Некоторые новшества законодательства Российской Федерации в области образования

(Савелов О. П.)

("Юридическое образование и наука", N 1, 2003)

Текст документа

НЕКОТОРЫЕ НОВШЕСТВА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ

О. П. САВЕЛОВ

О. П. Савелов, кандидат юридических наук.

За последние годы законодательство о российском образовании претерпело значительные изменения, во многом это объясняется необходимостью совершенствования нормативно-правового регулирования в области образования в условиях стремительной демократизации жизни общества и развития рыночных отношений.

Основу правового регулирования отношений в части образования составляют положения Конституции Российской Федерации, нормы международного права и нормы законодательства Российской Федерации.

Право граждан на образование в Российской Федерации закреплено в статье 43 Конституции Российской Федерации, где обеспечивается гарантия права личности на образование, общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Это означает приоритет свободного развития личности при условии гарантии жизни и здоровья обучающегося, реализуемый самостоятельно выбор желаемого образования, его вида, уровня и формы, доступность общего и начального профессионального и получение на конкурсной основе среднего и высшего профессионального образования, а также гуманистический характер образования, воспитание гражданственности, патриотизма, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека. Основным общим образованием является образование в объеме 9 классов, получение полного (среднего) общего образования в объеме 10 - 11 классов является личным делом каждого.

Количество граждан, желающих получить высшее и послевузовское образование, в нашей стране постоянно увеличивается, это подтверждается результатами исследований. Так, 90% выпускников средних общеобразовательных школ намерены пройти вступительные испытания в высшие учебные заведения. В свою очередь государство не может обеспечить полного удовлетворения этих потребностей граждан на бесплатной основе, почему и возникает проблема неравного доступа к высшему образованию из-за низкой платежеспособности части населения.

Сегодня существенно подорвано равенство прав граждан на получение высшего профессионального образования. Доступность получения высшего профессионального образования все больше ставится в зависимость от социального и материального статуса родителей, что является для талантливой молодежи серьезным препятствием на пути получения высшего образования (особенно для сельских жителей).

Таким образом, прием в высшие учебные заведения приобретает все более дискриминационный характер, проявляется тенденция оттеснения от получения высшего образования социально незащищенных слоев молодежи.

В некоторых субъектах Российской Федерации образовательные учреждения находятся под постоянной угрозой отключения от источников теплоэлектроснабжения. Увеличивается прослойка детей, покинувших образовательные учреждения. Заработная плата педагогических работников находится на низком уровне, что можно объяснить неудовлетворительным бюджетным финансированием системы образования и увеличением темпов инфляции в нашей стране.

Безусловно, вопрос образования затрагивает каждую российскую семью, в связи с этим недостатки и противоречия, возникающие в правовом регулировании образовательного процесса, должны публично обсуждаться с учетом всего спектра мнений и соответственно приниматься на уровне федерального закона.

Закон РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. условно называют основополагающим в образовательном законодательстве, так как изначально планировалось по его нормам разработать законы для каждого образовательного уровня (о высшем образовании, о среднем профессиональном образовании, об общем образовании, о дополнительном образовании и т. д.). По этой логике сейчас и осуществляется развитие образовательного права. Так, 22 августа 1996 г. вступил в законную силу Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Ведется разработка законопроектов по некоторым другим уровням образования.

С момента вступления в правовое действие Закона Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992 г. Законодательным Собранием Российской Федерации неоднократно проделывалась работа по его совершенствованию. Необходимые и весьма значительные дополнения и изменения установленных норм данного Закона и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" произошли с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". На наш взгляд, это носило безотлагательный и своевременный характер для разрешения существующих противоречий.

Законотворческая деятельность от принятия до вступления в действие Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 71-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" была достаточно сложной и заняла много времени. Так, проект вышеуказанного Закона был разработан и внесен Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания 11 ноября 2000 г. Принятие законопроекта в первом чтении состоялось 12 апреля 2001 г., во втором чтении 24 мая 2002 г. и в третьем чтении 7 июня 2002 г., затем 14 июня 2002 г. Закон был одобрен Советом Федерации Федерального Собрания и 25 июня 2002 г. подписан Президентом Российской Федерации, текст данного Закона опубликован в "Российской газете" от 28 июня 2002 г., N 115, в Собрании законодательства РФ от 1 июля 2002 г., N 26, ст. 2517.

В данном Законе закреплено регулирование ряда очень существенных вопросов образования, которые раньше регулировались на уровне подзаконных нормативно-правовых актов. Анализируя основные новшества Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", которые корректируют и дополняют целый ряд положений Закона "Об образовании", хотелось остановиться на некоторых из них.

1. Усовершенствовались нормы Закона РФ "Об образовании", которые касаются понятия образовательного стандарта, в связи с этим открывается возможность для принятия находящегося на рассмотрении в Государственной Думе Закона "О государственном стандарте общего образования", который станет первым федеральным законом, обеспечивающим законодательную основу для модернизации образования и для перехода к нормативному бюджетному финансированию общего образования.

В новой редакции пунктов 4 и 5 статьи 7 Закона РФ "Об образовании" определено, что основные положения государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, порядок их разработки и утверждения устанавливаются федеральным законом. Данная норма позволяет при необходимости более оперативно вносить нужные изменения в указанный образовательный стандарт. В ранее действующей редакции государственный образовательный стандарт устанавливался федеральным законом только основного общего образования.

Кроме этого, пункт 1 статьи 7 Закона РФ "Об образовании" предусматривает возможность установления государственных образовательных стандартов по отдельным дополнительным образовательным программам, что создает механизм государственного контроля за качеством образования по соответствующим программам дополнительного образования.

Вводится в понятие образовательного стандарта компонент образовательного учреждения, уточняется понятие национально-регионального и регионального компонента, и главное, что порядок и основные положения образовательного стандарта устанавливаются федеральным законом.

Изменился порядок разработки государственных образовательных стандартов, в предыдущей редакции Закона РФ "Об образовании" она происходила на конкурсной основе, проводимой Правительством Российской Федерации, теперь конкурсы отменены, и исключительное право разработки стандартов находится у Правительства Российской Федерации.

2. В Законе сохранилась норма о характере начальной военной подготовки, согласно пункту 7 статьи 14 Закона РФ "Об образовании" военная подготовка в гражданских образовательных учреждениях может проводиться только на факультативной основе с согласия обучающихся и (или) их родителей (законных представителей) за счет средств и силами заинтересованного ведомства. В законопроекте, внесенном Правительством Российской Федерации, были предложения исключить данное положение.

3. Порядок внеконкурсного принятия в высшие учебные заведения победителей российских олимпиад и участников международных олимпиад также устанавливается на уровне федерального закона.

Статья 16 Закона РФ "Об образовании" расширяет категорию граждан, пользующихся правом льготного внеконкурсного поступления в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования. Победителям и призерам заключительного этапа Всероссийской олимпиады школьников и членам сборных команд Российской Федерации, участвовавшим в международных олимпиадах по соответствующим предметам, предоставляется право поступления в указанные образовательные учреждения без вступительных испытаний.

Данная льгота должна привлечь значительное количество обучающихся к участию в олимпиадах, повысить требования к отбору участников и организации их проведения. Всесоюзные и международные олимпиады должны стать механизмом выявления одаренных детей и создания необходимых условий для их самореализации.

4. Пункты 18 и 19 статьи 28 Закона "Об образовании" закрепляют новый порядок использования учебной литературы в образовательных учреждениях. Для этого будут ежегодно утверждаться на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, а также будет создана единая для Российской Федерации система информации в области образования.

Безусловно, данные новшества должны способствовать повышению качества учебной литературы и обеспечению должного контроля государства за организацией экспертизы и отбора учебников для учреждений образования.

5. В пункте 2 статьи 19 Закона РФ "Об образовании" установлено, что дети допускаются к обучению в общеобразовательных учреждениях по достижении ими возраста 6 лет 6 месяцев, но не позже 8-ми лет. Одновременно Законом установлено, что и нормативные сроки освоения основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования определяются федеральным законом. Следует подчеркнуть, что в предыдущей редакции Закона Российской Федерации "Об образовании" возраст, с которого допускался прием граждан в общеобразовательные учреждения, и продолжительность их обучения на каждой ступени образования определялись уставом образовательного учреждения, что негативно сказывалось на организации образовательного процесса.

Указанные новшества направлены на сохранение единства образовательного пространства, реализацию конституционной нормы об обязательности основного общего образования, но в то же время непонятна судьба детей, которые не успели попасть в школу до 8-летнего возраста по уважительным причинам, например, их родители жили в каких-то отдаленных северных районах или не отдавали ребенка в школу по религиозным соображениям, или вследствие длительного его заболевания с последующим выздоровлением, из статьи Закона следует, что этого ребенка в школу вообще никогда нельзя будет отдать.

Аналогичная ситуация складывается с пунктом данной статьи, где указывается, что по заявлению родителей (законных представителей) учредитель образовательного учреждения вправе разрешать прием детей в образовательные учреждения для обучения в более раннем возрасте. На наш взгляд, это может создать благоприятные условия для проявления коррупционной преступности, поскольку здесь учредитель единолично принимает решение, можно ли зачислять в школу детей до исполнения 6 лет и 6 месяцев или нет.

6. В статье 41 Закона РФ "Об образовании" появилась очень важная новация - снятие 25% ограничения на прием на платной основе в высшие учебные заведения по специальностям юриспруденция, экономика, менеджмент и государственное управление. Норма, которая была записана в предыдущей редакции Закона, ограничивала возможность привлечения внебюджетных средств в ведущие высшие учебные заведения, которые имели платежеспособный спрос на обучение по этим ключевым специальностям. Снимается это неоправданное ограничение и позволяется принимать 50% обучающихся по каждому направлению подготовки (специальности), в результате увеличится привлечение внебюджетных средств при приеме по этим специальностям, но при этом число бесплатных бюджетных мест сохраняется.

Также статья 41 дополняется пунктом 11, где устанавливается норма, позволяющая государственным и муниципальным образовательным учреждениям среднего и высшего профессионального образования осуществлять в пределах финансируемых за счет средств учредителя государственных заданий (контрольных цифр) целевой прием обучающихся в соответствии с договорами с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это позволит организовать подготовку квалифицированных специалистов с учетом особенностей и запросов регионов, что очень важно для сельских районов.

7. В статье 53 Закона РФ "Об образовании" уточняются требования к отбору педагогических кадров для образовательных учреждений. В частности, расширяется категория граждан, которые не могут быть допущены к педагогической деятельности. Помимо тех, кому она запрещена приговором суда или по медицинским показаниям, не допускаются в образовательные учреждения лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации и Уголовным кодексом РСФСР. Перечень соответствующих медицинских противопоказаний в соответствии с законом устанавливается Правительством Российской Федерации. Ранее перечни соответствующих медицинских противопоказаний и составов преступлений устанавливались Законом РФ "Об образовании" в предыдущей редакции, что вызывало определенные сложности при формировании ограничений по допуску педагогических кадров к работе в образовательные учреждения.

В свою очередь, необходимо отметить, что некоторые изменения и дополнения Закона РФ "Об образовании" в редакции Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 71-ФЗ аналогично отразились в качестве изменений и дополнений Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", перечислим основные из них.

1. В статье 11 "Прием в высшее учебное заведение и подготовка специалистов с высшим и послевузовским профессиональным образованием" добавился перечень категорий граждан, которые принимаются вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных испытаний (дети-сироты, дети-инвалиды, инвалиды I и II групп и т. д.), и граждан, принимающихся без вступительных испытаний (победители и призеры Всероссийской олимпиады и т. д.) в государственные и муниципальные высшие учебные заведения. Позитивная сторона данной нормы направлена на поддержку вышеуказанных категорий граждан, которые изъявили желание поступать в высшие учебные заведения.

2. В статью 12 внесено дополнение о том, что устав высшего учебного заведения может быть изменен и дополнен на общем собрании (конференции) педагогических работников, научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения. Данное изменение положительно повлияет на организацию управленческого процесса высшего учебного заведения.

3. Пункт 1 статьи 28 "Финансирование высших учебных заведений" дополнен тем, что государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе осуществлять в пределах таких заданий (контрольных цифр), финансируемых за счет средств учредителя, целевой прием обучающихся в соответствии с договорами с органами государственной власти, органами местного самоуправления в целях содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образования. Данное дополнение должно повлиять на организацию подготовки квалифицированных специалистов с учетом особенностей и запросов регионов, что достаточно важно для сельских районов.

Вышеперечисленные новшества Закона РФ "Об образовании" и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" должны внести позитивный вклад в образовательное законодательство и изменить положение дел в системе образования.

На наш взгляд, при рассмотрении данных Федеральных законов остались без внимания законодателей следующие важные неурегулированные моменты:

1. Наблюдается низкая практическая эффективность ряда норм о государственных гарантиях прав граждан в области образования, о процедуре лицензирования образовательной деятельности, об управлении системой образования.

2. Некоторые нормы законодательства остаются нереализованными. Так, с момента принятия Закона РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. не нашло своего практического применения финансирование образовательных учреждений на основе государственных нормативов, не обеспечиваются федеральным бюджетом финансовые гарантии приоритетности образования, не утвержден государственный образовательный стандарт основного общего образования.

3. Отсутствуют четкие механизмы, определяющие ответственность за неисполнение соответствующих законов.

Вышеуказанные далеко не полные факты подтверждают необходимость постоянного совершенствования, периодической корректировки действующего законодательства в области образования, его соотнесения с реалиями жизни.

Одновременно с этим для урегулирования принципиальных вопросов в области образования, касающихся всей системы образования, необходимо ускорить разработку следующих законопроектов на уровне федеральных законов: "О Национальной доктрине развития образования", "О государственном образовательном стандарте основного общего образования", "О государственной аттестации образовательных учреждений", "О федеральных нормативах финансирования образовательных учреждений", "О начальном профессиональном образовании", "Об общем образовании", "О дошкольном образовании", "О дополнительном образовании" (находится на рассмотрении в Государственной Думе).

Рассматривая проводимую законотворческую деятельность в области образования с точки зрения ее организации, следует признать, что в принципе эта работа не имеет достаточно системного характера. Изначально новое законодательство в области образования (Закон РФ "Об образовании") формировалось без наличия утвержденной государственной стратегии развития образования. Нередко законы разрабатываются под давлением ситуации, что предопределяет хаотичный принцип развития образовательного права и непредсказуемость развития ситуации в системе образования России. Совершенствование законодательства в области образования должно протекать в едином русле государственной стратегии по формированию законодательной базы образования. Большинство законодателей и специалистов, осуществляющих практическую деятельность по развитию образовательного законодательства, признают необходимость наличия у государства стратегии формирования законодательной базы образования.

Таким образом, в августе 1999 г. правительственная комиссия представила проект Национальной доктрины образования на Всероссийское совещание работников образования, которое состоялось в январе 2000 г., и получила единогласную поддержку со стороны участников совещания.

В разработке доктрины принимали участие представители исполнительной и законодательной ветвей власти, профсоюзы работников народного образования и науки, Российская академия образования, российский союз ректоров, большая часть научного и образовательного сообщества.

4 октября 2000 г. Постановлением Правительства Российской Федерации была одобрена Национальная доктрина образования, которая признана основополагающим государственным документом, устанавливающим приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Доктрина определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 года.

Основные цели Национальной доктрины образования в Российской Федерации заключаются в следующем:

доктрина отражает интересы граждан многонационального российского государства и призвана создать в стране условия для всеобщего образования населения, обеспечить реальное равенство прав граждан и возможность каждому повышать образовательный уровень в течение всей жизни;

доктрина определяет основные направления совершенствования законодательства в области образования и является основой для разработки программ развития образования;

принятие нормативных актов, противоречащих доктрине, в том числе снижающих уровень гарантий прав граждан в области образования и уровень его финансирования, не допускается.

Вместе с тем Национальная доктрина была принята Правительством РФ не в той редакции, которую предложили члены рабочей группы из состава депутатов Государственной Думы и специалистов Министерства образования, из содержания фактически исключены важнейшие ее конкретные положения по финансированию системы образования, пенсионному обеспечению и социальной поддержке учащихся, студентов и преподавателей.

Одновременно в целях совершенствования Национальной доктрины, созданной в течение многолетней работы с участием самого широкого круга заинтересованных лиц и организаций, Государственная Дума РФ приступила к подготовке законопроекта "О Национальной доктрине образования Российской Федерации". По мнению большинства специалистов, в области развития законодательной базы образования данная доктрина должна утверждаться на уровне федерального закона, что позволит во многом скоординировать и систематизировать законотворческую деятельность, осуществляемую разными субъектами и группами законодательной инициативы.

С учетом накопившегося опыта по разработке проектов федеральных законов в области образования со стороны законодателей предлагается еще один способ формирования правовой базы образования в виде разработки и принятия Образовательного кодекса Российской Федерации. Данный способ является затруднительным в связи с невозможностью создания всесторонне проработанного Кодекса при отсутствии достаточно развитой законодательной базы, т. е. наличия федеральных законов, обеспечивающих регулирование большей части правоотношений в области образования.

Необходимо отметить большую значимость для функционирования системы образования налогового и бюджетного законодательства, в том числе "непрофильных" федеральных законов о федеральном бюджете, о социальных вопросах, о военной службе, о налогах и т. д. В современной экономической ситуации эти законодательные акты, по существу, определяют возможности государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществлять свои функции.

На наш взгляд, при формировании образовательного права законодатель обязан учитывать, что реальное влияние образования возрастает пропорционально росту культурного и научно-технического потенциала общества. Таким образом, возрастающая роль образования в жизни общества и личности является одним из базовых факторов развития образовательного права.

Законодателям всех уровней в современной ситуации необходимо уделять особое внимание созданию достаточно полной законодательной базы образования, что является одним из основных условий развития нашего общества.

Название документа