Системные изменения в рамках приоритетного национального проекта "Образование"

(Свинаренко А. Г.)

("Журнал российского права", 2006, N 4)

Текст документа

СИСТЕМНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В РАМКАХ ПРИОРИТЕТНОГО

НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА "ОБРАЗОВАНИЕ"

А. Г. СВИНАРЕНКО

Свинаренко Андрей Геннадьевич - заместитель Министра образования и науки Российской Федерации.

Государственный приоритет в действии

Недавно руководитель реализации национальных проектов Дмитрий Медведев на встрече с представителями всех регионов страны подчеркнул, что национальный проект "задает вектор движения: это символ, позволяющий углядеть приоритеты государственного развития, это направление деятельности, под которую нужно аккумулировать самые различные источники...".

Другими словами, начало национального проекта означает, что образование - не на словах, а на деле - является государственным приоритетом. Государство заинтересовано в достижении современного качества образования и его всеобщей доступности. Это предполагает широкий и гибкий спектр образовательных услуг, отвечающих самым разным и притом динамично меняющимся потребностям граждан и работодателей, возможность выбора необходимых образовательных программ.

Механизмы саморазвития

Как сделать, чтобы образование соответствовало динамично меняющимся запросам общества? Единожды обновить содержание и увеличить объем выделяемых средств недостаточно. Нужно запустить механизмы самообновления, саморазвития образования, обеспечить системные изменения.

Во-первых, образовательные структуры должны стать открытыми: необходимо научиться выявлять общественный заказ, строить на его основе собственные целеполагание и деятельность. А значит - формировать содержание, образовательный стандарт, требования к оценке качества совместно с гражданами, с общественными и профессиональными объединениями.

Во-вторых, в образовании должны быть созданы иные, чем раньше, механизмы распределения ресурсов, стимулирующие качество, учитывающие результаты образовательной деятельности. В некотором смысле для образовательных систем нужна конкурентная среда.

Минобрнауки России в рамках текущей деятельности и целевых программ предпринимаются меры по развитию нормативного финансирования и новой системы оплаты труда, по отработке различных моделей государственно-общественного управления. Замечу, что все это - региональные полномочия, а наши действия носят здесь стимулирующий, поддерживающий характер.

Новые проектные возможности

Значительный ресурс, который сегодня выделен на реализацию национального проекта дополнительно к текущему финансированию отрасли, позволяет на территории всей страны применить эффективные механизмы стимулирования необходимых системных изменений в образовании. Один из наиболее эффективных стимулов - поддержка лидеров: тех педагогов по всей России и тех образовательных учреждений, чья деятельность наиболее соответствует общественным потребностям. Причем поддержка весомая, позволяющая им не только реализовать инновационные идеи, но и передать ценный опыт коллегам. Таким образом, существенная часть средств, выделенных на реализацию приоритетного национального проекта, становится своего рода государственным инструментом развития современного качества образования.

Понятно, что выявлять лидеров при этом должны сами граждане, потребители образовательных услуг. Это позволит сформулировать критерии современного качества и, более того, - заложить основы развития института общественного заказа образованию.

Новые управленческие подходы

Еще один механизм ускорения системных изменений, заложенный в приоритетный национальный проект "Образование", - непосредственное внедрение в массовую образовательную практику новых управленческих подходов.

С одной стороны, это, например, элементы подушевого финансирования, новой системы оплаты труда, общественного участия в управлении. А с другой - проектная логика предполагает нечто большее, а именно принципиально иную, чем прежде, управленческую парадигму.

Что имеется в виду? Жесткое планирование "сверху" предполагало действия власти как бы "над обществом" - аналогично тому, как в традиционном образовании некогда доминировал подход, названный впоследствии "субъект-объектными отношениями". Это когда учитель рассматривается как активный участник процесса обучения, а ученик - лишь как пассивный объект, на который учитель воздействует. В современной педагогике берет верх иной подход - подход "субъект-субъектных отношений", согласно которому ученик в процессе образования играет не меньшую роль, чем учитель. Сегодня главное требование к образованию - научить человека непрерывно учиться самому, вместе с коллегами достраивая и обновляя собственные знания, умения, квалификацию.

Система управления не только в образовании, но и в современном информационном обществе в целом должна быть адекватна этой парадигме: ведомствам необходимо научиться договариваться и действовать совместно. Причем не только между собой, но и с обществом.

Комплексный характер проекта

Один из факторов эффективности национального проекта - в его комплексности. Каждое направление ведет к целому ряду принципиальных подвижек в образовании.

Немного подробнее о том, как реализуется сказанное на практике. Проиллюстрирую это на примере конкурсной поддержки в рамках проекта лучших учителей и школ, внедряющих инновационные программы. Ежегодно по итогам региональных конкурсов 10 тыс. учителей получат по 100 тыс. рублей, а 3 тыс. школ - по 1 млн. рублей.

Прежде всего эти компоненты национального проекта содействуют повышению открытости образовательной системы, ее восприимчивости к запросам граждан и общества. Так, заявку на участие в конкурсе подает орган государственно-общественного управления школы или профессиональное сообщество учителей. Это, в частности, расширит практику создания в школах попечительских, управляющих и иных советов.

С другой стороны, гражданские институты участвуют в экспертизе, оценивании школ и учителей. Сами критерии, по которым будет проходить оценивание, формировались в ходе широкого и максимально открытого общественного обсуждения. Это ведет к таким важным изменениям, как становление нового, сформулированного обществом представления о качестве образования. А также - к развитию новых форм его оценки: оценки открытой, прозрачной, критериальной, внешней (а не внутриведомственной), с участием общественности.

В случае победы в конкурсе мы рекомендуем присваивать и продлевать учителям высшую категорию, тем самым задавая и новые подходы в аттестации педагогических кадров. Сказанное относится и к аттестации образовательных учреждений.

Один из конкурсных критериев заключается в том, что школа, претендующая на государственную поддержку, должна быть ресурсным центром для других школ, организаций социальной сферы или местных жителей. Таким образом, в ходе конкурсного отбора будет поддержана практика создания опорных школ, предоставляющих качественное образование и социальные услуги возможно более широкому кругу граждан, школ, оказывающих методическую помощь педагогам из других учреждений, способствуя их профессиональному росту.

Далее. Мы применяем механизм выделения регионам квот на поддержку учителей и школ - пропорционально количеству городских и сельских школьников с удвоением квоты для учащихся на селе. Тем самым задается принцип подушевого финансирования в образовании.

Направление ассигнований на реализацию программ развития по итогам конкурсов непосредственно в школы способствует становлению их финансово-хозяйственной самостоятельности.

Премии по конкурсу

Данные конкурсы стимулируют еще одно важное институциональное изменение - внедрение новой системы оплаты педагогического труда. Как известно, основная задача при ее введении - сместить акценты зависимости размера заработной платы учителя с количества на качество. Иначе говоря, уйти от исключительно почасовой оплаты, сделать оплату труда соотносимой с его результатом. Это достигается, в частности, тем, что значительная часть фонда оплаты труда распределяется между учителями не пропорционально учебной нагрузке, а как премии или надбавки за результативность. Причем распределение этих премий происходит прозрачно и гласно, по понятным и принимаемым всеми правилам, с участием школьных советов.

Благодаря национальному проекту в стране устанавливается именно такой механизм поощрения за качество и результативность педагогической работы, и самую непосредственную роль в нем играют общественные институты. Это повлечет распространение подобных процедур на всех ступенях управления - от регионального уровня до школы.

Очевидно, что рост "премиального фонда" не может приводить к уменьшению размеров оплаты за проводимые уроки, а значит, он должен формироваться не путем уменьшения уже установленных выплат, а за счет дополнительных источников. Если на федеральном уровне таким источником выступает финансирование в рамках национального проекта, то на других уровнях имеет смысл по-новому - "привязывая" не к часам, а к результатам - распределять и устанавливаемые местные надбавки, а также добавочные средства, выделяемые на плановое повышение заработной платы педагогов. Заслуживает позитивного внимания и распространения практика активных управляющих и попечительских советов школ, которые применяют подобный принцип поддержки учителей, распределяя часть аккумулируемых ими средств в виде премий и наград лучшим педагогам. А иногда и лучшим ученикам, лучшим классам по итогам учебного года или учебной четверти.

Прозрачность конкурсных процедур

В настоящее время вопрос прозрачности конкурсных процедур активно обсуждается среди директоров школ - они сомневаются в справедливости конкурса и не доверяют установленным критериям отбора. По их мнению, система оценки работы учителей и школ чрезвычайно усложнена, формализована, а ее результаты представляются искусственными и достаточно случайными. Эти аргументы очень похожи на критику, которая звучала со стороны ректорского корпуса в отношении единого госэкзамена в первый год его проведения.

Представляется, это связано с тем, что наша школа пока является слишком закрытой организацией, она попросту не готова предоставить общественности право оценивать свою деятельность.

Хочется задать вопрос директорам: почему не высказывали предложений по совершенствованию критериев и порядка отбора раньше? Ведь в течение более чем трех месяцев шло их открытое обсуждение в педагогических и общественно-политических средствах массовой информации. Наше министерство рассмотрело и учло более двух тысяч поступивших предложений. На сегодняшний день критерии и процедура конкурсного отбора во многом таковы, какими их хотели видеть участники открытого обсуждения. Причем на федеральном уровне конкурсная процедура не задана жестко, регионы ее доопределяют самостоятельно, исходя из местных условий и реальных возможностей. Заданы лишь некоторые обязательные условия. В первую очередь - то, что конкурсный отбор осуществляется не чиновниками, а общественностью. Думаю, первый год, первый конкурс покажет, что это правильный подход. А региональным организационным группам необходимо со всей тщательностью подойти к проведению конкурсных процедур: обеспечить их прозрачность, открытость и объективность.

Лидеры высшего профессионального образования

Подобные конкурсы в рамках приоритетного национального проекта пройдут и среди отечественных учреждений высшего образования. За два года на конкурсной основе будут поддержаны не менее 30 инновационных вузов. Они имеют возможность получить ежегодно до 500 млн. руб. на реализацию программ развития.

Поддержка инновационных вузов так же, как и другие конкурсы, содействует расширению общественного участия в управлении образованием, формированию общественного заказа и модернизации системы оценки качества образования.

Кроме того, установленные критерии отбора инновационных вузов таковы, что конкурс способствует повышению ориентации профессионального образования на региональную экономику, на кадровые потребности конкретной территории.

Создание новых национальных университетов, объединяющих в единую систему ведущие вузы и академические центры, расположенные в субъекте Российской Федерации, также направлено на кадровое обеспечение и комплексное решение задач современного социально-экономического развития территорий. В соответствии с перспективами развития экономического потенциала страны один такой вуз создается в Южном федеральном округе, второй - в Сибирском.

Открытие новых бизнес-школ в Московском регионе и Санкт-Петербурге также напрямую ориентировано на прорывное развитие отечественной экономики, на усиление через образование ее конкурентных преимуществ.

Резонансные точки

Значительно усилить системные эффекты национального проекта способна адекватная политика в субъектах Российской Федерации. В частности, губернаторам и создаваемым при них советам по реализации приоритетных национальных проектов стоит проанализировать механизмы, лежащие в основе региональных программ развития образования. Пересмотреть их таким образом, чтобы они действовали в резонанс с подходами, применяемыми в национальном проекте.

Так, под конкурс лучших учителей и инновационных школ целесообразно привлечь региональное, муниципальное и иное финансирование, учредив собственные премии и гранты, увеличив тем самым количество поддерживаемых учреждений и педагогов. Или, как сделали в ряде регионов, установить аналогичные формы поддержки для детских садов, учреждений начального и среднего профессионального образования, дополнительного образования. Все это может осуществляться не только за счет увеличения расходов на развитие образования, но и путем изменения порядка расходования средств, предусмотренных на аналогичные цели в региональных целевых программах.

Было бы полезно также скорректировать порядок проводимых в регионах конкурсов "Учитель года", "Школа года" и т. п., интегрировав их с мероприятиями национального проекта "Образование". К примеру, конкурс профессионального мастерства может проводиться среди тех педагогов, которые удостоены поощрения в рамках национального проекта. Это, кстати, позволит всей педагогической общественности подробнее познакомиться с опытом лидеров, признанных социумом, изменить внутрипрофессиональные представления о качестве образования, приведя их в соответствие с общественными ожиданиями и запросами.

Еще один пример. В рамках национального проекта во все регионы будут поставлены сельские школьные автобусы и комплекты современного учебно-лабораторного оборудования (в 2006 г. на эти цели в федеральном бюджете предусмотрено соответственно 1 млрд. и 2,3 млрд. рублей, а также предполагается региональное софинансирование). Чтобы эти поставки не проваливались, как в "черную дыру", а привели к существенному повышению доступности качественного образования, региональной власти необходимо концентрировать ресурсы, опираться на местные программы реструктуризации образовательных сетей, поддерживать перспективные точки роста, развитие опорных школ и школьных округов. Распределение автобусов и учебного оборудования внутри региона стоит осуществлять на конкурсной основе, направлять технику туда, где сумеют наилучшим образом ею распорядиться - существенно улучшить условия обучения для большого числа школьников. Мы же со своей стороны, проводя мониторинг, увидим, в каких регионах ведется наиболее эффективная образовательная политика, какие региональные действия приводят к существенным системным изменениям.

Первые результаты

При этом, разумеется, было бы в корне неверно снижать региональную и муниципальную поддержку там, где появляется дополнительная федеральная помощь.

Так, с нового года из средств федерального бюджета выплачивается ежемесячное вознаграждение за классное руководство. С одной стороны, принцип установления дифференцированных размеров вознаграждения (по 1000 рублей за руководство классом численностью 25 и более человек в городской школе, 14 и более человек - в сельской, а в классах с меньшей наполняемостью - пропорционально числу учащихся) стимулирует развитие подушевого финансирования в образовании. С другой стороны, вознаграждение способствует преодолению сугубо почасовой оплаты труда, введению оплаты за выполнение конкретных педагогических функций.

В связи с началом выплат вознаграждения из средств федерального бюджета регионы ни в коем случае не должны снижать установленные ранее собственные надбавки за классное руководство! Иначе это сведет на нет усилия федерального центра. Ведь в национальном проекте ставилась задача увеличить поддержку государством воспитательной работы в школах. Федеральные деньги, добавляясь к региональным, позволяют создать действительно ощутимые доплаты, благодаря которым учитель сможет не набирать все больше уроков в ущерб качеству преподавания, а уделять время и силы выполнению воспитательных задач. Многие губернаторы сегодня понимают это и поддерживают инициативы федерального центра. В ряде территорий по аналогии с федеральным вознаграждением установлены также региональные надбавки для вечерних и коррекционных школ, для воспитателей интернатов и детских садов.

Недавно довелось по итогам первых выплат в одном из регионов, где помимо федерального вознаграждения действует еще и региональная надбавка классным руководителям, услышать такое мнение: "Теперь учитель может не гнаться за часами, а сосредоточиться на воспитательном процессе".

Таким образом, приоритетный национальный проект - комплексный пусковой механизм системных изменений, который во многом наполняется и реализуется самими гражданами, при их активном заинтересованном участии. Это обеспечивает его эффективность в ближайшее время и в долгосрочной перспективе. А концентрация ресурсов на региональном уровне, их распределение на основе стратегического планирования позволят добиться заметных системных изменений, качественных подвижек в короткие сроки.

Название документа