Проблемы финансирования проведения единого государственного экзамена

(Комягин Д. Л.)

("Государственный университет - Высшая школа экономики. Кафедра финансового права", 2005)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ

ЕДИНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКЗАМЕНА

Д. Л. КОМЯГИН

Комягин Дмитрий Львович, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права ГУ-ВШЭ, советник Российской Федерации I класса.

Рецензент: Н. И. Кузнецов, профессор, доктор юридических наук.

Эксперимент по введению единого государственного экзамена (далее - ЕГЭ), обеспечивающего совмещение государственной аттестации выпускников общеобразовательных учреждений и вступительных испытаний для поступления в высшие учебные заведения, стартовал с изданием Постановления Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. N 119 "Об организации эксперимента по введению единого государственного экзамена".

За почти пятилетнюю историю проведения эксперимента накоплен определенный опыт, в том числе и в сфере финансового обеспечения ЕГЭ. Однако, при введении ЕГЭ в качестве регулярной процедуры необходимо, чтобы правовое регулирование финансирования ЕГЭ соответствовало общим принципам и нормам бюджетного законодательства Российской Федерации. В настоящее время такое соответствие не обеспечено.

1. Источники финансирования ЕГЭ в период эксперимента.

Практика свидетельствует о значительном разнообразии правовых форм и методов финансирования ЕГЭ в период эксперимента.

Финансирование расходов на ЕГЭ на уровне субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления производилось как за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на реализацию федеральной программы развития образования, так и из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в силу указания администрации субъекта Российской Федерации, средства на проведение ЕГЭ предусматривались в местных бюджетах. Главам муниципальных образований администрацией субъекта Российской Федерации рекомендовалось предусмотреть в местных бюджетах средства на финансирование мероприятий по организации подготовки и проведению эксперимента по введению единого государственного экзамена (например, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Хакасия, Магаданская область). Органы местного самоуправления, в свою очередь, использовали выделяемые им средства из бюджета субъекта Российской Федерации (например, г. Ухта Республики Коми).

В большинстве субъектов Российской Федерации (например, Ивановской, Липецкой, Тамбовской областях) финансирование материальных затрат, связанных с проведением эксперимента, осуществлялось за счет средств, предусмотренных на реализацию Федеральной программы развития образования, при долевом участии областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, расположенных в данных субъектах Российской Федерации.

В 2005 году финансирование эксперимента по ЕГЭ в ряде регионов (например, Иркутская область) осуществляется из федерального бюджета в соответствии с заключенными государственными контрактами между Федеральным агентством по образованию и органом управления образования субъекта Российской Федерации посредством перечисления средств федерального бюджета в доход бюджета субъекта Российской Федерации.

В Ярославской области, в соответствии с Постановлением Администрации Ярославской области от 26 января 2004 г. N 10-а администрация области заключала с органами местного самоуправления соглашения о проведении ЕГЭ.

В Ростове-на-Дону в соответствии с Постановлением мэра от 26 марта 2003 г. N 600 финансирование плана-графика мероприятий по подготовке и проведению эксперимента в 2002/2003 учебном году "ЕГЭ'2003" осуществляется за счет внебюджетных средств, а также из бюджетных средств, выделенных в 2003 году специализированным учреждениям в области образования (Ростовскому центру информатизации образования, Психологическому центру образования, Методическому центру образования).

В некоторых случаях (Республика Саха) обеспечение эксперимента осуществляется посредством отпуска товарно-материальных ценностей (например, авиакеросин) предприятиями субъекта Российской Федерации на основании указания администрации субъекта Российской Федерации с последующим возмещением из бюджета субъекта Российской Федерации.

В отдельных субъектах Российской Федерации (Республика Калмыкия, Республика Карелия) финансирование эксперимента производится не со счетов органа по управлению образованием, а через счета образовательных учреждений, которым выделяются из бюджета субъекта Российской Федерации или из местных бюджетов соответствующие средства (г. Липецк). Кроме того, финансирование эксперимента (Республика Саха) может осуществляться за счет средств, отпущенных на обеспечение разных функций по разным главам бюджетной классификации (охрана - за счет средств на содержание органов внутренних дел, коммунальные расходы - за счет средств органа по управлению коммунальным хозяйством).

Иногда средства на проведение эксперимента предусматривались в программе субъекта Российской Федерации по развитию системы образования (Республика Саха, Республика Хакасия, Республика Чувашия).

Создавались и создаются специализированные учреждения по проведению ЕГЭ, деятельность которых финансируется из бюджетов субъектов Российской Федерации. Например, в Брянской области принято решение о создании государственного учреждения "Брянский областной центр единого государственного экзамена" (Постановление Администрации Брянской области от 01.08.2003 N 342), содержание которого будет финансироваться из областного бюджета. В Иркутской области создан региональный центр обработки информации при государственном образовательном учреждении начального профессионального образования - "Учебно-производственный центр".

Подводя итог, можно сказать, что в период эксперимента финансирование ЕГЭ осуществлялось из различных источников, из которых можно перечислить:

- федеральный бюджет (средства Федеральной программы развития образования);

- бюджеты субъектов Российской Федерации;

- местные бюджеты;

- средства образовательных и иных специализированных учреждений субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, в том числе как выделяемые из соответствующих бюджетов (в зависимости от учредителя образовательного учреждения), так и за счет средств, получаемых ими из внебюджетных источников (данные средства были задействованы наименьшим образом).

Можно сделать вывод, что создание элементов многоканальной системы финансирования образования, запланированное при введении эксперимента, в определенной мере реализовано. Следует также отметить, что на практике весьма активно применяется финансирование ЕГЭ за счет местных бюджетов, несмотря на то, что согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. N 119, финансирование материальных затрат, связанных с проведением эксперимента, осуществляется за счет средств, предусматриваемых на реализацию Федеральной программы развития образования при долевом участии только субъектов Российской Федерации, участвующих в эксперименте.

Для дальнейшего анализа имеет смысл также уточнить порядок разграничения расходов по ЕГЭ в период эксперимента. На уровне местного бюджета (например, г. Майкоп, г. Волгореченск Костромской области, г. Кострома) в период эксперимента утверждались сметы на следующие направления расходов на ЕГЭ:

- ремонт помещений в пунктах проведения ЕГЭ, пунктах первичной обработки информации (ППОИ), региональных центрах обработки информации (РЦОИ);

- приобретение канцелярских товаров;

- транспортные расходы, доставка экзаменующихся, экспертов и членов комиссии;

- медикаменты;

- обучение организаторов и руководителей ППЭ;

- командировочные расходы для экспертов и организаторов;

- оплата труда экспертов и организаторов;

- изготовление информационных материалов;

- оборудование узла связи.

На уровне субъекта Российской Федерации (например, Республика Алтай, Республика Кабардино-Балкария) в период эксперимента утверждались сметы на следующие направления расходов на ЕГЭ:

- оплата труда организаторов ЕГЭ, членов комиссий;

- оплата репетиционных экзаменов;

- начисления на оплату труда;

- расходы на обучение организаторов ЕГЭ (проезд, питание, проживание);

- доставка контрольно-измерительных материалов (КИМов) на ППЭ;

- оплата полиграфических услуг;

- оплата услуг и каналов связи;

- расходные материалы (бумага, картриджи, канц. товары);

- почтовые расходы;

- учебная литература;

- информационные услуги (телевидение, радио, иные СМИ);

- техническое обслуживание и ремонт оборудования РЦОИ;

- капитальный ремонт помещения РЦОИ;

- приобретение пособий для различных категорий участников ЕГЭ;

- подготовка, переподготовка, повышение квалификации;

- установка систем кондиционирования.

Финансирование таких расходов, как мероприятия по обеспечению информацией ЕГЭ, часто предусматривалось в муниципальных программах развития системы образования (Тотемский район Вологодской области), программах развития образования субъектов Российской Федерации (например, Закон Калужской области "Об областной целевой программе "Комплексная программа развития системы образования Калужской области в 2006 - 2010 гг.", долгосрочная областная целевая Программа поддержки и развития образования в Камчатской области на 2001 - 2005 годы).

Как видно, по своему экономическому содержанию расходы на проведение ЕГЭ, финансировавшиеся в период эксперимента как за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, так и за счет местных бюджетов, в целом совпадают.

2. Реализация принципа самостоятельности при финансировании ЕГЭ.

В статью 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ введено понятие расходных обязательств, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета.

Согласно статьям 14, 15 и 16 БК РФ, местный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации и федеральный бюджет представляют собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципального образования, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации соответственно.

Использование органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств (помимо бюджетов) для исполнения расходных обязательств не допускается.

Формирование расходов бюджетов, согласно статье 65 БК РФ, осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Статьей 31 БК РФ в целях реализации принципа самостоятельности бюджетов прямо указано на недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, а также недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней. Это же вытекает из содержания статьей 16, 30 БК РФ.

Таким образом, указание в нормативных актах на одновременное финансирование одних и тех же видов расходов на ЕГЭ из бюджетов различных уровней является нарушением принципа самостоятельности бюджетов и влечет необходимость разграничения расходных обязательств на ЕГЭ.

Как показано выше, финансирование одинаковых по своему содержанию расходов на ЕГЭ осуществляется за счет бюджетов всех уровней. Налицо непосредственное исполнение за счет местных бюджетов расходных обязательств по ЕГЭ, подлежащих исполнению за счет субъектов Российской Федерации. Более того, федеральными нормативными актами также игнорируется принцип самостоятельности бюджетов.

Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. N 119 определено, что финансирование материальных затрат, связанных с проведением эксперимента, осуществляется за счет средств, предусматриваемых на реализацию Федеральной программы развития образования, при долевом участии субъектов Российской Федерации, участвующих в эксперименте. Как следует из письма Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 27.04.2004 N 03-31-68ин/36-03 "Об оплате труда лиц, привлекаемых к работам по проведению единого государственного экзамена в субъектах Российской Федерации", оплата труда лиц, привлекаемых к организации и проведению ЕГЭ в субъекте Российской Федерации, может осуществляться как за счет средств, выделяемых на соответствующие цели из федерального бюджета, так и за счет средств регионального и муниципального бюджета по устанавливаемым органами государственной власти субъекта Российской федерации или органами местного самоуправления ставкам.

Таким образом, необходимо на основании анализа нормативных правовых актов определить принадлежность расходных обязательств по ЕГЭ.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральной программой развития образования, утвержденной Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ (далее - Программа), предусмотрено, что ее реализация обеспечивается посредством как текущего финансирования за счет бюджетов всех уровней, так и дополнительного целевого финансирования непосредственно мероприятий и проектов Программы. При этом ежегодно формируются рабочие документы, предусматривающие перечень первоочередных работ, вытекающих из Программы, с определением разграничения деятельности исполнителей, источников и объема финансирования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 г. N 1037 "Об организации выполнения Федеральной программы развития образования" установлено, что средства для реализации Программы должны ежегодно предусматриваться Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством образования и науки Российской Федерации и Федеральным агентством по образованию при разработке проектов федерального бюджета.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год" средства на реализацию Программы предусмотрены в приложении 27 "Расходы на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы на 2005 год", а также в составе межбюджетных трансфертов и в Перечне федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета на 2005 год.

Однозначного вывода из вышеперечисленных нормативных актов о принадлежности расходных обязательств по финансированию ЕГЭ сделать нельзя. Однако необходимо обратить внимание, что государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), получаемые учащимися после прохождения ЕГЭ, являются основанием для возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 года N 6 "О проведении в 2002 - 2003 годах эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств", установлено что расходы по финансированию ГИФО предусматривались в федеральном бюджете по разделу "Образование" функциональной бюджетной классификации. Это позволяет все-таки отнести финансирование ЕГЭ к федеральным обязательствам.

Итак, финансирование мероприятий ЕГЭ по умолчанию является расходным обязательством Российской Федерации. Однако расходные обязательства на проведение ЕГЭ в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (например, утверждения программы по развитию образования), могут стать также расходными обязательствами субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Это же происходит в случае заключения соглашения между Российской Федерацией (в лице ее уполномоченного государственного органа) и субъектом Российской Федерации о полномочиях по проведению ЕГЭ. Однако в этом случае существует опасность двойного планирования одних и тех же расходов одновременно в двух и более бюджетах, в связи с чем необходимо принятие на федеральном уровне нормативного акта, который бы разграничил направления расходов на ЕГЭ, на расходы, которые могут передаваться на уровень субъекта Российской Федерации, и на непередаваемые расходы. Аналогично целесообразно установить те направления расходов, которые, в свою очередь, могут передаваться из бюджета субъекта Российской Федерации на уровень местного бюджета.

Передача полномочий в любом случае должна осуществляться одновременно с передачей соответствующих источников финансирования посредством межбюджетных трансфертов. Такие трансферты должны предоставляться в форме субсидий или субвенций, то есть обязательно с формулировкой цели выделения финансовой помощи. Субвенции предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе, субсидии - при условии долевого финансирования целевых расходов.

Возможным является установление тех направлений расходования на ЕГЭ, которые остаются на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации и на уровне местных бюджетов, и ежегодно предусматриваются в актах о соответствующих бюджетах за счет собственных доходных источников.

В этом случае оптимальным решением является внесение в Федеральную программу развития образования (утвержденную, как указано выше, Федеральным законом), дополнений, исчерпывающе устанавливающих разграничение различных направлений расходов на ЕГЭ между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Принцип, которым следует руководствоваться при разграничении расходов по ЕГЭ между федеральным бюджетом и бюджетами иных уровней (субъектов Российской Федерации и местных бюджетов), заключается в том, что все расходы, которые могут быть отнесены на бюджет планируемых обязательств, то есть долговременные расходы, должны остаться за Российской Федерацией. Например, разработка программного обеспечения, информационное обеспечение.

Расходы, которые могут быть осуществлены в пределах бюджета действующих обязательств (ежегодного бюджета) могут быть переданы бюджетам других уровней. Исключение здесь составляет оплата тех работ, которые позволяют обеспечить единообразие проведения ЕГЭ на всей территории Российской Федерации (закупка вычислительной техники, защита информации, обучение организаторов и руководителей ППЭ). Эти расходы также должны финансироваться из федерального бюджета.

3. Реализация принципа подведомственности при правовом регулировании финансово-экономического обеспечения ЕГЭ.

Программно-целевой метод является наиболее современным и отвечающим современным принципам бюджетного планирования.

Однако реализация такого метода невозможна без соблюдения принципа подведомственности бюджетных расходов, который заключается в том, что каждому расходу бюджета соответствует администратор, которому выделяются ассигнования на проведение соответствующих расходов. Вместе с полномочиями по распределению и использованию ассигнований делегируется ответственность за достижение цели, на которую выделяются бюджетные средства. Это установлено, в числе прочего, Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249.

Администратор соответствующих расходов, как правило, имеет сеть подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, по которой распределяет выделенные ассигнования. Данные ассигнования доводятся до конечного получателя, который, в соответствии со статьей 225 БК РФ, может принимать на себя денежные обязательства, то есть заключать соответствующие гражданско-правовые договоры о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг, на основании которых осуществлять кассовый расход бюджетных средств.

Государственным заказчиком Федеральной программы развития образования является Министерство образования Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство образования ликвидировано, а его функции переданы Министерству образования и науки Российской Федерации. При этом федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности и не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом.

Из федеральных органов исполнительной власти, помимо Минобрнауки России, полномочиями в сфере образования обладают Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере образования, и Федеральное агентство по образованию, которое уполномочено к выполнению функций по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в сфере образования.

Под функциями по контролю и надзору понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, по выдаче разрешений на осуществление определенного вида деятельности, на регистрацию актов, документов, прав, объектов. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные государственные учреждения услуг гражданам и организациям, в частности, в области образования.

Таким образом, по смыслу Указа Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", администратором расходов на ЕГЭ, ввиду наличия сети подведомственных образовательных учреждений, может являться Федеральное агентство по образованию, которому должны быть запланированы в федеральном бюджете необходимые ассигнования. Здесь, однако, сталкиваемся с правовой коллизией, которая заключается в том, что государственным заказчиком программы является Минобрнауки России, который должен от своего имени заключать государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг в рамках программы.

Еще один вопрос возникает по поводу содержания Постановления Правительства Российской Федерации от 02.03.2005 N 108 "О проведении в 2005 году единого государственного экзамена". Здесь указано, что в 2005 году эксперимент по введению единого государственного экзамена в отношении федеральных образовательных учреждений, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, проводится по согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, за счет средств, выделенных данным учреждениям.

Выделение финансирования "по согласованию" является нарушением принципа подведомственности расходов и вторжением в компетенцию главного распорядителя бюджетных средств, установленную статьей 158 БК РФ.

Применительно к ЕГЭ существует более широкая проблема с реализацией принципа подведомственности, которая заключается в том, что Федеральному агентству по образованию подведомственна сеть лишь федеральных образовательных учреждений, которым оно может довести финансирование из федерального бюджета. ЕГЭ является сквозной процедурой, которая реализуется в федеральных образовательных учреждениях, образовательных учреждениях субъектов Российской федерации, а также учреждениях органов местного самоуправления, имеющих государственную аккредитацию. Вообще, системе учреждений образования нет аналога, ибо такие учреждения существуют на всех уровнях бюджетов и не подчинены какому-то единому центру, оказывая одинаковые услуги, согласно федеральным стандартам.

Федеральные бюджетные учреждения, в том числе образовательные учреждения, используют бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством. Такие счета могут быть открыты только тем учреждениям, которые включены в сводный реестр распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Такой реестр, согласно статье 166.1 БК РФ, ведется Федеральным казначейством. Бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, в данный реестр включены быть не могут.

В соответствии со статьями 28, 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992 года N 3266-1, финансирование федеральных государственных образовательных учреждений и образовательных услуг относится к компетенции Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления в области образования, а финансирование образовательных учреждений субъекта Российской Федерации относится к компетенции субъектов Российской Федерации в области образования.

Таким образом, образовательные учреждения, состоящие на бюджетах иных уровней, не могут получать напрямую средства из федерального бюджета. Точно так же и средства бюджета субъекта или местного бюджета не могут быть переданы федеральному образовательному учреждению.

То есть, для расходов по ЕГЭ, несмотря на то, что заказчиком Федеральной программы развития образования является федеральный орган исполнительной власти, должен существовать администратор в каждом субъекте Российской Федерации или органе местного самоуправления. Данное обстоятельство, во-первых, распыляет ответственность за достижение единого результата и, во-вторых, не позволяет производить качественный мониторинг реализации ЕГЭ.

Можно предложить схему, согласно которой через Рособрнадзор целесообразно финансировать те централизуемые функции, которые могут осуществляться силами службы без привлечения Федерального агентства по образованию, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и подведомственных им образовательных учреждений. Иные расходы финансируются через Федеральное агентство по образованию (как главного распорядителя) и доводятся им до подведомственных учреждений, через субъект Российской Федерации (либо за счет его собственных доходных источников, либо посредством доведения субвенций и субсидий). При этом после того как данные расходы появляются в утвержденной на основании акта о бюджете сводной бюджетной росписи, администратором таких расходов (главным распорядителем) будет выступать орган по управлению образованием субъекта Российской Федерации. Орган местного самоуправления также может предусматривать расходы на ЕГЭ либо за счет собственных доходных источников, либо за счет средств, выделяемых в качестве субсидий и субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации. Администратором таких расходов будет выступать либо сам орган местного самоуправления, либо то его учреждение, которому подведомственны образовательные учреждения, состоящие на местном бюджете и имеющие государственную аккредитацию.

Вышеизложенное позволяет повторно сделать вывод о необходимости разграничения направлений расходования на ЕГЭ между различными бюджетами. При этом некоторые централизуемые расходы, связанные с контролем, как, например, разработка программного обеспечения и расходы на безопасность информации, могут быть отнесены не на Федеральное агентство по образованию, а на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки, чтобы избежать нарушения принципа подведомственности.

4. Учет расходов на ЕГЭ.

Одним из решений проблемы мониторинга результатов ЕГЭ является введение механизмов централизованного учета всех расходов на ЕГЭ.

Как правило (в Республике Кабардино-Балкарии, Удмуртской Республике), средства на проведение ЕГЭ предусматривались по разделу 0700 "Образование", подразделу "Общее образование" или подразделу 0709 "Другие вопросы в области образования", целевой статье 4360000 "Мероприятия в области образования", статье 290 "Прочие расходы".

В местные бюджеты из бюджетов субъектов Российской Федерации средства на проведение эксперимента по ЕГЭ выделялись в форме субсидий (см. бюджет муниципального образования г. Краснодар за 2004 год). КБК 1400 ведомственной структуры расходов "Образование", 1407 "Прочие расходы в области образования", "Субсидии на проведение эксперимента по введению единого государственного экзамена".

Письмом Минфина России от 26.04.2005 N 06-02-27 "О порядке заполнения и представления консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов ЗАТО в 2005 году" установлено, что по разделу 07 "Образование" функциональной классификации при отсутствии целевой статьи, отражающей вид конкретного учреждения, расходы бюджетов по содержанию таких учреждений отражаются по разделу 07, подразделу 09 "Другие вопросы в области образования", целевой статье 4350000 "Учреждения, обеспечивающие предоставление услуг в сфере образования", виду расходов 327 "Расходы бюджетов по оплате услуг в области образования, оказываемым другими формами учреждений (не находящимся на полном бюджетном финансировании", а также виду расходов 285 "Государственная поддержка в сфере образования".

По целевой статье 4360000 "Мероприятия в области образования", виду расходов 447 "Проведение мероприятий для детей и молодежи" отражаются расходы бюджетов по проведению олимпиад, конкурсов, смотров, соревнований, выставок, фестивалей; по виду расходов 448 "Премия в области литературы и искусства, образования, печатных средств массовой информации, науки и техники и иные поощрения за особые заслуги перед государством" отражаются расходы бюджетов по выплате именных премий, научных стипендий в области образования по решениям, принимаемым высшими должностными лицами и правительствами субъектов Российской Федерации.

Как видно, ни одно из вышеперечисленных экономических содержаний полностью не соответствует экономическому содержанию расходов на ЕГЭ. Какое либо иное специальное разъяснение Министерства финансов Российской Федерации по применению кодов бюджетной классификации для отражения расходов бюджетов по ЕГЭ отсутствует.

Расходы по ЕГЭ, как показано выше, осуществляются из бюджетов всех уровней, однако нет возможности отразить в учете общую стоимость проведения ЕГЭ ввиду отсутствия специальной целевой статьи функциональной бюджетной классификации расходов по разделу "Образование". Такой код бюджетной классификации, с помощью которого будет возможно определение совокупной стоимости проведения ЕГЭ за счет всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, может дать государственному заказчику Федеральной программы развития образования инструмент для оценки экономической эффективности проведения ЕГЭ, а также возможность сравнивать совокупный объем затрат на ЕГЭ по различным годам. То есть можно будет оценить, растут или уменьшаются расходы на ЕГЭ по мере введения его в качестве регулярной процедуры.

В настоящее время, используя вышеуказанное разъяснение Минфина России, администрация субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления активно реализуют свое право по детализации бюджетной классификации в целях отражения в учете затрат на ЕГЭ применительно к бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам. Это позволяет узнать затраты на ЕГЭ на местном уровне, но уже на уровне субъекта Российской Федерации анализ и подсчет совокупных затрат на ЕГЭ невозможен.

Например, объекты функциональной классификации в части целевых статей (Великоустюгский муниципальный район Вологодской области) детализируются следующим образом: раздел 07 "Образование", подраздел 0709 "Другие вопросы в области образования", целевая статья расходов 4360000 "Мероприятия в области образования", код мероприятия (вид расходов) 4360300, "Прочие мероприятия в области образования", направление расходования средств бюджета района 060002 "Расходы на проведение единого государственного экзамена". В местных бюджетах Пензенской области для отражения расходов на проведение ЕГЭ введен дополнительный КБК вид расходов 289 по ведомственной классификации. В местных бюджетах Пермской области для учета расходов на ЕГЭ в функциональной структуре расходов по разделу 07 "Образование", целевой статье 5200000 введен вид расходов 327 "Обеспечение деятельности подведомственных учреждений (на проведение Единого государственного экзамена)".

В соответствии с Постановлением Правительства Свердловской области от 3 апреля 2002 года N 208-ПП финансирование проведения репетиционного тестирования выпускников IX классов общеобразовательных учреждений осуществляется за счет средств Министерства общего и профессионального образования Свердловской области по разделу 1400 "Образование", 1407 "Прочие расходы в области образования", предметной статье экономической классификации 111040 "Прочие текущие расходы". В Тульской области финансирование ЕГЭ на 2005 год в соответствии с Постановлением Губернатора Тульской области от 12 апреля 2005 года N 21-ПГ осуществлялось также за счет прочих расходов в области образования.

Таким образом, единообразие в учете расходов по ЕГЭ на этапе эксперимента отсутствует.

Введение целевой статьи бюджетной классификации "Проведение Единого государственного экзамена" может дать инструмент, который позволит производить мониторинг общей стоимости проведения ЕГЭ, создаст возможность закрепления данного расхода за каким-то единым администратором данного расхода, что позволит упорядочить финансирование ЕГЭ уже в качестве регулярной процедуры.

В заключение можно сформулировать некоторые предложения по улучшению правового регулирования финансирования ЕГЭ в качестве регулярной процедуры:

- внесение изменений в Федеральную программу развития образования с целью разграничения направлений расходов на ЕГЭ между бюджетами различных уровней;

- закрепление на федеральном уровне администраторов соответствующих расходов;

- введение целевой статьи бюджетной классификации - "Проведение Единого государственного экзамена".

Название документа