Система подбора, обучения, подготовки и профессионального развития кадров государственного аппарата России (историко-правовой аспект)

СИСТЕМА ПОДБОРА, ОБУЧЕНИЯ, ПОДГОТОВКИ И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА РОССИИ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Н. В. ЧУБ

Чуб Надежда Вячеславовна, доцент кафедры конституционного права Юго-Западного государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются историко-правовой опыт организации системы подбора претендентов на государственные должности, особенности их обучения и профессионального развития.

Ключевые слова: государственная служба, должность, чин, профессиональное развитие, образовательный ценз.

System of selection, education, training and professional development of personnel of the state apparatus of Russia (historical-law aspect) N. V. Chub

The article considers the historical and legal experience of the organization of the system of selection of candidates for public office, especially their education and professional development.

Key words: public service, position, rank, professional development, educational qualification.

Представители государственного административного аппарата в зависимости от ранга занимаемой должности обладают различной степенью властных полномочий. При этом круг прав и обязанностей (компетенция), а также значимость принимаемых решений по нему определяют перечень требований к претендентам на ту или иную должность. Слабое знание законодательства отечественными чиновниками, факты коррумпированности среди служащих (как на государственном, так и на муниципальном уровне) снижают уровень доверия населения к власти и не способствуют позитивному развитию служебных и управленческих отношений. В настоящее время в России государственная администрация активизировала свои действия по модернизации процессов формирования корпуса государственных служащих и реализации их полномочий. Наметился карьерный рост служащих в зависимости от успехов в службе, личных качеств, уровня профессионализма и компетентности, устанавливаются возрастные и иные ограничения, включая состояние здоровья, судимость, родственные связи <1>. -------------------------------- <1> Комахин Б. Н. Совершенствование деятельности государственных служащих в контексте стратегии инновационного развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 10. С. 19.

В этой связи необходимость повышения преобразовательной деятельности власти по формированию системы оценки профессионального развития государственных и муниципальных служащих до уровня современных требований способствует проведению исследований в области историко-правовой практики организации форм обучения, подготовки административного персонала, определения критериев отбора претендентов на государственную должность. Законодательство Российской империи (Уставы о службе) выделяло общие требования, предъявляемые к лицу при определении его в службу (сословное происхождение (состояние лица), уровень образования (познания), возраст, пол и подданство), а также условия, связанные с обладанием необходимыми деловыми и личными качествами, позволяющими чиновнику замещать конкретную должность, т. е. соответствовать ей. Для лиц, поступающих на государственную службу только по праву происхождения, закон устанавливал минимальный образовательный ценз. Они должны были доказать, что они умеют не только читать и писать, но знают основы грамматики и арифметики, "без чего никто в службу принят быть не может" (ст. 17 Устава о службе в ред. 1896 г.). После испытания на наличие необходимых знаний эти лица зачислялись в ряды канцелярских служителей (низшие ступени губернских органов), т. е. начинали гражданскую службу без чина. На пути реализации преобразований административного механизма в начале XIX в. возникла необходимость решения кадрового вопроса и определения критериев отбора чиновников. По утверждению В. В. Захарова, "усилия государства, заинтересованного в совершенствовании своего бюрократического аппарата, были направлены на увеличение числа юридически образованных людей среди чиновников" <2>. Однако системы подготовки чиновников, связанной с основами государственного управления и права, в России в это время не было. -------------------------------- <2> Захаров В. В. Как готовить юриста. Изучая русские рецепты: Очерки истории юридического образования второй половины XIX - начала XX века. Курск, 2006. С. 32.

В связи с этим 24 января 1803 г. Александр 1 утвердил Предварительные правила народного просвещения, по которым в России создавалась сеть учебных заведений: университеты, губернские гимназии, уездные и приходские училища. В законодательном акте о новой учебной системе говорилось: "Ни в какой губернии спустя пять лет по устроению училищ в учебном округе, к которому она принадлежит, никто не будет определен к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, не окончив учения в общественном или частном училище" <3>. Однако организованные учебные заведения в губерниях оказались незаполненными. Для разночинцев возводилась преграда на пути в чиновничество в силу слабой материальной обеспеченности последних, а значит, невозможности обучаться за свой счет (число учащихся за счет казны всегда было ограниченным <4>, а потому недоступным большинству представителей непривилегированного сословия) <5>. Продолжало уклоняться от основательного обучения и дворянство, которое пользовалось привилегией происхождения для поступления на государственную службу. -------------------------------- <3> Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ) - I. Т. 27. N 20597. <4> Согласно правилам о преимуществах службы в отдаленных и малонаселенных краях империи до двадцати человек - сыновей служащих Пермской, Астраханской, Уфимской, а также Оренбургской губерний, могли обучаться за казенный счет в местных гимназиях, получив на это назначение губернатора. Воспитанники, окончившие курс гимназии с отличием, могли продолжить обучение в Казанском университете. При этом их отцы должны служить по гражданскому ведомству в названных губерниях с "отличием и усердием" либо прослужить "беспорочно и ревностно" не менее десяти лет до отставки. См.: СЗРИ. Т. 3. Устав о службе по определению от правительства. СПб., 1876. С. 190, 193 - 194. <5> Разночинцы (в основном это дети духовенства, мелких чиновников и канцелярских служителей, а также врачей, аптекарей, учителей уездных училищ) чаще поступали в духовные учебные заведения.

Как указывает В. А. Евреинов, "возникла необходимость приискать средство более понудительное, которое уже невозможно было обойти, не отказавшись от всякой служебной будущности..." <6>. В результате появился Указ от 6 августа 1809 г. "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники" <7>, действовавший до 1834 г. -------------------------------- <6> Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1888. С. 55. <7> ПСЗРИ - I. Т. 30. N 23771.

Данный документ вводил образовательный ценз в систему чинопроизводства наряду с существующей выслугой для достижения определенного чина. Согласно первому пункту Указа "никто не будет производим в чин коллежского асессора, если он помимо необходимой выслуги лет... сверх отличных отзывов начальства не предъявит свидетельства от одного из состоящих в империи университетов, что он обучался в оном успехам в науках, гражданской службе свойственным... или представ на испытание, заслужив на оном одобрение в своем знании". Такой же экзамен необходимо было сдать для получения чина статского советника, причем представляемый к этому чину должен состоять "с ревностью и усердием" на службе не менее десяти лет и в течение по крайней мере двух лет из десяти занимать одну из следующих должностей - советника, прокурора, правителя канцелярии или начальника какой-либо положенной по штату экспедиции. Также требовалась характеристика, данная непосредственным начальством, подтверждающая отличные заслуги претендента на чин статского советника. Экзамены проводились в "особых испытательных комиссиях" при попечителе, где нет таковых - в гимназиях, уездных училищах или назначаемым специально для этого лицом <8>. Приведенная при Указе обширная программа предметов испытания оказалась нелегкой. -------------------------------- <8> Яльченко О. Ю. Становление системы профессионального образования чиновников в России XIX - XX в.: Дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2006. С. 22.

Большинство исследователей истории государственной службы на страницах своих работ приводят данные о негативном впечатлении, которое произвел на современников данный законодательный акт <9>. В 25-летний период действия данного закона (1809 - 1834 гг.) карьера многих чиновников заканчивалась девятым классом - чином титулярного советника. -------------------------------- <9> Например, В. А. Евреинов, изучающий механизм чинопроизводства в России, так описывал последствия данного документа: "Указ вызвал неудовольствие в большинстве тогдашних образованных людей, представляя при своем осуществлении значительные затруднения и неудобства". См.: Евреинов В. А. Указ. соч. С. 56 - 57; П. А. Зайончковский делает аналогичные выводы: "Указ 6 августа 1809 г. вызвал буквально ужас у чиновничества..." См.: Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978. С. 31; Авторы пособия об истории государственной службы в России, характеризуя требования данного Указа, пишут: "Многие министры, директора департаментов, губернаторы пытались отстаивать преимущество опыта перед знаниями при назначении на должность и продвижения чиновников по службе". См.: Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России XVIII - XX веков. М., 2000. С. 104.

Стоит отметить, что при издании данного Указа 1809 г. было сделано специальное исключение для служащих в сибирских губерниях и направлявшихся туда. От сибирских чиновников для производства в чин коллежского асессора не требовалось высшее образование или сдача соответствующего экзамена. Как указывает Н. П. Матханова: "В формулярных списках чиновников нашли отражение поездки в Сибирь за чином. Некоторые же умудрились совершить подобные поездки не раз" <10>. -------------------------------- <10> Матханова Н. П. Указ. соч. С. 76.

Испытывая необходимость в способных кадрах, правительство предоставило право выходцам из непривилегированных сословий становиться служащими. Такое право опять-таки обусловливалось образованием. В целях реализации закона 1809 г. императорским Указом 10 ноября 1811 г. в отношении лиц, принадлежащих к податной категории, вводилось новое наименование - "вольных слушателей" университета. Отныне выходцы из податных сословий выключались из оклада и получали право на вступление в службу с классным чином не ранее, чем окончат полный курс наук. Однако в действительности в "слушатели" стали записываться именно дворяне, желавшие посещать лекции по своему выбору и ускоренно готовиться к сдаче экзамена на чин <11>. Таким образом, закон, изначально направленный на улучшение положения непривилегированного сословия в части предоставления ему права государственной службы, на практике получил иную реализацию. -------------------------------- <11> Феофанов А. М. Социальный состав и численность студентов Московского университета во второй половине XVIII - первой четверти XIX века // Отечественная история. 2006. N 6. С. 121.

В 1827 г. специальным Указом было запрещено принимать на государственную службу лиц из податных сословий, исключение при этом составляли тех из них, кто являлся выпускником учебного заведения, дававшего при окончании курса классные чины <12>. Так, окончившие учебный курс в гимназиях с медалью и реальных училищах принимались на службу с чином 14-го класса (ст. ст. 76, 83 Устава о службе 1896 г.); в университете с дипломом первой степени - с чином 10-го класса, второй степени - 12 класса; имеющие ученую степень доктора - в чине 8-го класса; степень магистра - 9 класса. Таким образом, свидетельства учебных заведений не только давали право поступать на службу, каково бы ни было происхождение лица, но еще сообщали значительные права на чин. -------------------------------- <12> ПСЗРИ - II. Т. 2. N 1469.

Возвышению значения образования для продвижения по службе способствовало Положение 25 июня 1834 г. о порядке производства в чины по гражданской службе <13>, согласно которому сроки выслуги в чины были соотнесены с тем разрядом учебного заведения (высшего, среднего, низшего), в котором воспитывался чиновник <14>. Так, для производства в 14 классный чин (первоначальный ранг служащего) лицо должно было представить свидетельство об окончании уездного училища, а также выслужить положенный сообразно его происхождению срок (от 1 года до 4-х лет, а некоторые, не имеющие образования, 8 - 10 лет). В случае наличия в одном учреждении служащих, имеющих одинаковое образование, решающее значение для производства в первый чин имело происхождение <15>. -------------------------------- <13> ПСЗРИ - II. Т. 9. Отд. 1. N 7224. <14> Первый разряд давал право на более сокращенный срок получения чинов, чем второй разряд, который имел преимущество перед третьим (к лицам третьего разряда по данному закону относились и те, кто получил домашнее воспитание и не имел аттестата ни высшего, ни среднего учебного заведения). <15> Среди лиц, не имеющих чинов и занимающих низшие должности письмоводителей (канцелярских служащих) в губернских уездах, были выходцы в том числе из потомственных дворян. Так, из шести служащих без чина по городничему правлению одного из уездов Курской губернии, о которых представлены сведения в губернское правление в 1851 г., половина (трое) были из потомственных дворян, остальные трое - сыновья обер-офицеров (ГАКО. Ф. 33 (Курское губернское правление). Опись 3. Д. 223. Л. 5 - 10).

Кроме общих сословного и образовательного цензов для назначений на ряд должностей необходимы были опыт (стаж) государственной службы и специальные знания и навыки. Особые требования предъявлялись законодателем для замещения должностей по ведомствам юстиции и финансов со второй половины XIX в. после проведения реформ судебных учреждений и преобразований в сфере податного и акцизного дела. Так, в 1860 г. был учрежден институт судебных следователей, правовая база которого впоследствии была детализирована в актах судебной реформы 1864 г. Судебных следователей избирал губернатор по соглашению с губернским прокурором. На данную должность мог быть назначен тот, кто имел аттестат университета или других высших учебных заведений об окончании курса юридических наук. Кроме того, претендент должен был иметь стаж не менее трех лет по судебному ведомству или предварительно занимать в течение четырех лет должность кандидата на судебную должность, состоявших тогда при окружных судах, и быть при этом не моложе 25 лет <16>. -------------------------------- <16> Мамонтов А. Г. Следственная реформа 1860 года в России: опыт системного исследования // Российский следователь. 2007. N 8. С. 34.

Однако сразу после введения судебных следователей в 1860 г. Министерство юстиции вынуждено было постепенно отказываться от некоторых требований, которые закон предъявлял к кандидатам на эту должность. Многие губернаторы сообщали в министерство, что не могут подобрать лиц, способных занять место судебных следователей. Такое положение с кадрами вынудило Министерство юстиции уже с 1862 г. отступить от предусмотренных законом правил и разрешить местному губернскому начальству назначать "в виде исключения" временно на должности судебных следователей лиц, "нигде не воспитывавшихся" (т. е. без соответствующего образования), но относительно которых будет основанное на фактах удостоверение местного начальства о возможности занимать эту должность. Эти лица назначались исполняющими обязанности судебного следователя с 6-месячным испытательным сроком <17>. -------------------------------- <17> Там же. С. 35.

Таким образом, по формальным основаниям многие лица не могли занимать ряд должностей по судебному ведомству <18>, но все же получали назначения при условии практической способности выполнять обязанности по ним. -------------------------------- <18> Например, на должность судебного пристава в конце исследуемого периода допускались назначения из лиц, даже не соответствующих общим требованиям для поступления на государственную службу. См.: Захаров В. В. Будет исполнено: организационно-правовые основы становления и функционирования института судебных приставов в дореволюционной России. Курск, 2007. С. 192.

Образованные специалисты-чиновники требовались финансовой системе. В конце XIX в. Министерство финансов направило на места циркуляры следующего содержания: "Совокупность новых обязанностей, возложенных на казенные палаты после 1878 г. требует не только увеличения числа работников, но и большого умственного развития для целесообразного собирания податного материала и надлежащей его обработки. Теперь недостаточно одного лишь знания канцелярского порядка и усидчивого, но часто механического труда... требуются и обширные познания в различных отраслях законодательства, и знакомство с экономическим состоянием... известная способность логического мышления, достаточное умение толково и грамотно излагать свои мысли. При таком усложнении дела... исполнение обязанностей далеко не всегда будет по силам для чиновников, не получивших надлежащей образовательной подготовки" <19>. Циркуляр предписывал "привлекать" на должности столоначальников, бухгалтеров и делопроизводителей лиц с высшим или специальным бухгалтерским образованием. Вместе с тем указывалось: "...в интересах службы представляется желательным, чтобы лица... предварительно прослужили в палате хотя бы 2 - 3 года и ознакомились с делом и порядком службы в низших должностях, так как непривыкший к канцелярской работе столоначальник, хотя и обладающий достаточным образовательным цензом, порождает обыкновенно трудно поправимую впоследствии запущенность в делопроизводстве" <20>. Следовательно, сочетание специального образования, развитых деловых качеств, практического опыта деятельности было основополагающим критерием при формировании кадров государственного аппарата. -------------------------------- <19> Сборник циркуляров Министерства финансов казенным палатам, казначействам и податным инспекторам за 1898 - 1901 гг. Вып. 4. Киев, 1902. С. 563 - 564. <20> Там же. С. 565.

В дальнейшем законодательство конкретизировало и повышало требования к чиновникам. Характеристика специалиста включала уровень образования, деловые качества, личностные черты, значимые для управленческой деятельности. Правительство пыталось повысить профессиональный уровень уже состоявших на службе чиновников. В целях стимулирования молодежи к углублению своих знаний вводилось правило, согласно которому канцелярские служащие в течение трех лет после начала службы должны были подвергаться экзамену по основным предметам училищной программы. Работающие в губернских учреждениях проходили испытания по месту службы или в гимназиях, а служащие уездной администрации - в уездных училищах. О результатах экзаменов директора гимназий и училищ докладывали руководству губерний. Для других гражданских чиновников вводились краткосрочные курсы "повышения квалификации" при университетах. Были открыты подобные курсы и в провинции, например в середине XIX в. в Туле проводились публичные лекции по правоведению для служащих. Исследователь истории профессиональной подготовки служащих О. Ю. Яльченко приходит к выводу о "низкой эффективности курсов в связи с большой нагрузкой на слушателей" <21> по месту непосредственного исполнения обязанностей. Тем не менее подобная практика правительства, думается, является все же позитивным направлением в деле совершенствования кадрового состава государственных учреждений. -------------------------------- <21> Яльченко О. Ю. Указ. соч. С. 55 - 56.

Итак, правительство в целях формирования грамотного корпуса чиновников законодательным способом стимулирует лиц, привлекающихся к государственной службе, получать образование, поскольку от его уровня (высшего, среднего, домашнего) зависела возможность потенциального чиновника служить в тех или иных местах империи на конкретных должностях. Образовательный ценз являлся источником служебных прав значительного круга лиц: как дворян для их дальнейшего продвижения в порядке чинопроизводства, так и лиц податного состояния для обретения последними вообще права на государственную служебную деятельность. Наблюдалось также стремление правительства к финансированию профессионального образования необходимого числа кадров губернских органов. Предпринимались меры по повышению квалификации чиновников посредством их обучения при учебных заведениях без отрыва от исполнения служебных обязанностей. Со второй половины XIX в. деловые способности (профессиональные знания и навыки) чиновника, наряду с высшим образованием, получают закрепление в законодательстве в виде обязательных требований для назначения на должности в некоторые учреждения (казенные палаты, податные инспекции, учреждения судебной власти). Такими мерами власть пыталась обеспечить постоянство и компетентность кадрового состава государственных органов, несовершенство которого негативно отражалось на всем процессе управления империей.

Литература

1. Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России XVIII - XX веков. М., 2000. С. 104. 2. Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1888. С. 55. 3. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978. С. 31. 4. Захаров В. В. Как готовить юриста. Изучая русские рецепты: Очерки истории юридического образования второй половины XIX - начала XX века. Курск, 2006. С. 32. 5. Захаров В. В. Будет исполнено: организационно-правовые основы становления и функционирования института судебных приставов в дореволюционной России. Курск, 2007. С. 192. 6. Комахин Б. Н. Совершенствование деятельности государственных служащих в контексте стратегии инновационного развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 10. С. 19. 7. Мамонтов А. Г. Следственная реформа 1860 года в России: опыт системного исследования // Российский следователь. 2007. N 8. С. 34. 8. Феофанов А. М. Социальный состав и численность студентов Московского университета во второй половине XVIII - первой четверти XIX века // Отечественная история. 2006. N 6. С. 121. 9. Яльченко О. Ю. Становление системы профессионального образования чиновников в России XIX - XX в.: Дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2006. С. 22.

Название документа