О проблемах создания единого правового пространства в России

О ПРОБЛЕМАХ СОЗДАНИЯ ЕДИНОГО ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА В РОССИИ <*>

О. Н. ОРДИНА

Ордина Ольга Николаевна, доцент кафедры административного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

В настоящее время объем прав и свобод человека и гражданина зависит от места его проживания. Требует решения проблема сохранения единства правового пространства и повышения качества административного законодательства в субъектах Федерации. На наш взгляд, следует унифицировать требования, предъявляемые к созданию нормативных правовых актов органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, субъекты Российской Федерации, административное право, источники права, нормотворчество.

At present the volume of rights and freedoms of man and citizen depends on the place of his residence. The problem of preservation of the common character of legal framework and improvement of the quality of administrative legislation in the subjects of the Federation requires a solution. The author believes that it is necessary to unify the requirements imposed on the creation of normative legal acts by the agencies of executive power of the subjects of the Federation.

Key words: normative legal act, subjects of the Russian Federation, administrative law, sources of law, norm-making.

Как показывает практика, в Российской Федерации особенно актуально решение проблемы создания единого правового пространства, ликвидации разделения правовой системы России на восемьдесят восемь замкнутых, не сообщающихся "правовых систем". Т. Д. Зражевская и Ю. А. Тихомиров отмечают, что "два уровня правовой системы в Российской Федерации развиваются не вполне согласованно" <1>. -------------------------------- <1> Тихомиров Ю. А. Правотворчество области как субъекта РФ / Ю. А. Тихомиров, Т. Д. Зражевская // Государство и право. 1997. N 1. С. 12.

Президент России в Указе от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" <2> (в редакции от 18 января 2010 г. N 80) обозначил курс на приведение нормативных правовых актов субъектов в соответствие с федеральным законодательством, на формирование единого правового поля. Для этого была создана база данных "Федеральный регистр" - федеральный банк нормативных правовых актов субъектов России. На высших должностных лиц субъектов России возложена обязанность в семидневный срок после принятия направлять копии нормативных правовых актов субъектов России для включения их в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы. Ведение федерального регистра и проведение экспертизы возложено на Министерство юстиции России. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2000. N 33. Ст. 3356.

В соответствии с Указом Президента России от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" <3> Министерство юстиции России и его территориальные органы проводят правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции России и федеральным законам. Но в настоящее время отсутствует единство методологического обеспечения проведения правовой экспертизы. Поэтому Е.-Д. С. Третьяковой предлагается "разработка и принятие Методики проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, которая будет утверждена указом Президента РФ" <4>. О. С. Рогачева также указывает на отсутствие деликтной политики при формировании законодательства субъектов Федерации об административных правонарушениях: "Изучение нормативных правовых актов субъектов Федерации позволяет сделать вывод о беспорядочности регионального нормотворчества" <5>. Правовая экспертиза, проводимая Минюстом России, малоэффективна, полномочия данного органа ограниченны, поскольку он не имеет права отмены незаконного акта, а только лишь право представить в орган, издавший незаконный акт, мотивированное заключение. Кроме того, функция нормоконтроля Минюста России в отношении актов субъектов Федерации дублируется с задачами Прокуратуры России, осуществляющей надзор за соответствием федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 2004. N 42. Ст. 4108. <4> Третьякова Е.-Д. С. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ: конституционно-правовое исследование на материалах деятельности территориальных органов Министерства юстиции в субъектах Российской Федерации в пределах Сибирского федерального округа: Автореф. дис. ... к. ю.н. Челябинск, 2012. С. 16. <5> Рогачева О. С. К вопросу о необходимости модернизации законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2011. N 11. С. 15 - 16.

Например, в экспертном заключении Управления Министерства юстиции России по Кировской области от 29 июня 2012 г. на Закон области "Об административной ответственности Кировской области" от 4 декабря 2007 г. N 200-ЗО <6> был сделан вывод о необоснованном установлении административной ответственности в ст. 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 3.7, 3.9, 3.10, 3.11, 3.12, 4.3, 4.4, 4.5, 4.8 в нарушение требований п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП России, поскольку правоотношения в отдельных сферах урегулированы нормами федерального законодательства, а в ряде случаев отсутствуют какие-либо нормативные правовые акты органов власти Кировской области и местного самоуправления. Действительно, ст. 2.1 "Воспрепятствование законной деятельности органов государственной власти, иных государственных органов и государственных должностных лиц Кировской области", ст. 2.2 "Воспрепятствование законной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления Кировской области" дублируют ст. 19.4, 19.5, 19.7 КоАП России и другие нормы федерального законодательства. -------------------------------- <6> Вятский край. 19.12.2007. N 234(4122).

Статьи 3.1 "Нарушение общественного спокойствия", ст. 3.2 "Нарушение установленного режима работы предприятий, учреждений, организаций", ст. 3.7 "Систематическое предоставление жилого помещения для употребления спиртных напитков" устанавливают санкцию в отсутствие правил поведения, закрепленных в нормативных правовых актах органов власти Кировской области и местного самоуправления (ст. 1.3.1 КоАП России). В Республике Башкортостан принят Закон от 18 июля 2011 г. N 431-З "Об охране общественного порядка в Республике Башкортостан" <7>. А в ряде других субъектов Федерации подобные санкции установлены в законах об административной ответственности, хотя правил поведения в нормативных правовых актах субъектов Федерации не содержится. Например, в ст. 4 "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок" Закона от 30 декабря 2003 г. N 95-РЗ Республики Коми "Об административной ответственности в Республике Коми" <8>. -------------------------------- <7> Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2011. N 17(359). Ст. 1230. <8> Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2004. N 5. Ст. 3171.

Таким образом, существующий конституционный порядок разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами приводит к дисбалансу законодательства субъектов Федерации в регламентации прав и свобод человека и гражданина, тем самым нарушается единство правового пространства. Статья 4.8 "Нарушение правил пользования нежилыми помещениями в жилых домах, а также нарушение либо возведение конструктивных элементов жилых домов" Закона области "Об административной ответственности Кировской области" устанавливает административную ответственность за правило, которое содержится в нормах административного права федерального уровня, а именно в Постановлении Правительства России от 13 августа 2006 г. N 491 "Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность" <9>. КоАП России (ст. 7.22) за нарушение данных правил административной ответственности не устанавливает. -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2006. N 34. Ст. 3680.

Статья 3.11 "Приставание с целью гадания" Закона Кировской области об административной ответственности вызвала вопрос о дефинировании термина "приставание". Определение этого понятия в статье не указано, поэтому у правоприменителей возникают проблемы с привлечением к административной ответственности по данной статье. Федеральное законодательство не устанавливает нормы, регулирующие возможность субъектов Федерации закреплять в своих нормативных правовых актах определения понятий, хотя такая практика имеется. Подобные проблемы, существующие во всех субъектах Российской Федерации, ждут своего решения. Интересно отметить, что в Конституции России закреплен принцип личной неприкосновенности (ч. 1 ст. 22), а права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18). Поэтому, может быть, имеет смысл законодателю Кировской области не согласиться с экспертным решением Министерства юстиции России и отстоять эту норму права. Этот вопрос в настоящее время остается открытым. Таким образом, причиной несоответствия нормативных правовых актов субъектов России федеральному законодательству и превышения полномочий субъектов России по предметам совместного ведения и субъектов России является нечеткое определение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, который бы устанавливал процедуру деятельности Министерства юстиции России по проведению мониторинга действующего законодательства. Практически идентичные нормы субъектов Федерации могут в одном субъекте быть признаны недействующими, в другом - наоборот, соответствующими федеральному законодательству и принципам разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Признанные недействующими нормы законов субъектов Федерации не имеют аналогов в КоАП России, поэтому наблюдаются пробелы в административном законодательстве, а также регулятивные нормы в той или иной сфере остаются не подкрепленными охранительными нормами. По данным Минюста России, по состоянию на январь 2013 г. из 722 740 нормативных правовых актов субъектов Федерации, содержащихся в Федеральном регистре, действующими являются 455 077, при этом федеральному законодательству соответствует только 232 687. При этом территориальными органами Минюста России дано всего 45 720 экспертных заключений о несоответствии акта федеральному законодательству <10>. -------------------------------- <10> URL: http://www. minjust. ru. activity/statistic.

Поэтому в целях достижения единства правового пространства можно предложить принятие Федерального закона "О научно-правовой экспертизе нормативных правовых актов Российской Федерации", на основе которого будут подвергаться экспертизе нормативные правовые акты (а также проекты) как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов, и в муниципальных образованиях. Основной целью экспертизы проектов и действующих нормативных правовых актов должно быть установление соответствия Конституции и вышестоящим нормативным правовым актам.

Название документа