Правовой режим культурного наследия Новгородской земли: история и современность

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ НОВГОРОДСКОЙ ЗЕМЛИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ <*>

С. И. МИТИНА

Митина Светлана Игоревна, заведующая кафедрой теории государства и права юридического факультета Новгородского государственного университета имени Ярослава Мудрого, доктор юридических наук, доцент.

Статья посвящена проблемам формирования правового режима культурного наследия Новгородской земли как центра зарождения русской государственности.

Ключевые слова: право и культура, право и историческое наследие.

The article concerns the problems of formation of legal regime of cultural heritage of Novgorod Land as a centre of arising of the Russian statehood.

Key words: law and culture, law and historical heritage.

Правовой режим культурного наследия как научная категория и институт юридической практики имеет самостоятельную историю становления и развития. Проблема законодательного закрепления специального статуса памятников истории и культуры государства Российского имеет многовековые корни. Указом Петра I 1718 г. о собирании вещей для Кунсткамеры было положено начало учету и сохранению объектов культурного наследия. В 1884 г. гражданским губернаторам был разослан циркуляр Министерства внутренних дел "О подтверждении распоряжений о запрещении кладоискательства и о порядке сдачи археологических находок". В дальнейшем работа по правовому закреплению государственного контроля в сфере учета и сохранения памятников истории и культуры уже не прекращалась, хотя история вносила известные коррективы в смысл и задачи соответствующей юридической практики <1>. В условиях же современного динамично развивающегося общества возникает необходимость уделять повышенное внимание вопросам правовой защиты объектов культурного наследия россиян. -------------------------------- <1> Сергеев А. П. Гражданско-правовая охрана культурных ценностей в СССР: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Л., 1990; Михайлова Н. В. Государственно-правовая охрана культурного наследия России во второй половине XX века. М., 2001.

Несмотря на общенациональную значимость, новгородские древности далеко не сразу нашли надежного опекуна в лице государства. Музей древностей при Новгородском губернском статистическом комитете был основан лишь в 1865 г. А уже в 1878 г. Губернское земское собрание вынесло постановление о его закрытии. При этом часть экспонатов оказалась просто сваленной в сарай. И только по частной инициативе великих князей Сергея и Павла Александровичей, Константина и Дмитрия Константиновичей музей был вновь возрожден и получил субсидирование. Новгородская земля как признанный исторический центр зарождения русской государственности должна находиться на пике внимания законодателя как возможный "полигон" по отработке соответствующей правотворческой и правоприменительной практики в силу уникальности культурного слоя Великого Новгорода, наличия 500 памятников археологии, архитектуры, истории, монументального искусства, 37 из которых в 1992 г. решением XVI сессии Генеральной Ассамблеи ЮНЕСКО внесены в "Список Всемирного культурного наследия". Государственный контроль за сохранением столь древнего и уникального культурного наследия не может сводиться к одному лишь поддержанию административно-правового режима. Общей для всей России является проблема неконтролируемого рынка исторических ценностей, добытых в ходе незаконных раскопок и путем скупки у населения <2>. Дело в том, что существующее на данный момент административное, а также уголовное законодательство не обеспечивает всеобъемлющего охвата правовым регулированием тех общественных отношений, в которых в качестве объекта могут фигурировать исторические и культурные ценности. Остается слишком много правовых пробелов, обеспечивающих лазейки как непосредственно для преступников, так и для нерадивых чиновников, муниципальных служащих, не желающих осознать всю меру собственной ответственности за сохранение национального достояния. -------------------------------- <2> Кириллов А. Н. Охрана археологических объектов Удмуртской республики от несанкционированных раскопок: Метод. пособие. Глазов, 2011. С. 28; Вахитов А. К. Административно-правовая охрана объектов культурного наследия: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12 - 13.

Выходом из сложившейся ситуации может служить пример весьма эффективного взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и общественности. Так, в мае 2011 г. в Новгородской области была проведена совместная акция по борьбе с незаконными раскопками археологических памятников. Она была организована Управлением по охране объектов культурного наследия комитета культуры Новгородской области, УМВД Новгородской области, Старорусской археологической экспедицией Новгородского государственного университета и Новгородским государственным объединенным музеем-заповедником. В задачу участников акции входило патрулирование отдельных участков и мониторинг состояния объектов археологического наследия. В случае выявления фактов проведения незаконных раскопок и разведок на памятнике археологии вызывался наряд полиции. Дела задержанных "кладоискателей" были переданы в мировой суд, который признал их виновными в правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.15 КоАП РФ ("Ведение археологических разведок или раскопок без разрешения"), назначил наказание в виде штрафа и конфискации металлодетекторов, лопат и наушников (общей стоимостью около 70000 рублей). При пересмотре дела в районном суде данное решение было оставлено в силе. Для археологии как науки важен сам факт квалификации судом поиска с металлодетектором как проведения археологических разведок и раскопок без получения специального разрешения (Открытого листа), вне зависимости от того, относятся или нет данные земельные участки к памятникам археологии. Результаты правоприменительной практики свидетельствуют об активизации контроля государственных органов за осуществлением законодательно закрепленного правового режима в отношении культурного наследия. Только за текущий 2012 г. новгородскими судами было рассмотрено 6 дел о привлечении к административной ответственности за незаконные раскопки. Как следствие, поисковый пыл "незаконных археологов" значительно снизился. Однако остается проблема законодательного закрепления столь успешной правоприменительной практики. С одной стороны, усилия специалистов по сохранению археологических памятников находят подкрепление в Положении о порядке выдачи открытых листов 2009 г., разъясняющем некоторые моменты юридической практики, недостаточно четко прописанные в Федеральном законе 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". С другой - решение проблемы путем издания подзаконного акта сужает рамки правоприменения его ведомственным характером. Конечно, остается резерв законотворческого потенциала субъекта Российской Федерации. Правда, в научной литературе встречается критика по поводу слабой законодательной деятельности во многих субъектах (в т. ч. и в Новгородской области), где никаких законов в развитие соответствующего федерального законодательства не принимается, а все регулирование осуществляется посредством подзаконных актов различных органов исполнительной власти <3>. Однако следует констатировать, что, несмотря на промедление, в 2004 г. Новгородской областной думой был принят Закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) на территории Новгородской области". -------------------------------- <3> Андрюхина Э. П. Законодательство Российской Федерации о культуре // Журнал российского права. 2002. N 3. С. 42.

Безусловно, многие вопросы, например, землепользования, вполне могут быть урегулированы посредством решений муниципальных органов. Так, специфика городской территории нашла отражение в решении Новгородской городской думы "Об утверждении Правил землепользования и застройки в г. Новгороде", регламентирующем четыре зоны охранного режима культурного слоя IX - XVII вв. Однако остаются проблемы, которые без обновления федерального законодательства не разрешить. Например, требуют разработки и уточнения механизм финансирования паспортизации памятников, а также категория "охранной зоны памятника". При решении подобных вопросов неизбежно потребуется объединение знаний и методологии истории и юриспруденции.

Название документа