Административное усмотрение в реализации разрешительного метода правового регулирования

АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ В РЕАЛИЗАЦИИ РАЗРЕШИТЕЛЬНОГО МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Ю. Н. МИЛЬШИН

Мильшин Юрий Николаевич, начальник цикла общеправовых и социальных дисциплин учебного центра УФСИН по Саратовской области, кандидат юридических наук, профессор.

Административное усмотрение в реализации разрешительного метода рассматривается как определенная степень свободы органов исполнительной власти в принятии управленческого решения. Анализируются пределы административного усмотрения в деятельности разрешительных органов.

Ключевые слова: административное усмотрение, разрешительный метод административно-правового регулирования, пределы усмотрения.

Administrative discretion in implementation of a permissive method of legal regulation Yu. N. Mil'shin

Mil'shin Yurij Nikolaevich, Head of the Cycle of General Law and Social Subjects of the Educational Centre of the Administration for the Federal Service of Execution of Punishments for Saratov Region, candidate of juridical sciences, professor.

Administrative discretion in the implementation of the authorization method is considered as a degree of freedom of the executive power in the management decision-making. Analyzes the limits of administrative discretion in the activities of regulatory authorities.

Key words: administrative discretion permissive method of administrative and legal regulation, the margin of appreciation.

Право оказывает регулирующее воздействие на все сферы общественной жизни, упорядочивает поведение субъектов. Без регулирования общественных отношений невозможно представить развитие нормальной жизни и социального развития гражданского общества. Выполняя свои функции, право использует многообразные методы правового регулирования. Традиционно под методом правового регулирования принято понимать способ деятельности. При таком понимании, как справедливо отмечает профессор В. М. Манохин, "налицо тавтология: возникает вопрос: а способ - это что такое? Уж не метод ли?" <1>. По мнению авторитетного ученого, метод показывает характер волеизъявления одного из субъектов по отношению к другому. Причем волеизъявление проявляется в рамках административно-правового регулирования <2>. -------------------------------- <1> Манохин В. М. Административное право России: Учебник. Саратов, 2010. С. 91. <2> См.: Там же. С. 90 - 91.

Методы правового регулирования играют весьма значимую роль в механизме административно-правового регулирования, поскольку они оказывают непосредственное воздействие на поведение субъектов административного права и определяют характер других элементов данного механизма. Административное право в качестве методов правового регулирования использует дозволение, разрешение и запрет. Особое внимание к реализации разрешительного метода воздействия обусловлено обострившейся в последнее время потребностью в эффективном обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности, все возрастающим числом трагических происшествий на объектах транспорта, техногенными и природными катастрофами, спровоцированными ослаблением или полным отсутствием контроля со стороны государства за соответствующими видами деятельности <3>. -------------------------------- <3> См.: Шохин Д. В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 3.

В основе разрешительного типа регулирования лежит общий запрет, который строится по принципу "запрещено все, кроме...". В данном случае субъекты могут совершать только те действия, которые разрешены в нормах права, причем в большинстве случаев требуется компетентное решение государственного или муниципального органа. Например, запретив работу по совместительству для государственных служащих, законодатель допускает занятие определенными видами деятельности (преподавательская, научная, творческая). Разрешительный метод административно-правового регулирования занимает промежуточное положение между дозволениями и запретами <4>. Разрешения тесно связаны с запретами. Во многих случаях запреты допускают исключения из правил. -------------------------------- <4> См.: Валяев К. Ю. Метод разрешения в административном праве. М., 2009. С. 7.

Длительное время законодательство превалировало в большей мере абсолютными запретами, не допуская исключений. Например, было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, заниматься боевыми искусствами. В настоящее время расширился перечень видов деятельности, которые регулируются разрешительным методом. Так, регистрация граждан по месту пребывания или по месту жительства обеспечивается разрешительным способом правового регулирования. Однако практические работники миграционной службы ошибочно указывают на то, что существовавшая ранее прописка граждан по месту жительства носила разрешительный характер, а регистрация носит уведомительный характер. Думается, что институт регистрации граждан обеспечивается разрешительным методом, поскольку для регистрации граждан по месту пребывания или по месту жительства требуется соответствующее разрешение (согласие). В настоящее время реализация разрешительного метода осуществляется по административному усмотрению субъектами разрешительной системы. В юридической науке пока отсутствует устоявшееся понятие усмотрения. По С. И. Ожегову, "усмотреть" - значит установить, обнаружить, признать <5>. Сформулировать понятие "усмотрение" достаточно сложно, поскольку в науке данный термин имеет множество значений и рассматривается в разных контекстах. -------------------------------- <5> См.: Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. М.: Русский язык, 2000. С. 964.

Интерес к административному усмотрению в реализации разрешительного метода обусловлен демократизацией законодательства, децентрализацией публичной власти, что влечет расширение пределов усмотрения. При реализации разрешительных полномочий органами публичной власти нередко возникают ситуации, опережающие правовое регулирование. Это дает возможность субъектам разрешительной системы принимать решения по усмотрению. Учитывая невозможность исчерпывающего правового регулирования административной реальности, законодатель преднамеренно регулирует определенный круг общественных отношений "с поправкой" на усмотрение. Реализация усмотрения протекает в двух формах - реактивной и инициативной. Первая форма предполагает такие ситуации, в которых законодательство заранее обязывает действовать, требует немедленной правовой реакции, но решение вопроса о способе действия оставляет за правоприменителем. Инициативная же форма характеризуется тем, что необходимость применения соответствующих норм окончательно определяется не законодателем, а субъектом правоприменения. Административное усмотрение предполагает определенную степень свободы при принятии решения, но оно не должно быть безграничным. В современных условиях необходимо определить пределы и объем административного усмотрения. В. М. Манохин отмечает, что "поскольку усмотрение существует и действует как юридическое явление и останется в качестве такого впредь, оно должно получить в законодательстве и в правоприменительной деятельности право гражданства. Его нельзя прятать каучуковыми формулировками: при необходимости, в исключительных случаях, при целесообразности и т. п." <6>. -------------------------------- <6> Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. N 1. С. 29 - 36.

Можно ли исключить усмотрение в законодательстве? Видимо, нет, что обусловлено сложным и многогранным объектом управленческой деятельности. Должностные лица, получая право на выполнение властных полномочий, могут действовать по своему усмотрению исключительно в пределах предоставленных полномочий, механизм которых должен быть четко определен законодательством. В. М. Манохин отмечает, что определенная степень свободы действий необходима и для "бюрократа" <7>. Так, субъекты разрешительной системы имеют возможность использовать разрешительный метод регулирования по своему усмотрению. В содержании административного усмотрения тесно переплетаются такие понятия, как законность, целесообразность и справедливость. -------------------------------- <7> См.: Манохин В. М. Указ. соч. С. 94.

Думается, что административное усмотрение зачастую является источником злоупотребления властью и пределы такого усмотрения должны быть ограничены законодательством. Под пределами административного усмотрения следует понимать определенные ограничения свободных действий органов и должностных лиц, публичной власти, в рамках которых принимается оптимальное решение. Пределы усмотрения разрешительных органов должны включать допустимую свободу действий уполномоченных субъектов в выборе вариантов поведения, так, чтобы в процессе осуществления усмотрения имелась возможность реализовать закрепленные в законодательстве цели, не нарушая законодательства. В разрешительной деятельности применение административного усмотрения должно быть более взвешенным, поскольку в орбиту разрешительных отношений входят общественно значимые интересы граждан. Практика показывает, что известный принцип "дозволено все, если не запрещено законом" не приемлем при реализации разрешительного метода правового регулирования. Необходимо законодательно закрепить исчерпывающий перечень прав и обязанностей субъектов разрешительной системы. В основу деятельности разрешительных органов должен быть положен принцип "можно только то, что прямо разрешено законом", что придаст законность административному усмотрению. Представляется, что в настоящее время следует коренным образом пересмотреть на законодательном уровне отношение к административному усмотрению. Это обусловлено изменениями в системе органов государственной власти, когда органы исполнительной власти, должностные лица наделяются широким объемом полномочий в разрешительной сфере. Регулирование разрешительных отношений стало осуществляться не подзаконными актами, а законами. Законодатель, предоставляя лицу, наделенному властными полномочиями, определенную степень свободы, устанавливает и определенные ее рамки. Свобода носителя усмотрения не должна быть безграничной, ибо это может привести к административному произволу. Решения разрешительных органов по административному усмотрению должны зиждиться на принципах публичности интересов, законности, профессионализма и ответственности. Так, принцип публичности должен учитывать не только интересы государства, но и интересы физических и юридических лиц. Альтернатива в деятельности разрешительного органа должна применяться исключительно на законной основе и в рамках компетенции уполномоченных должностных лиц. Учитывая, что субъект, принимая решение по административному усмотрению, должен выбрать наиболее приемлемый вариант, он должен грамотно оценить ситуацию. Соответственно, носители усмотрения должны обладать высоким уровнем профессионализма. Каждое должностное лицо, принимая решение по усмотрению, должно нести персональную ответственность за конечный результат. Практика показывает, что основная причина сбоев в деятельности разрешительных органов не столько в "пробельности" действующего законодательства, сколько в безответственности подготавливаемых и принимаемых решений. На содержание административного усмотрения влияет уровень коррупции, правовой нигилизм и ментальность в обществе. Думается, в современных условиях необходимо совершенствовать правовой механизм реализации административного усмотрения в деятельности разрешительных органов и законодательно минимизировать его пределы, что будет способствовать созданию преград для произвола и коррупции.

Литература

1. Валяев К. Ю. Метод разрешения в административном праве. М., 2009. С. 7. 2. Манохин В. М. Административное право России: Учебник. Саратов, 2010. С. 90 - 91. 3. Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. N 1. С. 29 - 36. 4. Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. М.: Русский язык, 2000. С. 964. 5. Шохин Д. В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 3.

Название документа