Территориальная организация публичной власти: проблемы содержания и преподавания в системе высшего юридического образования

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ СОДЕРЖАНИЯ И ПРЕПОДАВАНИЯ В СИСТЕМЕ ВЫСШЕГО ЮРИДИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ <*>, <1>

С. И. НЕКРАСОВ

Некрасов Сергей Иванович, профессор кафедры конституционного и международного права Государственного университета управления, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

Автор отмечает, что не только в научной, но и в учебной литературе можно было бы активнее использовать категорию территориальной организации публичной власти, наполнив ее соответствующим содержанием. Исходя из того что уже далеко не все вопросы территориально-публичного властвования могут быть успешно исследованы и рассмотрены в рамках теорий федерализма, автономии, местного самоуправления, выделение в учебных программах и учебных курсах раздела "Территориальная организация публичной власти" позволило бы объединить различные, но однородные в основе своей вопросы, исследуемые в рамках одноименной конституционно-правовой концепции.

Ключевые слова: юридическое образование; конституционное право; территориальная организация публичной власти; учебный курс.

The author notes that not only scientific, but also educational literature may more actively use the category of territorial organization of public power filling it with the relevant content. Coming from the point that not all the issues of territorial-public power can be successfully studied and considered within the framework of theories of federalism, autonomy, local self-government, the emphasizing in educational programs and courses of the section of "Territorial organization of public power" would allow to unite various but homogeneous issues studied within the framework of the so named constitutional-law conception.

Key words: juridical education, constitutional law, territorial organization of public power, educational course.

Изменения в российском образовательном законодательстве (обусловленные в том числе включенностью в так называемый Болонский процесс), переход в Российской Федерации на многоуровневую (многостепенную) систему подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием вызывают неоднозначную оценку в научно-педагогической среде. При этом неприятие многих организационно-содержательных требований и новелл (в частности, к подготовке магистрантов, текущей, промежуточной и итоговой оценке знаний обучающихся и др.) не должно, представляется, становиться препятствием для обсуждения и реализации новых подходов к преподаванию конституционно-правового материала в рамках содержания существующих образовательных (а в перспективе - профессиональных) стандартов; здоровый консерватизм педагога может успешно сочетаться с некоторыми новыми методологическими тенденциями (при безусловном соблюдении правил и традиций автономии вузов и академических свобод участников образовательного процесса!). Так, например, добротные доктринальные наработки различных аспектов многоуровневых публично-властных отношений в современном государстве вообще и в Российской Федерации в частности могли бы активнее внедряться в тексты учебников и учебных пособий, в содержательную часть учебных программ и лекционных курсов. Речь идет, в частности, о том, что в современной конституционно-правовой науке уже сформировалась убежденность в том, что грани между федеративной и унитарной государственностью фактически стираются, традиционные ("классические") признаки федерализма перестают быть квалифицирующими, поскольку все они имеют место и в унитарных, а особенно в регионалистских, государствах; унитарные (централистские) начала неизбежно присутствуют в любом федеративном государстве, а федеративные по сути своей отношения могут иметь место и в унитарных государствах; степень децентрализации власти далеко не всегда находится в непосредственной связи с формой территориального устройства - основанием приведенного утверждения является высокая публикационная активность последних лет по отмеченным проблемам ученых-конституционалистов, политологов, историков и др., обстоятельные монографические и диссертационные исследования, статьи и другие научные публикации (работы С. А. Авакьяна, И. А. Алебастровой, А. В. Безрукова, Т. А. Васильевой, М. В. Глигич-Золотаревой, Н. И. Грачева, С. Ю. Данилова, В. В. Иванова, Ю. В. Кима, И. В. Лексина, В. В. Маклакова, Н. Б. Пастуховой, И. А. Умновой, А. Н. Черткова и др.). Заметим, что подобной активности пока не наблюдается в рамках общей теории государства - здесь подходы к анализу проблем государственности, суверенитета, форм государства более консервативны. При этом до сих пор в учебных текстах студент читает о том, что государства подразделяются на федеративные и унитарные, что унитарные государства - простые, а федеративные - сложные, что федеративные государства - более сложны в управлении и более предрасположены к распаду, что федеративная форма государственности по определению является более демократичной в сравнении с унитарной и т. п. Однако читатель с учетом политико-правовых реалий развития государственности задается вопросами: почему федеративные Танзания, Сент-Китс и Невис - это "сложные" государства, а унитарные Китай, Казахстан - "простые"? Неужели унитарными Францией, Украиной намного легче управлять, чем федеративными Бельгией или Швейцарией? Действительно ли центральные власти федеративных США, Германии, Австрии или России более обеспокоены проблемой возможного распада своих государств, чем правительства унитарных Великобритании или Испании, где сепаратистские тенденции стали весьма реальными, осязаемыми (да и последние примеры сецессии, государственного обособления территорий не связаны с федеративной формой территориального устройства - Косово, Абхазия и Южная Осетия, Восточный Тимор, а распад социалистических федераций, Судана обусловлен, видимо, не формой территориального устройства как таковой)? Не обидно ли утверждение о меньшей степени демократичности для унитарных Великобритании, Франции, Италии, Швеции, Дании (хотя, безусловно, такое утверждение приятно таким федеративным государствам с "устойчивой демократической традицией", как Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Россия)? В этой связи не только в научной, но и в учебной литературе можно было бы активнее использовать категорию территориальной организации публичной власти, наполнив ее соответствующим содержанием. Особо подчеркнем, что указанное предложение ни в коей мере не означает отказ от фундаментальных наработок отечественного государствоведения в области теории федерализма, автономии (труды С. А. Авакьяна, Л. В. Андриченко, Н. В. Витрука, Д. Л. Златопольского, Е. И. Козловой, Б. С. Крылова, О. Е. Кутафина, В. В. Маклакова, Н. А. Михалевой, М. С. Саликова, Б. А. Страшуна, И. А. Умновой, В. Е. Чиркина и многих других ученых справедливо являются предметом гордости российской науки конституционного права)! Вместе с тем, исходя из того, что уже далеко не все вопросы территориально-публичного властвования могут быть успешно исследованы и рассмотрены в рамках теорий федерализма, автономии, местного самоуправления, выделение в учебных программах и учебных курсах раздела "Территориальная организация публичной власти" позволило бы объединить различные, но однородные в основе своей вопросы, исследуемые в рамках одноименной конституционно-правовой концепции <2>. Такой методологический подход обеспечит комплексное восприятие многогранной модели организации власти на различных территориях, анализа как территориальных, так и внетерриториальных факторов в организации и функционировании публичной власти. Подобные разделы могут занять место как в курсах общей теории государства, конституционного права зарубежных стран или общего конституционного права (преподаваемого, в частности, в МГУ им. М. В. Ломоносова и в некоторых других вузах), так и в курсе отечественного конституционного права. -------------------------------- <2> Контуры предлагаемой концепции см., в частности: Некрасов С. И. Территориальная организация публичной власти: понятие и сущностная характеристика // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1.

Не секрет, что курс конституционного права России структурно зачастую коррелирует с системой Конституции РФ, в связи с чем темы, посвященные федеративному устройству, предшествуют темам по президентуре, парламентаризму, исполнительной и судебной власти, а тема по конституционным основам местного самоуправления (территориально-властного по природе своей института) - в конце курса. Не всегда освещаются (а если и освещаются, то не всегда системно, в различных темах) многие вопросы организации публичной власти в территориальных пространствах, не являющихся территориями публично-правовых образований, - правовая природа федеральных и иных специальных, административно-управленческих округов, административно-территориальных единиц с особым статусом, особых экономических зон, природных территорий, инвестиционно-внедренческих территорий ("площадок"), экономических макрорегионов, кочевых народов и общин и т. п.; сочетание местного государственного управления и местного самоуправления, сосуществование на одной территории различных органов публичной власти, статус закрытых административно-территориальных образований, наукоградов, инновационных центров, муниципальных агломераций; вопросы конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности различных органов публичной власти в межуровневых отношениях; участие российских публично-правовых образований (как субъектов РФ, в частности, Калининградской, Белгородской областей, так и муниципальных образований, например, приграничных районов Республики Карелия, Псковской, Ленинградской областей) в межгосударственных объединениях (в частности, в еврорегионах) на основе международно-правовых норм и т. п. Предлагаемый подход, представляется, при условии качественного научного обоснования заслуживает обсуждения и постепенного (первоначально - экспериментального) включения в образовательный процесс.

Название документа