. М.: Изд-во "Прогресс", 1985.

Во исполнение данные проектов на территории большинства азиатских и арабских стран проводятся реформы модернизации образования. В Турции достигнуто соглашение о необходимости увеличить срок обязательного обучения с пяти до восьми лет. Таким образом, оно будет включать в себя 3-летний период промежуточного образования, однако в настоящее время обязательным является только пятилетнее начальное обучение. Несмотря на огромную стоимость этого проекта, ведущего к значительному увеличению числа учащихся в школе, в стране с высокими демографическими показателями, думается, что увеличение срока обязательного обучения до восьми лет может быть осуществлено к 2005 г. Впервые за период с 1980-х гг. государственная политика Пакистана настроена на всемерный организационный, финансовый и кадровый охват всех ступеней и форм обучения, а не только лишь начального образования. К данному вопросу привлечено внимание не только гражданского общества с его организационным и образовательным потенциалом, но и религиозных структур - исламских школ. С момент установления Палестинской автономии на территории Палестины с 1994 г. начались действия по развитию и внедрению новой образовательной системы и учебных программ. Несмотря на то что система управления образованием в Саудовской Аравии была сформирована в 1953 г., лишь сегодня она подтвердила необходимость интеграции промышленных технологий в сферу образования в качестве элемента, направленного на реализацию политики глобализации. В Объединенной Арабской Республике в 1998 г. разработана новая программа развития народного образования и подготовки национальных кадров, необходимых для развивающейся экономики и промышленности страны. В докладе правительству министерского комитета о состоянии подготовки кадров предлагается ввести трехлетний подготовительный период для осуществления общей программы. В этот период университеты, колледжи, институты будут принимать ежегодно 50 тысяч человек. Остальные выпускники общеобразовательных школ должны быть приняты в училища для подготовки учителей начальных школ, в технические и специальные школы, а также в учебные центры. Предполагается несколько сократить количество гуманитарных факультетов в вузах и расширить факультеты, готовящие технических специалистов для промышленности, врачей, преподавателей. Разработаны предложения по улучшению системы начального и среднего общего образования. Срок обучения в начальной школе сокращен с шести до пяти лет. В подготовительных (следующих за начальной) школах срок обучения сохраняется прежним - три года. Выпускники этих школ могут поступить в среднюю школу (также три года обучения), а затем в вуз. Созданный специальный координационный центр займется распределением оканчивающих эти школы и направит их в центры по подготовке рабочих средней и высшей квалификации, в средние технические школы, на курсы по подготовке учителей начальных школ и в общеобразовательные средние школы для последующего продолжения образования в вузах. Согласно национальному плану образования Бангладеш осуществление всеобщего начального образования детей установленного возраста должно быть завершено до конца 2004 г. В докладах, представленных ранее на сессиях Международной конференции по образованию, представитель Бангладеш указывал на трудности и проблемы, с которыми приходилось сталкиваться при осуществлении программ развития образования: отсутствие эффективных механизмов по их выполнению, социальные препятствия на пути обучения девочек, бедность семей, неадекватные методы управления, нехватка подготовленных кадров и т. д. <8>. -------------------------------- <8> Development of Education 1984 - 1986. National Report of Bangladesch. Ministry of Education. Dhaka, 1996.

Источники права в традиционном обществе

Проблемы образования принадлежат к числу ключевых проблем общественного развития в странах Африки. Значительное расширение и радикальное обновление систем образования, унаследованных от колониализма, резкий подъем образовательного и культурного уровня всего народа, формирование кадров государственного аппарата и интеллигенции, преданных идеалам национального освобождения, создание собственного научно-технического потенциала являются для этих стран задачами первостепенной государственной важности, от решения которых во многом зависят перспективы социально-экономического развития. В Кении в 1982 г. было принято решение о переходе от прежней 13-летней (7 + 4 + 2) общеобразовательной средней школы к 12-летней: 6 лет - начальная школа, 4 года - средняя школа. Переход к новой 12-летней структуре был завершен в 1985 - 1988 гг. Народная Ассамблея Республики Мозамбик в 1983 г. приняла закон о новой национальной системе образования, в основе которой лежит 12-летняя общеобразовательная школа: 7 лет - начальная школа, 3 года - неполная и 2 года - полная средняя школа (предуниверситетский курс) <9>. -------------------------------- <9> The Africa South of the Sahara 1989. L., 1988.

В Зимбабве, вставшей в 1980 г. на путь независимости, к концу 1980-х гг. сложилась следующая школьная система: дошкольные учреждения для детей от 3 до 5 дет; в возрасте 5 - 6 лет практически все дети поступают в начальную школу со сроком обучения 7 лет; средняя школа со сроком обучения 6 лет (2 года - младшая средняя школа, 2 года - средняя школа среднего уровня и 2 года - полная средняя школа, дающая подготовку к поступлению в университет). В Танзании структура общеобразовательной школы в 1980-х гг. осталась прежней, однако произошли большие изменения в содержании образования, прежде всего в неполной четырехлетней средней школе. С 1979/80 учебного года в неполной средней школе обучение осуществляется дифференцированно, учащиеся получают специализацию по четырем направлениям: сельскохозяйственному, домоводческому, техническому и коммерческому. В результате фактически устранен прежний сугубо академический характер этой ступени среднего общего образования <10>. -------------------------------- <10> Бабичева Т. С. Становление системы образования в арабских странах. М.: Наука, 1990.

В середине 1980-х гг. в 10 странах Тропической Африки (Ботсвана, Гамбия, Замбия, Кения, Кот-Д'Иву-ар, Малави, Мозамбик, Сьерра-Леоне, Уганда и Эфиопия) все еще не были приняты законы об обязательном обучении. В восточной части Камеруна такой закон существовал для детей в возрасте от 6 до 12 лет, а в западной части страны его нет. Всеобщность и обязательность обучения непременно предполагает его бесплатность. В Ботсване и Кении только в начале 1980-х гг. в было объявлено о бесплатности начального образования, однако оно до сих пор не является обязательным. В Кении при отсутствии закона об обязательном обучении начальной школой в 1985 г. было охвачено 72 процента детей соответствующего возраста, а в Мали, где возраст обязательного обучения составляет от 6 до 15 лет, начальным обучением было охвачено всего лишь 24 процента детей. Практическое применение в отдельных африканских странах в 1980-х - начале 1990-х гг. получила теория рюрализации <11> образования. Суть ее состоит в следующем: признавая, что существующее ныне в развивающихся странах образование не отвечает условиям и потребностям национального развития, и, принимая во внимание преобладание сельского населения и сельского хозяйства, сторонники рюрализации утверждают, что "путь к подъему экономики этих стран лежит скорее через сельскохозяйственное развитие, нежели индустриализацию" <12>. Оценивая в целом многочисленные планы и проекты рюрализации, следует подчеркнуть, что все они предусматривают проведение дискриминационной политики в области народного образования по отношению к детям из беднейших слоев африканского общества. -------------------------------- <11> От английского и французского слова rural - сельский. <12> В проектах реформ 1985 г. для Мали (проект Кристоль - Медара) и Нигера (проект Дегу) предлагалось развивать начальное образование в сельских районах путем создания специальных школ с ускоренным сроком обучения.

Наряду с теориями западноевропейских и американских идеологов в африканских странах серьезное место стали занимать идеологические воззрения местных политических лидеров. Концепция негритюда сложилась и получила распространение в среде интеллигенции бывших французских колоний Западной Африки. Основной целью зарождавшейся концепции негритюда было обретение расового самосознания, реабилитация национальных культурных ценностей, возвышение достоинств человека с черной кожей. Основополагающим тезисом негритюда является положение о специфическом типе негро-африканского человека. Теоретик негритюда Леопольд Седара Сенгор считал, что человек негро-африканского типа обладает оригинальной, строго определенной и генетически наследуемой умственной структурой. Исходя из различия негро-африканского и европейского типов человека, идеологи негритюда делают вывод о неприемлемости для Африки путей развития Европы, о необходимости выбора своего специфического пути. С позиций негритюда осуществляется анализ африканской действительности, а сам негритюд противопоставляется марксизму-ленинизму. Следует остановиться также на реакционной идеологии табманизма <13>. Идеология табманизма сложилась в 1930-е гг. в Либерии в период интенсивного формирования капиталистического уклада в этом районе континента. Основным побудительным мотивом деятельности реформистов был страх перед национально-освободительным движением. В области культуры табманизм провозглашал прозападные принципы реформы образования. -------------------------------- <13> Табманизм связан с именем президента Либерии - Уильяма Шадатабмэна (1895 - 1971). В течение долгого времени Шадатабмэн был лидером реформистских слоев американо-либерийской буржуазии, ее идеологом и философом.

С конца 1960-х - начала 1970-х гг. в Африке все большую силу набирает тенденция к осуществлению глубоких качественных изменений в сфере народного образования. В заключительном докладе состоявшейся в 1976 г. в Лагосе (Нигерия) Конференции африканских государств по развитию образования отмечалось, что во многих странах континента речь теперь идет не об адаптации и мелких усовершенствованиях систем образования, унаследованных от колониализма, а о коренном пересмотре их структуры и принципов деятельности, целей и содержания школьного образования и общей направленности учебно-воспитательной работы в школе. Наиболее часто встречающимся законодательным положением в области управления системами образования является закон, регулирующий взаимоотношения государственных и частных миссионерских (религиозных) школ. Такое внимание к этой категории школ не случайно, поскольку колониализм, насаждая миссионерское образование, оставил много проблем в этой области. До 1960 г. примерно 90 процентов всех школ в Африке принадлежало миссионерским и другим частным организациям. Подобное положение не могло устроить правительства независимых африканских государств, которые начали проводить политику секуляризации образования. Повсюду на континенте наблюдается увеличение роли государства в решении проблем просвещения. Одни страны приняли законы о национализации школ, другие - законы, ограничивающие частное образование или устанавливающие над ним ту или иную степень контроля. Успешно развивается процесс создания национальных органов, ведающих экзаменами. Ранее функции экзаменационного контроля выполняли созданные колонизаторами учреждения или органы просвещения метрополии. В Восточной Африке (Кения, Уганда, Танзания) с 1983 г. обязанность наблюдения за всеми прежними так называемыми внешними (выпускными) экзаменами и выдача сертификатов переданы местным властям каждого государства под контролем Восточноафриканского экзаменационного совета. До образования в 1967 г. совместного органа Восточноафриканского экзаменационного совета и Местного экзаменационного синдиката Кембриджского университета прием старых экзаменов об окончании средней школы осуществлял начиная с 20-х гг. XX в. только Кембриджский синдикат. Новые правила получения восточноафриканского сертификата об образовании делают особый упор на местную действительность, африканскую идентичность и т. д. В Танзании в 1975 г. впервые были введены национальные экзамены, которые проводятся местными экспертами. Министр национального образования Танзании указывал в то время, что национальные экзамены являются "одним из инструментов для выполнения политики самообеспеченности образования и что через них будут идентифицироваться учащиеся согласно их талантам". В Нигерии с 1986 г. ликвидирована система сдачи экзаменов, контролируемая Великобританией. В Камеруне в 1983 г. принято решение об упразднении практики, когда результаты экзаменов на звание бакалавра об окончании средней школы утверждались во Франции. Для расширения приема в начальную школу многие правительства африканских стран предприняли шаги по введению всеобщего начального бесплатного и обязательного обучения. Другая группа мероприятий в свете реформ школьного образования предусматривала строительство новых школ или расширение старых, введение всеобщего начального обучения, отмену платы за учебу и расширение практики предоставления стипендий, ликвидацию многоступенчатости начальной и средней школы, отмену ряда промежуточных экзаменов, экзамены при переходе из начальной в среднюю школу, сокращение продолжительности общеобразовательного курса, постепенный переход к преподаванию на местных языках, особенно при ликвидации неграмотности. Практически все африканские страны проводят политику упразднения многоступенчатости школы. В колониальное время многоступенчатость школы служила главным препятствием на пути получения африканцами более полного образования, оставляла за порогом учебного заведения миллионы учащихся. Если при колониальном режиме основная масса учащихся получала в лучшем случае 2 - 3-летнее начальное образование, то в 1980-е гг. общеобразовательный уровень детей значительно повысился. И причина этого во многом объясняется полной или частичной отменой многоступенчатости школы на всех уровнях. В Сенегале с 1972 г. отменен дополнительный предварительный экзамен на степень бакалавра и остался только основной экзамен на аттестат зрелости. С 1971 г. в Кении отменили экзамен за курс младшей средней школы в целях поощрения учащихся к получению дальнейшего образования. Заслуживают внимания также мероприятия по облегчению условий, необходимых для получения того или иного школьного свидетельства или диплома. Меньшее значение стало придаваться и отметкам по европейскому языку, хорошее знание которого прежде было необходимым условием получения выпускных свидетельств. Целый комплекс мероприятий связан с увеличением числа учащихся высшей школы. В Танзании по новой системе образования, провозглашенной в 1980 г., успешная сдача экзамена в средней школе не является единственным критерием для допуска выпускников в высшие учебные заведения. Отныне принимается в расчет и успеваемость школьника начиная с первого класса. По реформе высшего образования, осуществленной в Демократической Республике Конго, создана система циклов, по которой не окончивший полный курс студент может получить диплом (или сертификат). С другой стороны, в стране облегчен прием учащихся в вузы. Даже имея половину проходного балла, каждый африканский выпускник средней школы принимается в высшее учебное заведение и получает стипендию. В Нигерии для подготовки студентов из отсталых в экономическом отношении штатов правительство в 1970-х гг. открыло 11 школ основных знаний. Последней важнейшей группой законов и постановлений, принятых в 1990-х гг., являются законы, связанные с изменением содержания образования. К ним относятся такие акты, которые имеют в виду унификацию, обновление или адаптацию к африканским условиям учебных планов и программ, составление новых национальных учебников и учебных пособий, расширение изучения естественно-научных и технических дисциплин, обеспечение всевозрастающей связи обучения с жизнью, постепенный переход к обучению на местных языках, а также пересмотр национальных концепций образования, применения новых идей, форм, методов и средств в воспитании и обучении. Существенные изменения вносят реформы просвещения в цели и задачи обучения и воспитания. Если в колониальный период целью просвещения была подготовка служащих для местной администрации или работников, обладающих минимумом знаний для работы на иностранных предприятиях, то ныне школы призваны готовить сознательных строителей нового общества. Особое значение имеют меры, направленные на развитие общего и политехнического образования, трудового обучения, сознательного выбора профессии. В частности, в большинстве африканских стран осуществляются планы и программы придания системе образования дифференцированного характера. Процесс создания национальных систем образования в африканских государствах неразрывно связан с развитием национальной педагогической мысли, представителям которой принадлежит всевозрастающая роль в разработке проблематики народного образования, в подготовке, научном обеспечении и реализации школьных реформ. Пожалуй, ни в какой иной области социального знания стран Африки, за исключением экономической, не наблюдается таких высоких и устойчивых темпов роста научной информации и числа научных исследований, какие имеют место в педагогической. В большинстве африканских государств в настоящее время действуют национальные институты педагогических исследований, а всего на Африканском континенте их насчитывается около 80, объединенных под эгидой Африканского бюро наук об образовании. На проходившей в 1982 г. в Хараре (Зимбабве) региональной конференции африканских государств по проблемам развития образования вопросы организации и планирования педагогических исследований, определения наиболее актуальных и перспективных направлений научно-исследовательской работы в этой области находились в центре внимания. В частности, указывалось, что для правильной ориентации и успешного проведения развернувшихся в Африке школьных реформ африканские "государства должны отдать приоритет развитию исследований по образованию, выделив для этой цели необходимый персонал или освободив полностью или частично от других функций имеющиеся научно-педагогические кадры". Так, например, введение универсального начального образования в середине 1990-х г. в Уганде, говорит министр образования страны Кидду Макубайя, пробудило сознание и потенциал населения. Сегодня оно осознает образование в качестве неотъемлемого права человека и гражданина, а также пользу образованного человека для экономического благосостояния своей страны. В Буркина-Фасо разработан 10-летний план развития основного образования. Его цель - достижение к 2010 г. 70 процентов охвата обучением детей <14>. -------------------------------- <14> The Newsletter of UNESCO's Education Sector. N 8. January-March 2004.

Участниками Панафриканского форума, посвященного будущему детей, в 2001 г. на основании Совета министров Организации африканского единства, утвержденного 36-й очередной сессией Ассамблеи глав государств и правительств Организации африканского единства (ОАЕ), были приняты два архиважных документа, определившие будущую образовательную политику на континенте. Эти документы - Африканская декларация и План действий до 2020 г. <15>. -------------------------------- <15> Приняты на Панафриканском форуме, посвященном будущему детей. Каир, 28 - 31 мая 2001 г.

На основании данных документов ОАЕ было поручено разработать в консультации с государствами-членами и соответствующими африканскими и международными учреждениями, а также организациями гражданского общества общую позицию африканских стран. План действий к Африканской декларации - программный документ, который имеет своей целью реализацию прав ребенка в Африке путем выполнения задач, поставленных в рамочной Программе "Африка, отвечающая чаяниям детей". На континентальном уровне План действий в первую очередь представляет собой комплекс руководящих принципов для разработки национальных планов действий, подкрепленных региональными механизмами в области партнерских связей и мониторинга. Национальные планы должны отражать многообразие потенциала правительств стран Африки и других действующих лиц и нестабильное качество сотрудничества в области международного развития. Планы действий должны учитывать интересы конкретных стран, быть разработанными, спланированными и согласованными со всеми участниками в каждой стране в соответствии с определенной целью реализации прав ребенка. На основании данного документа предполагается уделять приоритетное внимание детям и молодежи. Любые эффективные меры зависят от наличия как национальных, так и международных ресурсов. В Плане подчеркивается, что образование не может быть предметом торга. Свободное и обязательное начальное образование - это обязанность, которую должны нести все, образование должно быть бесплатным и предоставляться без каких-либо условий. Обеспечение надлежащего роста и развития детей путем предоставления образования и информации семьям, попечителям и общинам по вопросам здравоохранения, ухода за детьми в раннем возрасте и о службах развития и питания, а также подготовка кодекса этических норм, регулирующих поведение и отношение в семьях и обществе, должны стать первостепенными мерами по защите права ребенка на высоконравственное воспитание и качественное обучение. Правительства государств обязуются в связи с этим принять законодательные меры, с тем чтобы обеспечить недопущение дискриминации в школе или на рабочих местах в отношении детей или молодых людей. Обязательство добиться того, чтобы к 2010 г. была достигнута цель Программы "Создание Африки, отвечающей чаяниям детей", должно действительно подразумевать готовность решать проблемы, о которых говорят молодые африканцы и африканские дети и которые их волнуют. Указанное выше должно проявиться в их всестороннем участии в обзоре итогов десятилетия и целей и стратегий на последующее десятилетие. Предполагается, что государства-участники должны создавать механизмы для политического контроля и наблюдения на высшем уровне за осуществлением национальных программ в интересах детей и при их участии, с тем чтобы общины, организации гражданского общества и дети могли следить за осуществлением программ, а также за случаями грубого обращения с детьми и нарушения их прав <16>. -------------------------------- <16> http//www. Un/org//Russian/document/gadocs/27spec.

Название документа