Административное право в постсоветском Казахстане: история и реалии

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПОСТСОВЕТСКОМ КАЗАХСТАНЕ: ИСТОРИЯ И РЕАЛИИ

Р. А. ПОДОПРИГОРА

Подопригора Роман Анатольевич, профессор Каспийского общественного университета, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются вопросы истории и развития основных институтов административного права в постсоветском Казахстане: система государственной администрации; государственная служба, административные акты и принуждение; административные процедуры и административная юстиция, а также вопросы административно-правовой науки и образования.

Ключевые слова: административное право, государственная администрация, административное принуждение, административная юстиция, наука и образование.

Administrative law in post-soviet Kazakhstan: history and realities R. A. Podoprigora

The article considers the issues of the history and development of the main administrative law institutions in post-soviet Kazakhstan: system of public administration; public service; administrative acts and enforcement; administrative procedures and administrative justice; administrative law science and education.

Key words: administrative law, public administration, administrative enforcement, administrative justice, science and education.

С момента приобретения Казахстаном государственной независимости <1> прошел достаточный период времени для осмысления истории развития и современного состояния еще совсем недавно одной из фундаментальных отраслей права в казахстанской системе права <2>. Конечно, за этот период произошли определенные изменения в различных институтах административного права, о чем речь пойдет ниже. Но, по большому счету, отрасль не претерпела таких перемен, которые позволили бы утверждать о его новой сущности и предназначении. -------------------------------- <1> Конституционный закон "О государственной независимости Республики Казахстан" был принят 16 декабря 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1991. N 51. Ст. 622. <2> Признание административного права в качестве фундаментальной отрасли права в Казахстане, похоже, остается в прошлом. См. об этом подробнее далее.

По-прежнему очень живы многие советские стереотипы как в собственно государственном управлении, так и в его правовом сопровождении. Так, различные разрешительные инструменты в виде регистрации, лицензирования, аккредитации, сертификации и т. д., многочисленные меры принуждения видятся чуть ли не единственными способами решения различных социальных проблем. До сих пор государственное одобрение является обязательным условием для деятельности некоторых коллективных субъектов (общественные и религиозные объединения), несмотря на конституционное право граждан на свободу объединений. По-прежнему в Казахстане административное право и в обыденном, и профессиональном правосознании ассоциируется прежде всего с административными правонарушениями. По-прежнему административное право в большей степени обслуживает интересы государства, а не граждан и их ассоциаций. При этом надо признать, что мы научились создавать красивые декорации в виде прогрессивных нормативных положений, но природа отношений между гражданином и государственной администрацией за этими декорациями не меняется. После приобретения независимости одной из задач нового государства было построение собственной государственной администрации с учетом провозглашенного принципа разделения властей. Некоторое время систему органов исполнительной власти возглавлял Президент Казахстана (1992 - 1995 гг.). Но с принятием действующей казахстанской Конституции <3> исполнительная ветвь власти стала возглавляться Правительством. При этом Президент де-факто продолжает играть решающую роль в решении многих вопросов организации и деятельности этой ветви власти. -------------------------------- <3> Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1996. N 4. Ст. 217.

Система органов исполнительной власти, кроме Правительства, включает в себя также: - государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту (Комитет национальной безопасности, Агентство финансовой полиции, Агентство по делам государственной службы, Национальный банк); - министерства (на сегодняшний день в Казахстане имеется 17 министерств); - центральные исполнительные органы власти, не входящие в состав Правительства (т. н. Агентства: Агентство по статистике, Агентство по делам религий, Антимонопольное агентство и др.). Основное отличие этих органов от министерств состоит в том, что руководитель Агентства не входит в состав Правительства; - местные исполнительные органы власти (акиматы и создаваемые ими иные органы, как, например, управления здравоохранения, образования и др.). Помимо собственно исполнительных органов власти существуют и иные структуры, имеющие административные полномочия. Так, в каждом министерстве есть ведомства (структурные подразделения с правом юридического лица), которые большей частью обладают контрольно-надзорными полномочиями (например, Налоговый комитет Министерства финансов, Комитет дорожной полиции Министерства внутренних дел, Комитет государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения). Административными полномочиями обладают также аппаратные подразделения (канцелярия Премьер-министра, аппараты акимов), консультативно-совещательные органы при Президенте или Правительстве, временно или постоянно действующие комиссии (медицинские, призывные и т. д.). Поэтому часто звучащие утверждения о компактном государственном аппарате выглядят лукавством. Действительно, министерств и агентств не так много - 23. Но если прибавить к ним ведомства, то только на республиканском уровне количество государственных органов будет приближаться к сотне. Основными проблемами в данной области являются постоянный рост органов государственной администрации, в т. ч. без особой на то необходимости, отсутствие четких критериев для разграничения различных уровней государственного управления, постоянное переподчинение административных структур, излишнее внимание к контрольно-надзорным полномочиям в ущерб другим, высокая степень централизации. Централизация государственного управления и нежелание государственных органов делиться своими полномочиями сказывается на том, что в стране до сих пор не создана система местного самоуправления, несмотря на соответствующие конституционные и законодательные положения <4>. Для того чтобы показать хотя бы наличие такого института, выбран очень простой путь: местные представительные и исполнительные государственные органы обозначены одновременно и как органы местного самоуправления. При этом участие населения в управлении ограничивается выборами депутатов местных представительных органов (маслихатов). -------------------------------- <4> Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. N 3. Ст. 17.

Серьезные изменения претерпел институт государственной службы. Сегодня государственными служащими признаются только лица, занимающие соответствующие должности в государственных органах или их аппаратах. Служащие (работники) государственных учреждений (не являющихся государственными органами) и государственных предприятий относятся к числу гражданских служащих, чья деятельность регулируется трудовым законодательством. С точки зрения коррупционных проявлений к государственным служащим приравниваются депутаты, судьи, лица, избранные в органы местного самоуправления, служащие Национального банка <5>, лица, исполняющие управленческие функции в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых доля государства составляет более пятидесяти процентов, и др. <6>. -------------------------------- <5> См.: Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. "О борьбе с коррупцией" // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998. N 15. Ст. 209. <6> В 2012 г. служащие Национального Банка были выведены из-под действия Закона о государственной службе.

В соответствии с Законом Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. "О государственной службе" <7> государственные служащие разделены на два больших вида: политические и административные. К политическим относятся государственные служащие, назначение (избрание), освобождение и деятельность которых носят политико-определяющий характер и которые несут ответственность за реализацию политических целей и задач (члены Правительства, первые руководители государственных органов и их заместители). -------------------------------- <7> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1999. N 21. Ст. 773.

Административные служащие, в свою очередь, разделены на два корпуса: корпус "А" - лица, занимающие должности управленческого уровня, для которых предусмотрен особый порядок отбора в кадровый резерв и конкурсного отбора, определяемый Президентом Республики Казахстан, и корпус "Б" - все остальные административные служащие. Для административных государственных служащих установлены категории должностей <8>. -------------------------------- <8> На данный момент имеется 5 категорий: A, B, C, D, E. Но в связи с принятием 14 декабря 2012 г. Закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы" (который будет введен в действие 25 марта 2013 г.) ситуация с количеством категорий может измениться.

Для того чтобы избежать постоянной кадровой перетряски, закреплено положение о сохранении административными служащими своих должностей при смене политических служащих. Более того, в министерствах и агентствах введена должность ответственного секретаря (приравнивается по должности к заместителю министра или председателя агентства), одной из главных задач которого является обеспечение стабильности аппарата государственного органа. Несмотря на неплохие положения законодательства о государственной службе, которые должны способствовать созданию профессионального, ответственного государственного аппарата, присутствует много проблем. Сохраняется высокая коррупционная составляющая государственной службы. Наличие конкурсной системы не обеспечивает равный доступ граждан на эту службу, которая, особенно в высших эшелонах, является достаточно замкнутой. Остались старые болячки в виде руководства при принятии решений не законом, а указанием непосредственного начальника, закрытости информации, размывания ответственности. В последнее время наблюдается все большая регламентация публичной деятельности государственных служащих. Так, в соответствии с действующими нормами публичные выступления по вопросам деятельности государственного органа осуществляются только его руководителем или уполномоченными должностными лицами государственного органа. Государственным служащим не следует публично выражать свое мнение по вопросам государственной политики и служебной деятельности, если оно не соответствует основным направлениям политики государства. Акты органов государственной администрации продолжают оставаться основной формой управленческих действий. При этом только в последнее время стало уделяться внимание индивидуальным правовым актам. Благодаря возросшему количеству административных и судебных споров выявляются серьезные пробелы нормативного регулирования издания, действия, приостановления, прекращения действия таких актов. Действительно, если нормативным правовым актам, в т. ч. издаваемым органами исполнительной власти, посвящен целый Закон <9>, то индивидуальным актам отведено лишь несколько статей в Законе об административных процедурах <10>. Основные проблемы в данном случае связаны с отсутствием детальных процедур принятия индивидуальных актов; неопределенностью в вопросе, что считать индивидуальным актом - всякий ли документ, исходящий из государственного органа; дефектами в оформлении актов, которые позволяют государственным органам и судам отмахиваться от претензий граждан; одновременным существованием актов разных иерархических структур по одному и тому же вопросу. -------------------------------- <9> Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. "О нормативных правовых актах" // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998. N 2-3. Ст. 25. <10> Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. "Об административных процедурах" // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2000. N 20. Ст. 379.

В последнее время государственные органы используют и новые формы взаимодействия с гражданами и организациями. Юридически значимые действия все больше осуществляются не только путем издания традиционных письменных актов и документов, но и в электронной форме, с помощью ведения различных электронных реестров, регистров и т. д. Вся эта деятельность непосредственно связана с новым для казахстанского административного права институтом государственных услуг. Сам институт государственных услуг стал активно развиваться после озвученного руководством страны решения о переходе на т. н. корпоративную модель государственного управления, когда государство является поставщиком соответствующих услуг, а граждане - их потребителями. Под государственными услугами понимается деятельность исполнительных органов, их подведомственных организаций и иных физических и юридических лиц, являющаяся одной из форм реализации отдельных функций государственных органов, направленная на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц, носящая индивидуальный характер и осуществляемая по обращению физических и (или) юридических лиц (п. 2.2 ст. 1 Закона об административных процедурах). Реестр государственных услуг сегодня охватывает 570 видов регистрационных, лицензионных, аккредитационных и иных разрешительных действий государственных органов. По многим из них разработаны соответствующие регламенты и стандарты. Ряд услуг оказывается в электронном формате, что позволяет избежать непосредственных контактов между чиновником и гражданином. Предприняты меры по инфраструктурному обеспечению оказания государственных услуг. Большинство из них сегодня осуществляется через центры обслуживания населения, созданные в каждом районе. Несмотря на очевидные успехи в формировании режима более уважительного отношения граждан и государственной администрации, тщательной регламентации разрешительной деятельности, проблемы существуют и в данном случае. Конкретные жизненные ситуации могут потребовать дополнительных консультаций и объяснений, которые не вписываются в разработанные регламенты. По сути, граждане лишаются права обосновать свою позицию, представить аргументы, что является важной составляющей административных процедур. Технологизация управленческих действий приводит к тому, что главным в процедурах становится не чиновник, а специалист по информационным технологиям или даже программа, которая не допускает нестандартных ситуаций. Развитие государственных услуг является своего рода компенсацией за забвение института административных процедур. В Казахстане еще в 2000 г. был принят Закон об административных процедурах. Но очень лаконичный Закон (всего 30 статей) лишь фрагментарно затрагивает некоторые аспекты процедурной управленческой деятельности. Еще меньше принципиальных изменений в институте административного принуждения, хотя усиление полицейской составляющей в деятельности государственных органов очевидно. Понятно, что эта деятельность априори предполагает нарушение прав и свобод граждан и различные конфликты. В связи с обострением внутренней ситуации, проявлением экстремистских и террористических акций, возрастанием социальной напряженности принимаются все новые акты по противодействию экстремизму и терроризму, содержащие дополнительные ограничения прав и свобод граждан, налагающие на них дополнительные обязанности. Органы внутренних дел стали именоваться полицией еще в начале 2000-х гг., но, по сути, в их деятельности ничего не изменилось. В то же время в законодательстве появились новые меры административного принуждения: превентивное ограничение свободы передвижения, установление особых требований к поведению правонарушителя (т. е. запрет разыскивать, преследовать, посещать потерпевшего, вести устные, телефонные переговоры, вступать с ним в контакты иными способами и др.). Очень динамичным остается законодательство об административных правонарушениях и административной ответственности. Действующий Кодекс об административных правонарушениях был принят в 2001 г. Более 150 законов внесли тысячи поправок в КоАП, уследить за которыми трудно даже специалисту. Установление административной ответственности стало характерной реакцией государственных органов почти на любую проблему. В результате КоАП, с одной стороны, оказался перенасыщен составами, которые по своей природе относятся скорее к нарушениям гражданско-правового характера. С другой стороны, гуманизация уголовного законодательства способствовала перемещению в КоАП правонарушений, ранее признававшихся преступлениями. Постоянно повышающиеся размеры взысканий привели к тому, что некоторые из них, например штрафы, заметно превышают соответствующие уголовные наказания. Иными словами, современный КоАП представляет собой довольно странный акт, в котором оказались разные по своей правовой природе правонарушения, трудно подвергающиеся классификации, а также несоразмерные содеянному меры ответственности. Справедливости ради надо сказать, что в настоящее время готовятся новые КоАП и УК, в связи с чем планируется пересмотр всей системы правонарушений. В УК предлагается разделить все уголовные правонарушения на уголовные проступки и преступления и ожидается, что ряд административных правонарушений перейдет в разряд уголовных проступков. Не отвечает современным требованиям и производство по делам об административных правонарушениях, которое в свое время предназначалось и прописывалось для максимально оперативного рассмотрения дел о правонарушениях, не представляющих большой общественной опасности и с незначительными санкциями за такие правонарушения. Сегодня участники производства готовы участвовать в полноценном процессе, но КоАП не предоставляет им такой возможности. Можно привести лишь несколько показательных примеров: недостаточная урегулированность процесса рассмотрения дела; неразвитый институт представительства; ограниченные возможности по пересмотру постановлений, вступивших в законную силу; отсутствие института пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам и т. д. Одним из институтов административного права, к которому в последнее время приковано большое внимание, к сожалению, не приведшее к видимым результатам, является институт административной юстиции. До сих пор вопросы оспаривания действий или бездействия государственной администрации регулируются соответствующей главой Гражданского процессуального кодекса. В Казахстане с 2002 г. действуют административные суды, но они рассматривают исключительно дела об административных правонарушениях или жалобы на постановления административных органов по делам об этих правонарушениях. Споры с государственной администрацией рассматриваются общими, экономическими, военными, ювенальными судами. То есть в основе разграничения подсудности лежит субъектный состав участников спора. Особенности публично-правового спора (бремя доказывания, более активная роль суда, дополнительные процессуальные гарантии для негосударственных субъектов и др.) практически не учитываются, за исключением указания в соответствующем Нормативном постановлении Верховного Суда о том, что участвующий в судебном заседании руководитель государственного органа или государственный служащий обязан доказать соответствие закону обжалуемого решения, совершенного действия <11>. -------------------------------- <11> Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 г. "О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан" // Бюллетень Верховного Суда Республики Казахстан. 2011. N 1.

Многие понимают, что нужен самостоятельный нормативный правовой акт и обособленные судебные органы, занимающиеся исключительно публично-правовыми спорами. В 2010 г. был даже подготовлен проект Административно-процессуального кодекса (АПК). Кодекс объединил процессуальные нормы, содержащиеся в ГПК (производство по делам об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих), и процессуальные нормы, ранее содержавшиеся в КоАП (производство по делам об административных правонарушениях). Однако именно по причине объединения разных по своей природе процессуальных правил АПК подвергся серьезной критике и в итоге был снят с повестки дня. Существует в современном казахстанском административном праве и много других вопросов, которые требуют своего внимания, изучения и решения. Но трудно надеяться на такое решение без соответствующего уровня юридической науки и образования в стране. К большому сожалению, Казахстан всегда испытывал дефицит в ученых-административистах, в отличие, к примеру, от цивилистов или специалистов в области теории и истории государства и права. В Казахской ССР было всего два доктора юридических наук по административному праву <12>. В постсоветский период было защищено большое количество кандидатских и несколько докторских диссертаций по данной отрасли <13>. Но с 2011 г. в Казахстане прекратили существовать традиционные диссертационные советы в связи с переходом на т. н. Болонскую систему, исключающую существование кандидатских и докторских диссертаций. Пришедшие на смену степени магистра и доктора PhD (доктора по профилю) предполагают совершенно иные условия их получения <14>, но все равно (в случае с PhD) присваиваются государственным органом (Комитетом по контролю в сфере образования и науки Министерства образования и науки). По общему мнению, диссертации на соискание новых степеней недотягивают до уровня кандидатских и докторских диссертаций даже с учетом всей критики, которая совершенно справедливо звучала по поводу процесса получения старых степеней и уровня научных работ. -------------------------------- <12> Досымбеков С. Н. и Уваров В. Н., защитившие соответственно диссертации на темы "Проблемы государственного управления промышленностью союзной республики" (1970) и "Государственно-правовые проблемы развития физической культуры и спорта в СССР" (1988). <13> Диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук по административно-правовой тематике: Сафинов К. Б. Правительство Республики Казахстан: функции, созидательно-организаторская и правоустанавливающая его деятельность на переходном этапе (2002); Подопригора Р. А. Административно-правовое регулирование деятельности религиозных организаций в зарубежных странах (2003); Тузельбаев Е. О. Правовые основы управления общественной безопасностью в Республике Казахстан (2004); Жетписбаев Б. А. Теоретические проблемы административно-правового принуждения в Республике Казахстан (2007); Абдрахманов Б. Е. Административная деликтология Республики Казахстан: концептуальные теоретические и методологические проблемы (2010); Алибаева Г. А. Теоретические проблемы совершенствования правового статуса органов исполнительной власти Республики Казахстан (2010); Жумагулов М. И. Административно-правовое принуждение в Республике Казахстан и Российской Федерации (2010); Нугманова Э. А. Теоретические и практические проблемы совершенствования административно-юрисдикционной деятельности в Республике Казахстан (2010). В качестве оппонентов по диссертациям участвовали и российские ученые: С. А. Авакьян (Р. Подопригора), Ю. Н. Старилов (М. Жумагулов). <14> Так, в случае с получением степени PhD речь идет только об очном обучении, обязательном присутствии зарубежных руководителей, наличии публикаций в т. н. рейтинговых изданиях и т. д.

Не лучше обстоят дела в образовании. За весь постсоветский период было опубликовано 4 издания, которые можно, с определенными условиями, отнести к учебникам по административному праву <15>. Количество часов на преподавание административного права постоянно снижается. Если в 90-х годах прошлого века дисциплина растягивалась на два семестра, то сегодня на нее отводится один семестр. В учебных программах сохранились подходы, характерные еще для советского административного права, в связи с чем, к примеру, в некоторых вузах и преподаватели, и студенты просто игнорируют Особенную часть по причине ее динамичности, перегруженности актами, неразберихи с субъектами и объектами регулирования в различных сферах государственного управления. -------------------------------- <15> Административное право Республики Казахстан: Часть Общая / Отв. ред. А. А. Таранов. Алматы: Жеты жаргы, 1997; Административное право Республики Казахстан: Часть Особенная / Отв. ред. А. А. Таранов. Алматы: Жеты жаргы, 1998; Таранов А. А. Административное право Республики Казахстан: Академический курс. Алматы: Жеты жаргы, 2002; Административное право: Учебный курс / Под ред. Р. А. Подопригоры. Алматы: Налоговый эксперт, 2010.

Большой удар по административному праву нанесен уже упомянутой Болонской системой и практикой ее реализации. С 2012/2013 учебного года административное право не является обязательной дисциплиной в юридических вузах. Теперь принятие решения изучать или не изучать административное право остается за студентом, что очень странно, принимая во внимание современные вызовы в сфере государственного управления, жалобы самих представителей государства на нехватку профессиональных и компетентных управленцев, попытки создания административной юстиции, требующей соответствующего кадрового обеспечения. В таких условиях трудно рассчитывать на серьезный пересмотр содержания административного права, его роли и места в правовой системе. Административное право, в принципе, представляет собой отрасль, которую трудно реформировать, несмотря на почти единодушное признание необходимости такого реформирования, важности постоянного совершенствования государственного управления, улучшения качества государственной службы, усиления правозащитной составляющей отрасли. Но реальные изменения вряд ли возможны без фундаментальных перемен в политико-правовой сфере, изменений правовой психологии и правовой культуры, без надлежащего научного и образовательного сопровождения реформ.

Название документа