Правовые источники государственной политики в сфере науки в Украине
(Мосендз С. А.)
("Административное право и процесс", 2013, N 8)
Текст документа
ПРАВОВЫЕ ИСТОЧНИКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
В СФЕРЕ НАУКИ В УКРАИНЕ
С. А. МОСЕНДЗ
Мосендз Сергей Александрович, проректор по учебной и научной работе Университета современных знаний, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена конкретизации правовой источниковой базы государственной политики в сфере науки на современном этапе развития украинского общества.
Ключевые слова: правовые источники, государственная политика, наука, концепция, правовые акты, политические акты, юридическая природа, закон, нормативно-правовая база.
Legal sources of state policy in the sphere of science in Ukraine
S. A. Mosyondz
The article is devoted to the law base of sourses of government politics in the science sphere at the modern stage of development of Ukrainian society.
Key words: legal sources, public policy, science, conception, legal acts, political acts, legal nature, law, normatively legal base.
Постановка проблемы. Провозгласив себя демократическим, правовым и социальным государством, Украина тем самым взяла на себя обязанности соблюдения требований международного сообщества относительно развития науки. В свое время наш великий соотечественник Владимир Вернадский отмечал, что "тот народ, который сможет наиболее полно, быстро, совершеннее овладеть новыми знаниями, которые приоткрываются в человеческой жизни, лучше всего развить и использовать их, - получит ту силу, достижение и направление которой на общее добро является основной задачей любой умной государственной политики" [1, с. 40]. Очевидно, что эффективность или, по крайней мере, постепенность научного развития страны зависит от государственной политики: от обоснованности фундамента ее формирования к продуктивной ее реализации, которая олицетворяется в эффективном осуществлении.
Процесс общественно-трансформационных преобразований, который происходит в украинском обществе, обусловливает необходимость исследования проблем государственной политики в сфере науки в Украине в целом и конкретизации ее источников в частности.
Анализ последних исследований и публикаций. На данное время много научных работ направлены главным образом на расширение знаний о научном прогрессе и основах государственного управления научной деятельностью. Это работы В. Аверьянова, О. Алимова, О. Андрийко, В. Бакуменко, Л. Безчасного, М. Гамана, В. Геец, Б. Данилишина, О. Дация, М. Корецкого, В. Колпакова, О. Кузьменко, М. Крупки и др. В работах других ученых много внимания уделяется вопросам форм и методов реализации научно-технической политики, исследуются проблемы интеграции науки в производство, финансирование науки, пути внедрения достижений науки и техники, проблемы оценки влияния научно-технического прогресса на эффективность общественного производства. Среди них можно выделить следующих ученых: З. Адаманова, О. Амоша, И. Галица, А. Гальчинского, О. Кузьмина, В. Мельника, О. Мелихова, А. Монаенко, В. Осецкого, О. Тивончука, В. Чижова, Л. Федулова, О. Ядранскую и др.
Не решенные прежде проблемы. При всей важности проведенных исследований сегодня в научных кругах недостаточно внимания уделено определению и конкретизации источников государственной политики в сфере науки в Украине.
Изложение основного материала. Проблемы науки и политики государства в сфере науки всегда интересовали исследователей разных областей знаний. Тем не менее если вести речь не о проблемах науки вообще (социальные, экономические, демографические и т. п.), а о таких целостных и многогранных явлениях, как государственная политика в сфере науки и источники ее формирования, то, как показывает анализ, существует довольно ограниченное количество комплексных исследований.
Любое определение государственной политики в сфере науки не должно противоречить общему представлению о политике в ее традиционном содержании. Так, политика в наиболее абстрактной форме представляет собой сферу взаимодействия между классами, партиями, нациями, народами, государствами, социальными группами, властью и населением, гражданами и их объединениями. Это важнейший и самый сложный пласт общественной жизни [2, с. 6].
Политика существует рядом с другими такими же широкими сферами жизнедеятельности - идеологической, моральной, культурной, духовной, правовой, религиозной, тесно переплетаясь с ними. Однако особенность политических отношений заключается в том, что они в большей мере, чем другие, характеризуются организационно-регулятивными основами.
Аристотель определял политику как искусство управления государством. Демокрит считал такое искусство высочайшим из искусств. В XIX столетии идеи Аристотеля и Демокрита были развиты Г. Вебером, В. Гумбольдтом, К. Марксом, Ф. Энгельсом. Современные политологи, опираясь на мыслителей прошлого, подчеркивают, что политика - это также искусство возможного, искусство компромиссов, согласование желательного и объективно достижимого.
Эффективная, мудрая, реалистическая политика является залогом процветания и благополучия нации, общества. Главное (сердцевина, ядро) в политике - государственная власть, ее завоевание, удержание и использование.
На практике суть государственной власти выражается в принятии актов (совершении действий), которые имеют государственно-обязательную силу, которые обеспечиваются организационными мероприятиями, а в случае необходимости и принуждением со стороны государства. Государственная власть осуществляется или народом непосредственно, или органами государственной власти.
С юридической точки зрения государственная власть характеризуется особыми свойствами: суверенностью, верховенством, независимостью и самостоятельностью. Прежде всего с государственной властью тесно связано понятие "суверенитет государства". Характеризуя эту взаимосвязь, известный государствовед М. И. Палиенко отмечал: "...Суверенитет - не сама государственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которой она является высшей и независимой правовой властью... Если мы называем такое-то государство суверенным, то мы этим выражаем, что оно владеет в пределах своей территории высшей и независимой властью. В этих границах суверенная государственная власть не имеет ни равных себе, ни высшей над собой правовой власти... но сама властвует над всем и над всякой другой правовой властью... Потому суверенитет часто и называют высшей, независимой территориальной властью" [3, с. 59 - 60].
На самом деле государственная власть возникает лишь в результате суверенных прав народа и владеет полномочиями лишь в пределах, определенных народом согласно демократической процедуре. Государственная власть может быть названа суверенной только условно, поскольку она олицетворяет суверенность государства во всех случаях, кроме прямого народного волеизъявления. Суверенная власть также связана правовыми нормами, она не может выйти за пределы, установленные в правовых нормах. Конечно, имеет право на существование мысль В. С. Нерсесянца, который говорит, что государственность - это не просто монополия силы и насилия в общественной жизни, а определенная форма (система и порядок) организации и применение этой силы. Эта форма определяется правом данного государственно-организованного общества [4, с. 6].
При этом необходимо сделать акцент на одной из современных проблем теории государственной власти, суть которой сводится к проблемности взаимосвязи таких понятий, как "государственная власть" и "политическая власть". Такие понятия, как "политическая власть" и "государственная власть", "политическая деятельность" и "государственная деятельность", "организация государственной власти" и "организация государственного аппарата" и т. п., необходимо разграничивать. В юридической литературе и даже в действующих юридических нормах иногда смешивается понимание политической власти народа как источника государственной власти и государственной власти, которая осуществляется государственными органами. Политическая деятельность осуществляется не только в пределах государства, но и в других составных частях политической системы общества. Как справедливо отмечает К. С. Гаджиев, "государство существует там, где есть политика, но политика сама по себе может существовать и вне государства" [5, с. 186]. Отсюда всякая государственная власть - политическая, но не всякая политическая власть - государственная. При этом нельзя противопоставлять государственную власть политической, так как последняя в государственно-организованном обществе невозможна вне государства.
Что касается выяснения содержания источниковой базы государственной политики, то в отечественной юридической и политической литературе термин "источник политики" упоминается крайне редко, да и то - без конкретизации сущностных признаков. Причем, как свидетельствует контекстуальный анализ соответствующих теоретических положений, источники государственной политики большей частью отождествляются с источниками права. С подобной постановкой вопроса согласиться тяжело, собственно, как и примириться с явной недооценкой его актуальности.
Что понимают под источником государственной политики? Откуда субъекты правоприменения должны черпать информацию о направлении генеральной политической линии и фундаментальных основах своей деятельности? Поиск ответов заставляет обратиться к достояниям русской науки, представители которой достигли заметного прогресса в данном направлении исследований. Сразу нужно оговориться, что упомянутый прогресс заключается не в окончательном решении вопроса о сущности источников государственной политики (как раз по этому поводу русское правовое сообщество не имеет единой, консолидированной мысли), а, скорее, в его теоретическом осмыслении. В ближнем зарубежье проблематика источников государственной политики живо дискутируется, рассматривается под разными углами и с разных политических, правовых и философских позиций. На этом фундаменте формируются разнообразные (иногда полностью контрадикторные) подходы, теории, концепции. Но даже существующее расхождение мыслей нужно считать значительным шагом вперед. Поскольку всегда больше шансов на то, что единственно верное решение выкристаллизуется в горниле научной полемики, чем на то, что оно просто родится.
Анализ взглядов русских ученых позволяет выделить четыре концептуальных подхода к пониманию источников государственной политики: легистский, политико-правовой, экономико-политический и общественно-политический.
В рамках легистского подхода под источником государственной политики предлагается понимать нормативно-правовую форму ее выражения. Основную суть данной концепции воплощает лаконичное выражение М. Ф. Замятина: "Источником государственной политики является нормативно-правовой акт, причем не любой, а лишь тот, что: а) отображает определенные политические аспекты; б) имеет надлежащий уровень юридической силы" [6, с. 67]. Развивая эту мысль, некоторые авторы ограничивают круг источников государственной политики Конституцией, законами, подзаконными нормативными актами Президента, Правительства, руководства центральных органов государственной власти [7, с. 17].
С точки зрения сторонников политико-правового подхода, источниками государственной политики служат не только правовые, но и политические акты (декларации, заявления, обращения, выступления, послания и т. п.) [8, с. 114, 115]. Что интересно, признанием этой стержневой идеи единодушие ее "симпатиков" по обыкновению исчерпывается. Во всем другом они демонстрируют незаурядный плюрализм мыслей и взглядов. Так, одна часть ученых относит к источникам государственной политики программные документы политических партий и кандидатов на выборные должности, безотносительно к тому, представлены ли они в органах государственной власти [9, с. 17]. Другие доказывают, что политика как квинтэссенция государственной воли может формироваться только субъектами, интегрированными в систему государственного управления [10, с. 4]. Кое-кто считает альтернативными источниками отраслевой политики "показательные" судебные процессы и средства массовой информации [11, с. 46], а кто-то - политические лозунги [12, с. 50].
Экономико-политическая концепция источников государственной политики основывается на началах марксистской теории экономического детерминизма. Согласно последней именно производственные (читай - экономические) отношения представляют собой "реальный базис, на котором возведена юридическая и политическая надстройка общества" [13, с. 536] и "основу социального бытия, воплощаемую в конкретных политико-правовых формах и течениях общественной мысли" [14, с. 429, 430]. Философское представление об экономической детерминированности всех сфер общественной жизни (в частности, политической, правовой, духовной, культурной) существенно отразилось на мировоззрении тех юристов, которые считают экономику "важнейшим источником политики, поскольку последняя не имеет собственной основы... и черпает свою силу из экономических противоречий и интересов" [15, с. 43].
Еще дальше в поисках источников государственной политики углубились апологеты "общественно-политического" подхода. В своих соображениях они выходят из сакраментального постулата о невозможности существования базиса (экономики) и надстройки (политики, права, культуры и т. д.) за пределами общества, а также из конституционного принципа народовластия. На этой дуалистической основе выстраивается приблизительно такая цепочка умозаключений: "согласно п. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации, носителем суверенитета и единым источником власти является ее многонациональный народ. Если понимать политику по-ленински, т. е. как борьбу за власть... становится понятно, что политика - это борьба за внимание и поддержку народа как единого источника власти. Соответственно народ и является источником власти" [16, с. 86].
В рамках заявленной в названии статьи тематики мы поддерживаем тот подход, согласно которому реальные носители информации о содержании государственной политики есть не только нормативно-правовые, но и политические документы: послания, обращения, программы, выступления, доклады и т. п. Этот бесспорный факт окончательно и бесповоротно склоняет чашу весов в сторону политико-правового концепта источников государственной политики, на котором акцентирует внимание ученый-административист Т. О. Гуржий [17, с. 112].
Разумеется, не все правовые и политические документы служат источниками государственной политики. Значительная часть правовых актов лишена политического содержания. В свою очередь, далеко не каждый политический акт принимается (провозглашается, осуществляется) от лица государства. В связи с этим возникает необходимость в четком очерчивании круга документов, которые являются или, по крайней мере, могут быть выразителями государственно-политической воли и, как следствие, служить источниковой базой государственной политики в стране.
Видное место в иерархии таких документов занимают Конституция Украины как ценностный базис и правовая основа государственно-политической деятельности, а также законы Украины как основная форма правового регулирования важнейших отношений в обществе. Не подлежит сомнению принадлежность к источникам государственной политики международных договоров Украины, постановлений Верховной Рады Украины, правовых актов Президента Украины, Правительства, центральных органов государственного управления. По ряду признаков к этому перечню можно отнести решения Конституционного Суда Украины, Верховного Суда Украины, высших специализированных судов.
Вопрос о том, являются ли источником государственной политики в Украине нормативные правовые акты местных органов власти, подавляющее большинство юристов обходят стороной. Со своей стороны заметим, что много решений местной власти принимается не просто на основании, а и в развитие действующего законодательства. Нередко в их содержании дословно воспроизводятся концептуальные основы государственной политики в сфере науки в Украине, сформулированные в законах и правовых актах общегосударственного действия. С определенной долей условности это позволяет рассматривать их как факультативный источник информации о содержании государственной политики в стране.
Что же касается сугубо политических источников, то мы также поддерживаем научную точку зрения Т. О. Гуржия, по которой ими должны считаться документы (заявления, обращения, декларации, выступления, послания, платформы), которые выражают политические намерения и обязательства высших должностных лиц, органов государственной власти, а также политических сил, представленных в их составе [17, с. 115]. Вместе с тем отдельные исследователи ищут истоки государственной политики в программных документах общественных объединений или персоналий, не интегрированных в систему государственной власти: политических партий, кандидатов на выборные должности, публичных лиц [18, с. 20]. Но согласиться с подобным подходом тяжело, поскольку названные документы не воплощают государственной воли, лишены реального правового и организационного обеспечения.
Выводы. Такова общая конкретизация системы источников государственной политики в стране. Учитывая отраслевой характер политики в сфере науки в Украине, ее источниковая база заметно уже. За пределами последней остаются постановления Верховной Рады Украины, решения высших судебных инстанций, нормативные правовые акты центральных органов власти, не наделенных специальными полномочиями в сфере науки. Соответственно, правовую основу государственной политики в сфере науки образовывают: Конституция Украины, законы и международные договора Украины, указы Президента Украины, постановления и распоряжения Правительства, акты профильных министерств и ведомств, государственных научных учреждений, местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
Следует также добавить, что политическими источниками государственной политики в сфере науки в Украине большей частью служат публичные заявления Президента Украины, премьер-министра Украины, главы Верховной Рады Украины, представителей политических сил, которые входят в состав парламента, членов Правительства, а также руководителей центральных органов исполнительной власти, которые не входят в его состав.
Литература
1. Актуальнi питання методологii та практики науково-технiчноi полiтики / Пiд ред. Б. А. Малицького. К.: УкрIHTEI, 2001. 204 с.
2. Матузов Н. И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997. N 4. С. 6 - 17.
3. Громадянське суспiльство i правова держава: проблеми становлення: Зб. наук. пр. / За заг. ред. Е. М. Моiсеева. К.: ТОВ "Мiжнар. фiн. агенцiя", 1997. 78 с.
4. Нерсесянц В. С. История идей правовой государственности. М., 1993.
5. Гаджиев К. С. Введение в политическую науку. М., 2000. С. 96.
6. Замятин Н. Ф. Отраслевая политика государства. Казань: Альфа-пресс, 1992. 226 с.
7. Арутюнова С. П. Основы государственной политики здравоохранения // Вопросы реформирования государственной системы здравоохранения: Сборник науч. трудов. Махачкала: Изд-во ДГМА, 1994. С. 14 - 23.
8. Сулакшин С. С. Государственная политика, ее источники и основания - вещи вполне конкретные // Проблемы современного государственного управления в России: Материалы постоянно действующего научного семинара / Под ред. В. И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2007. Вып. N 5(10). С. 114 - 116.
9. Погорелко М. Ю. Нормативно-политические и нормативно-правовые источники и основания государственных политик // Проблемы современного государственного управления в России: Материалы постоянно действующего научного семинара / Под ред. В. И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2008. Вып. N 3(17). С. 16 - 46.
10. Якунин В. И. Политико-правовые источники и основания формирования и реализации государственных политик в России // Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. М.: Научный эксперт, 2006. Вып. N 7. С. 1 - 33.
11. Третьяков А. В. Источники уголовно-правовой политики // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2008. N 1. С. 44 - 46.
12. Проблемы современного государственного управления в России: Материалы постоянно действующего научного семинара / Под ред. В. И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2008. Вып. N 3(17). 112 с.
13. Маркс К., Энгельс Ф. К критике политической экономии: Избр. произведения: В 3 т. М.: Политиздат, 1986. Т. 1. 635 с.
14. Ленин В. И. Полн. собр. соч.: В 55 т. М., 1971. Т. 1. 663 с.
15. Нигматулин Н. О. Взаимодействие экономики и политики // Наука. Политика. Предпринимательство. 2001. N 1-2(7-8). С. 37 - 45.
16. Казанцев Н. М. Правовые и управленческие источники и основания государственной политики // Проблемы современного государственного управления в России: Материалы постоянно действующего научного семинара / Под ред. В. И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2007. Вып. N 5(10). С. 4 - 86.
17. Гуржiй Т. О. Актуальнi питання законодавчого забезпечення реалiзацii державноi полiтики в сферi безпеки дорожнього руху // Право та управлiння. 2011. N 1. С. 111 - 121.
18. Якунин В. И. Политико-правовые источники и основания формирования и реализации государственных политик в России // Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. М.: Научный эксперт, 2006. Вып. N 7. С. 1 - 33.
Название документа