Актуальность компаративного междисциплинарного анализа функционирования институтов непосредственной демократии в условиях модернизации демократии

АКТУАЛЬНОСТЬ КОМПАРАТИВНОГО МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОГО АНАЛИЗА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ ДЕМОКРАТИИ <*>

В. А. ХОЛОПОВ

Холопов Владимир Анатольевич, профессор кафедры государственного и муниципального управления и экономической теории РГРТУ, заместитель Председателя городской Думы, Главы муниципального образования г. Рязани, кандидат политических наук, кандидат экономических наук.

В статье рассматриваются факторы, определяющие необходимость использования компаративного междисциплинарного анализа функционирования институтов непосредственной демократии. Кроме этого, на базе комплексного сравнительного исследования выявляются особенности механизмов реализации прямой демократии в современном обществе.

Ключевые слова: компаративный междисциплинарный анализ, прямая демократия, партиципативная демократия, модернизация, референдум, местное самоуправление.

The article deals with the determinants of the need for an interdisciplinary comparative analysis of the functioning of the institutions of direct democracy. In addition, based on a comprehensive comparative study identifies characteristics of the mechanisms of direct democracy in the modern society.

Key words: comparative interdisciplinary analysis, direct democracy, participatory democracy, modernization, referendum, local government.

В настоящее время развитие участия граждан в реализации своих интересов в системе публичной политики и органов государственной и муниципальной власти формирует социальный запрос на совершенствование институтов прямой демократии. Следом за активным распространением по миру в конце XX в. либерально-демократических форм общественной организации в начале XXI в. обозначился тренд - модернизация демократии. Речь стала идти уже не столько о необходимости расширения территории влияния принципов демократии, сколько о новых углубленных форматах их применения. Во многом ответом на стремление граждан к более активному участию в определении проводимой властями политики, не ограничивающемуся лишь выбором своих представителей, стало распространение практик партиципативной демократии, а также рост популярности практик прямой демократии. Оставаясь важной основой системы государственного управления, институты представительной демократии стали в этом контексте все больше соседствовать с институтами партиципативной и прямой демократии, образуя вместе с ними сложный институциональный конгломерат. Хотя институты как партиципативной, так и прямой демократии в одинаковой мере выступают в качестве эффективных инструментов демократизации представительной демократии, они предлагают при этом, однако, совершенно разные подходы для решения этой задачи. Если практики партиципативной демократии предполагают согласование властями с населением проводимой ими политики посредством различных совещательных органов для обеспечения более эффективного представительства, практики прямой демократии выступают в качестве альтернативы представительству и предполагают прямое осуществление гражданами своих властных полномочий. В контексте нарастания запроса граждан на активное участие в общественно-политических процессах, на автономию, на самоопределение, на самоорганизацию и самоуправление неудивительным кажется рост интереса современной общественно-политической мысли именно к институтам прямой демократии. В России, как в среде научного сообщества, так и в публичной политике, актуальной задачей является формирование объективного теоретико-методологического подхода к исследованию эффективности функционирования институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. Комплексное применение социологических (социологические опросы экспертных и фокус-групп), политологических методов исследования (компаративный анализ, case study) и системно-институционального, функционального и ценностного подходов позволит определить эффективность адаптации существующей организационно-правовой модели взаимодействия институтов непосредственной демократии на местном уровне и органов местного самоуправления к трансформации социально-экономических и политических условий. В Европе также существует очевидный научно-практический интерес к данной тематике, одним из ярких проявлений такого интереса, несомненно, можно считать появление специализированных аналитических центров, таких, например, как Институт Инициативы и Референдума в Европе (The Initiative and Referendum Institute Europe), занимающихся не только изучением институтов прямой демократии, их развития в разные исторические периоды в разных частях мира, но и содействием распространению практик прямой демократии посредством распространения информации о них. Прямая демократия в этом контексте обычно не рассматривается в своей "чистой" форме. Речь не идет о виде общественно-политического устройства, возвращающем нас в далекие времена существования древнегреческих городов-государств или, например, новгородского веча, т. е. политическом режиме, плохо сочетающемся с особенностями функционирования современных суверенных национальных государств, обладающих большим населением и значительной территорией. Речь идет о наборе принципов и механизмов осуществления гражданами власти, использование которых наряду с органами представительной демократии позволяет сегодня формировать эффективную систему государственного управления. Например, объектами рассмотрения могут стать практики применения прямой демократии в Швейцарии и США, где механизмы прямой демократии получили уникально широкое распространение. Участие граждан в управлении территорией посредством институтов прямой демократии может осуществляться здесь на различных уровнях государственного управления - муниципальном, региональном, а также в случае Швейцарии - и на национальном уровне. Главное отличие институтов прямой демократии от институтов демократии представительной, а именно отсутствие принципа делегирования права принимать решения, на практике означает, что гражданин напрямую участвует в законотворческом процессе. Наиболее часто встречающейся формой прямого осуществления гражданами своих властных полномочий является принятие тех или иных законодательных решений в рамках проведения референдума. Так, гражданин может одобрить принятие законодательного акта или же, наоборот, отменить законодательный акт, уже принятый представительным органом государственной власти. Гражданин может выступить инициатором принятия того или иного законодательного акта совместно с другими гражданами, выставив предлагаемую инициативу в дальнейшем на народное голосование. В рамках применения принципов прямой демократии у гражданина может быть также право отозвать ранее выбранного представителя. Наконец, в рамках небольших территориально-административных единиц прямое участие граждан в процессе принятия решений может осуществляться через проведение всеобщего собрания жителей. Самый старый и самый редкий на сегодняшний день механизм осуществления прямой демократии - проведение общего собрания жителей территории - напоминает об истоках прямой демократии. Первые народные собрания швейцарских кантонов, или Landsgemeinde, проводились еще в XIII в., сегодня эта традиция сохранилась в двух самых маленьких кантонах Швейцарии - Аппенцель Иннерроден и Гларус. Ежегодно население этих двух кантонов собирается под открытым небом на всеобщее собрание для того, чтобы проголосовать за принятие тех или иных решений, касающихся управления кантона, а также для того, чтобы избрать представителей власти, занимающихся повседневным управлением территории <1>. -------------------------------- <1> Adams Brian. Public Meetings and the Democratic Process // Public Administration Review. 2004. Jan. - Feb. Vol. 64. No. 1. P. 43 - 54.

Общее собрание жителей также представляет собой полноценно функционирующий институт прямой демократии, применяемый сегодня в городах американского региона Новая Англия. Городское собрание (Town Meeting) представляет собой орган местного управления в городах Новой Англии, существующий с XVII в. Особенности функционирования городских собраний определяются сегодня конституцией соответствующего штата, а также локальными законодательными актами. Так, к примеру, в штате Массачусетс все города, численность жителей которых менее 6 тыс. человек, обязаны собирать прямое городское собрание. Городские собрания проводятся ежегодно для принятия городского бюджета, а также для рассмотрения ряда других вопросов, касающихся местного самоуправления. Собрание созывается Советом городского управления (Board of Selectmen), формирующим список вопросов, предлагающихся к рассмотрению. Жители города также могут участвовать в формировании списка рассматриваемых на собрании вопросов, подавая петицию, собравшую необходимое число подписей. Проведением собрания управляет модератор, зачитывающий вопросы, предлагаемые к рассмотрению, отслеживающий следование процедурам проведения собрания, подсчитывающий голоса и т. д. Городской совет, финансовый комитет и другие органы местного управления зачастую могут вырабатывать рекомендации, используемые в дальнейшем в рамках проведения собрания. Наряду с ежегодными собраниями в случае необходимости могут также проводиться Специальные городские собрания для рассмотрения актуальных вопросов, находящихся на повестке дня <2>. -------------------------------- <2> Gabardi Wayne. Contemporary Models of Democracy // Polity. 2001. Vol. 33. No. 4. P. 547 - 568.

Именно традиция проведения общих собраний, представляющих собой орган прямого самоуправления, стала в Швейцарии в середине XIX в. (в период формирования основ ее современного общественно-политического устройства) важным источником вдохновения для создания системы повсеместного использования механизмов прямой демократии не только в масштабах кантонов, но и всей конфедерации. Инструментами осуществления прямой демократии, решающими проблему технической нереализуемости всеобщего собрания граждан в масштабах крупных территориально-административных единиц, стали референдум и народная законодательная инициатива. Эти два основных института прямой демократии, используемых в некоторых современных государствах, позволяют гражданам принимать или отменять законодательные акты, разработанные органами государственной власти, а также разрабатывать и предлагать к народному рассмотрению собственные законодательные инициативы напрямую, т. е. без посредничества выборных представителей - депутатов Парламента или лиц, занимающих выборные должности в органах исполнительной власти. Швейцария является редким примером современного государства, в котором общенациональные референдумы и народные законодательные инициативы представляют собой часто используемые инструменты выработки государственной политики. Так, наряду с органами представительной демократии, наряду с депутатами Парламента граждане Швейцарии на регулярной основе напрямую участвуют в выработке государственной политики в различных областях (включая внешнюю политику). Важной особенностью швейцарских референдумов, делающей их именно институтами прямой демократии, а не инструментами государственного управления в руках выборных лиц в рамках представительной демократии, является отсутствие права инициативы проведения референдума у органов государственной власти. Референдум может быть созван в двух случаях: если проведение референдума требуется в соответствии с текстом конституции (обязательный референдум) или если инициаторами проведения выступают граждане, собравшие необходимое количество подписей среди населения соответствующей территориально-административной единицы (факультативный референдум). Среди вопросов, по которым проведение народного референдума может быть обязательным, - вопрос о государственном расходовании средств. Так, например, согласно конституциям всех швейцарских кантонов, за исключением кантона Во, обязательным является проведение так называемых финансовых референдумов. Факультативный референдум может быть инициирован гражданами для решения одной из двух возможных задач. Во-первых, для того, чтобы отменить новый закон, принятый Парламентом государства (или другим выборным законодательным органом, если речь идет о кантональном или муниципальном уровнях законотворчества). Для этого на национальном уровне инициирующим референдум гражданам необходимо собрать не менее 50 тыс. подписей в свою поддержку в течение 100 дней после дня окончательного принятия соответствующего закона Парламентом. Так, референдум выступает в качестве важного инструмента контроля гражданами за деятельностью выборных лиц - контроля за соответствием проводимой ими политики пожеланиям избирателей, делегировавших свои властные полномочия в рамках функционирования представительной демократии. Следует отметить, что с 1874 г. Парламентом Швейцарской Конфедерации было принято более 2200 законов, при этом 7% из них были подвержены рассмотрению в рамках факультативных референдумов. Факультативный референдум может быть также инициирован гражданами в рамках выдвижения ими народной законодательной инициативы, т. е. в контексте осуществления ими прямого законотворчества. На федеральном уровне инициативному комитету, объединяющему граждан, выступающих с законодательной инициативой, дается 18 месяцев для того, чтобы собрать 100 тыс. подписей в свою поддержку для получения права инициирования проведения референдума для возможного принятия предлагаемого ими законодательного акта. В ряде швейцарских кантонов граждане имеют также право воспользоваться достаточно редким инструментом прямой демократии - правом отзыва выборных должностных лиц <3>. -------------------------------- <3> Mercurio Joseph A. Community Involvement in Cooperative Decision Making: Some Lessons Learned // Educational Evaluation and Policy Analysis. 1979. Nov. - Dec. Vol. 1. No. 6. P. 37 - 46.

Участие граждан в процессе выработки государственной политики в различных областях в рамках функционирования институтов прямой демократии было упрощено в Швейцарии с технической точки зрения в 1996 г., когда была введена возможность неограниченного участия граждан в референдумах посредством голосования через почту. Сегодня разрабатывается система электронного голосования, а также голосования с помощью SMS-сообщений, которые, в свою очередь, должны сделать функционирование институтов прямой демократии еще более удобным и менее затратным для граждан. Что касается местного уровня, сравнительный анализ зарубежной муниципальной практики показывает, что в большей степени институты непосредственной демократии популярны в странах с англо-американской и смешанной моделями местного самоуправления. Компаративный анализ современной теории и практики использования институтов прямой демократии показывает, что совмещение институтов представительной демократии с институтами прямой демократии, так же как и с институтами партиципативной демократии, не только возможно, но и создает эффективные механизмы модернизации демократии, критерием которых является легитимность системы государственного и муниципального управления современных демократических государств.

Название документа