Проблемы разграничения собственности на памятники истории и культуры

(Есенина О. А.)

("Право и экономика", N 4, 2001)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ НА ПАМЯТНИКИ

ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ

О. А. ЕСЕНИНА

Есенина Ольга Анатольевна

Специалист в области гражданского права.

Родилась 23 сентября 1960 г. в пос. Беринговский Магаданской области. В 1984 г. окончила юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. В 1984 - 1995 гг. работала в лаборатории правовых проблем отраслевого НИИ Министерства общего машиностроения СССР; с 1995 г. до сегодняшнего дня - в Департаменте правового обеспечения Минимущества России (ранее - Госкомимущество России, Мингосимущество России), начальник отдела правового обеспечения и систематизации действующего законодательства.

Автор ряда публикаций, в том числе по вопросам договоров поставки и практики отраслевого арбитража в отраслевом научно - техническом сборнике; "Вопросы управления государственными унитарными предприятиями" ("Юрист", 2001, N 2).

Толкование спорных положений Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность" (далее - Постановление N 3020-1) без учета принципов разграничения государственной собственности и признаков, положенных в основу классификации объектов права собственности, установленных законодательными актами, во исполнение требований которых было издано это Постановление, как представляется, является некорректным.

В процессе управления и распоряжения государственным имуществом часто возникает необходимость применения правовых норм, допускающих разное толкование. К числу таких норм, неоднозначно истолковываемых правоприменительными органами, относятся положения действующего законодательства, регулирующие порядок разграничения государственной собственности на объекты, являющиеся памятниками истории и культуры.

Неопределенность в рассматриваемом вопросе вызвана прежде всего неудачной с юридико - технической точки зрения формулировкой п. 3 раздела I приложения 1 к Постановлению N 3020-1 - нормативному акту, на основании которого производится разграничение государственной собственности.

Согласно этому пункту исключительно к федеральной собственности отнесены объекты историко - культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации. Редакция данной правовой нормы допускает неоднозначное толкование.

Как известно, объекты исторического и культурного наследия подразделяются на объекты (памятники истории и культуры) федерального (общероссийского) значения и памятники истории и культуры местного значения. В целях сохранения историко - культурного наследия России наиболее значимые объекты включаются в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия Российской Федерации.

С момента издания рассматриваемого Постановления позиция, с которой правоприменительная практика подходила к решению вопроса о собственности на памятники истории и культуры, претерпела существенные изменения.

Некоторое время назад как арбитражные суды, так и органы по управлению государственным имуществом рассматривали указанный пункт Постановления N 3020-1 как основание для отнесения всех памятников истории и культуры независимо от их категории исключительно к федеральной собственности. При этом слова "общероссийского значения" понимались как относящиеся только к учреждениям культуры. В то же время в процессе применения данной нормы стало ясно, что такое ее толкование не согласуется с другими действующими нормативными актами. Например, в соответствии со ст. 43 Основ законодательства РФ о культуре, вступивших в силу после принятия Постановления N 3020-1, а также с некоторыми другими правовыми нормами допускается принадлежность объектов историко - культурного наследия к собственности различных субъектов права.

Кроме того, необходимо учитывать, что данное Постановление было издано во исполнение требований Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР" (далее - Закон "О собственности в РСФСР"). Согласно п. 2 ст. 21 этого Закона предполагалось отнесение "культурных, исторических ценностей народов" субъектов Российской Федерации, т. е. памятников истории и культуры местного значения, к собственности субъектов Российской Федерации.

В настоящее время при рассмотрении формулировки п. 3 раздела I приложения 1 к Постановлению N 3020-1 приоритет имеет другая точка зрения, вытекающая из логики всей совокупности правовых норм, регулирующих правовой статус объектов историко - культурного наследия. Практика правоприменительных органов, в том числе арбитражных судов, и доктринальное толкование (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) относят слова "общероссийского значения", употребленные в рассматриваемом пункте приложения 1 к Постановлению N 3020-1, как к учреждениям культуры, так и к иным поименованным в данном пункте объектам, в том числе объектам историко - культурного наследия.

Поэтому данный пункт является основанием для отнесения к числу объектов, находящихся исключительно в федеральной собственности, только памятников истории и культуры федерального (общероссийского) значения.

Согласно абз. 9 ст. 3 Основ законодательства РФ о культуре бесспорная принадлежность объектов культуры к государственной собственности также ставится в зависимость от их общенационального (общероссийского) значения.

Таким образом, согласно действующему законодательству исключительно к федеральной собственности относятся:

- в соответствии с п. 6 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487, все объекты, внесенные в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

- памятники истории и культуры общероссийского значения, включенные в Перечень, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. N 176.

Памятники истории и культуры местного значения могут принадлежать другим субъектам права, в том числе находиться в собственности иных публично - правовых образований.

В то же время все сказанное ранее не означает, что памятники истории и культуры местного значения не могут находиться в федеральной собственности.

Если в отношении принадлежности перечисленных выше категорий памятников истории и культуры, находящихся исключительно в федеральной собственности, практически не возникает дискуссий, то вопрос разграничения собственности на памятники истории и культуры местного значения в последнее время приобретает все большую остроту и актуальность.

Арбитражная практика по указанной проблеме весьма противоречива. Судебные решения не отличаются обоснованностью и аргументированностью, вызывают множество возражений, практически всегда оспариваются органами по управлению государственным имуществом и направляются надзорной инстанцией на новое рассмотрение. Поэтому вопрос о порядке разграничения собственности на памятники истории и культуры местного значения нельзя считать решенным. С учетом масштабов негативных последствий ошибочно принятых решений, касающихся вещных прав на рассматриваемые объекты, данный вопрос заслуживает особого внимания.

При рассмотрении споров, касающихся разграничения указанных объектов по уровням собственности, позиция арбитражных судов, как правило, заключается в следующем.

Согласно приложению 1 к Постановлению N 3020-1 исключительно к федеральной собственности отнесены объекты историко - культурного наследия общероссийского значения. Исторические и культурные памятники местного значения в этот перечень не включены. Это упоминание о памятниках местного значения в приложениях 1 - 3 к Постановлению N 3020-1 отсутствует; это означает, что разграничение объектов, являющихся памятниками местного значения, по уровням собственности осуществляется исходя из критериев, положенных в основу составления названных перечней. Наличие у имущественного объекта статуса памятника местного значения при отнесении объекта к соответствующему уровню собственности не учитывается.

Представляется, что акты арбитражных судов, содержащие указанные выводы, были изданы без учета всех обстоятельств, в том числе места Постановления N 3020-1 в системе нормативных правовых актов, регулирующих отношения собственности. Следствием этого являются судебные ошибки, имеющие концептуальный характер.

При этом правомерность вывода о том, что памятники истории и культуры местного значения не подпадают под действие п. 3 раздела I приложения 1 к Постановлению N 3020-1 и не могут быть отнесены на основании указанного пункта к объектам, находящимся исключительно в федеральной собственности, под сомнение не ставится. Такое толкование указанной нормы согласуется с другими нормативными актами, которыми устанавливается правовой режим указанных объектов, и возражений не вызывает.

Однако вывод, согласно которому отсутствие упоминания о памятниках местного значения в приложениях к Постановлению N 3020-1 означает, что при разграничении объектов по уровням собственности не должно приниматься во внимание наличие у них статуса памятников истории и культуры местного значения, а следует руководствоваться признаками, названными в приложениях, противоречит действующему законодательству по следующим основаниям.

Указанное Постановление было издано во исполнение требований Закона "О собственности в РСФСР". Следовательно, толкование норм Постановления N 3020-1 в отрыве от этого Закона, без учета установленных им принципов разграничения государственного имущества и признаков, положенных в основу классификации объектов собственности, является серьезнейшей ошибкой. Во всех случаях, когда толкование норм Постановления вызывает затруднения, самым естественным и очевидным решением представляется рассмотрение спорных положений (а таких немало) в контексте тех законов, во исполнение требований которых было принято Постановление.

Статьей 21 указанного Закона культурные и исторические ценности народов субъектов Российской Федерации, т. е. памятники истории и культуры местного значения, выделены в самостоятельную категорию объектов государственной собственности. Следовательно, отнесение объекта к числу памятников истории и культуры местного значения является одним из предусмотренных Законом самостоятельных оснований для классификации объектов государственной собственности по видам.

Поэтому при разработке Постановления, изданного во исполнение требований вышеуказанного Закона, существование данной отдельной категории объектов собственности и особенности ее правового режима, установленные этим Законом, не могли не учитываться законодателем.

Из текста Постановления N 3020-1 видно, что при его разработке исчерпывающее перечисление всех видов имущества в приложениях к указанному Постановлению не предполагалось. Об этом свидетельствует п. 3 данного Постановления, согласно которому объекты, не указанные в приложениях к нему, подлежат передаче в собственность субъектов Российской Федерации на основании их предложений, а до момента определения соответствующего собственника они относятся к федеральной собственности.

Таким образом, к разграничению собственности на все объекты, выделенные в самостоятельную категорию Законом "О собственности в РСФСР" и не указанные в приложениях к Постановлению N 3020-1, в том числе памятники истории и культуры местного значения, должен применяться п. 3 указанного Постановления в силу содержащегося в нем прямого указания.

Утверждения арбитражных судов об ошибочности данной позиции органов по управлению государственным имуществом и мнение о том, что в данных случаях норма п. 3 Постановления N 3020-1 не должна применяться, ничем не мотивированы. Ввиду отсутствия указания на основания, по которым арбитражные суды отклоняют приведенный выше довод и не применяют к рассматриваемым отношениям норму п. 3 указанного Постановления, такие решения нельзя считать обоснованными и в полной мере соответствующими законодательству.

Применительно к памятникам истории и культуры местного значения необходимо отметить полную согласованность положений п. 2 ст. 21 Закона "О собственности в РСФСР" и п. 3 Постановления N 3020-1. Норма указанного Закона и принятая в соответствии с ее требованиями норма Постановления предполагают передачу рассматриваемых объектов в государственную собственность субъектов Российской Федерации, а не в муниципальную собственность, как это вытекает из судебных актов, основанных на рассматриваемой позиции.

При этом необходимо учитывать, что согласно абз. 1 п. 1 Постановления N 3020-1 объекты, указанные в приложении 1 к Постановлению, относятся исключительно к федеральной собственности. Поэтому данное приложение, рассматриваемое в контексте этой правовой нормы, должно пониматься как перечень объектов, передача которых на другой уровень собственности или отчуждение из федеральной собственности в ином порядке не допускается. Поэтому, в случае если памятник истории и культуры местного значения содержит признаки, указанные в приложении 1 к Постановлению N 3020-1, например, принадлежит организации Российской академии наук, он не может быть отчужден из федеральной собственности.

В актах арбитражных судов, основанных на рассматриваемой позиции, изложенные обстоятельства не учтены. В них утверждается, что отсутствие в приложениях к Постановлению N 3020-1 упоминания об исторических и культурных памятниках местного значения, т. е. об одном из видов имущества, установленных Законом "О собственности в РСФСР", означает, что разграничение объектов, содержащих соответствующие признаки, осуществляется исходя из критериев, положенных в основу составления перечней, приведенных в приложениях к Постановлению N 3020-1. Эта позиция уточнена в одном из судебных актов 1999 г., согласно которому "разграничение памятников архитектуры по уровням собственности должно проводиться исходя из деятельности самого объекта государственной собственности, находящегося в здании, являющемся памятником истории и культуры местного значения".

Указанный вывод противоречит требованию императивной правовой нормы п. 3 Постановления N 3020-1.

Такой подход означает, что вопрос о передаче в порядке разграничения собственности, например ремонтно - строительного предприятия, размещенного в здании - памятнике истории и культуры местного значения, будет решаться исходя из его функциональных признаков в том же порядке, на практике весьма упрощенном вопреки требованиям законодательства и усилиям органов по управлению государственным имуществом, как и в отношении другого такого же предприятия, расположенного в здании, к указанной категории не относящемся и не представляющем культурной и исторической ценности.

При этом в случае спора судьи обойдут вниманием то обстоятельство, что памятники истории и культуры местного значения согласно законодательству являются объектами, которые отражают материальную и духовную жизнь прошлых поколений и составляют неотъемлемую часть культурного и исторического наследия не только населения соответствующего муниципального образования, но и всех народов субъекта Российской Федерации. В частности, именно в таком качестве рассматривались указанные объекты авторами Закона "О собственности в РСФСР", что видно из п. 2 ст. 21 этого Закона.

Не будет приниматься во внимание и то, что согласно ст. 130 и 132 Конституции РФ управление и распоряжение муниципальной собственностью относится к самостоятельному ведению органов местного самоуправления, а в соответствии с п. 4 ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются непосредственно населением или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, судьба объекта, составляющего неотъемлемую часть культурного наследия народа, после его передачи в муниципальную собственность практически полностью выпадает из сферы влияния и ответственности государства.

Возможно, такой предельно упрощенный подход и способствует ускорению вынесения арбитражными судами решений по спорам, связанным с разграничением собственности на памятники истории и культуры, но значение вопроса слишком велико, чтобы при определении методики рассмотрения споров, связанных с этими объектами, руководствоваться соображениями удобства. Да и население имеет конституционное право на доступ к культурным ценностям, и реализация этого права предполагает прежде всего сохранность этих ценностей.

Кроме того, необходимо отметить, что разграничение государственной собственности согласно ст. 72 и 76 Конституции РФ, а также п. 5 ст. 214 ГК РФ относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и производится в порядке, установленном федеральным законом.

В пункте 6 ч. 1 ст. 109 Конституции РФ 1978 г. было установлено, что законодательное регулирование отношений собственности в пределах компетенции Российской Федерации осуществляет Верховный Совет РФ. В соответствии с этим положением Конституции в качестве законодательного акта, регулирующего отношения по разграничению государственной собственности, было издано Постановление N 3020-1.

Таким образом, определение принципов разграничения государственной собственности не относится к компетенции арбитражных судов и не может производиться их актами. При разграничении объектов по уровням собственности необходимо непосредственно руководствоваться нормами Постановления N 3020-1, в том числе п. 3 данного Постановления. Вместе с тем судебные акты, обоснованные рассматриваемой позицией, фактически устанавливают принцип (порядок) разграничения по уровням собственности объектов, относящихся к памятникам истории и культуры местного значения, который отличается от требований Постановления.

Кроме того, согласно п. 2 ст. 190 АПК РФ арбитражный суд не вправе предрешать вопросы, заключающиеся в том, какая норма материального права должна быть применена при новом рассмотрении дела. Следовательно, постановления арбитражных судов, содержащие указания о неприменении п. 3 Постановления N 3020-1, противоречат также названной норме АПК РФ и изданы за пределами полномочий арбитражных судов.

В настоящее время случаи отнесения объектов, являющихся памятниками истории и культуры местного значения, к собственности муниципальных образований на основании решений местных органов власти, не согласованных ни с какими органами государственной власти и не учитывающих волеизъявление собственника, приняли массовый характер. Практическим следствием рассматриваемой позиции арбитражных судов является невозможность судебной защиты интересов Российской Федерации, нарушенных такими действиями местных органов власти, и значительный материальный ущерб, причиненный вследствие недополучения федеральным бюджетом средств от использования либо реализации указанного имущества. Кроме того, при таком массовом и бесконтрольном переходе к муниципальным образованиям прав собственности на объекты историко - культурного наследия, вызванном по большей части сугубо практическими мотивами, а отнюдь не соображениями обеспечения сохранности, содержания, реконструкции памятников, весьма вероятна скорая и невосполнимая утрата указанных объектов, играющих важнейшую роль в деле нравственного и культурного воспитания населения.

Хотелось бы надеяться, что в связи с исключительной актуальностью поднятой проблемы судебные инстанции, практикующие рассмотренный выше упрощенный подход к порядку разграничения собственности на памятники истории и культуры местного значения, еще раз вернутся к рассмотрению этого вопроса. Пересмотр указанной позиции на основе квалифицированного беспристрастного анализа всех особенностей правового регулирования статуса памятников как действующим законодательством, так и законодательными актами, положенными в основу Постановления N 3020-1, только укрепит высокий авторитет арбитражных судов Российской Федерации.

Название документа