"Мезоуровень" банковской системы России: понятие, признаки, субъектный состав

"МЕЗОУРОВЕНЬ" БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, СУБЪЕКТНЫЙ СОСТАВ

Ю. И. ПЛОХУТА-ПЛАКУТИНА

Плохута-Плакутина Ю. И., заместитель председателя правления КБ "ИНТЕГРО" ОАО.

Большинство современных исследователей проблем отечественной банковской системы отмечают, что ее действительный субъектный состав значительно шире, нежели формально закрепленный в ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности", в которой упомянуто лишь четыре субъекта: Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. По мнению Г. А. Тосуняна, вся совокупность элементов банковской системы Российской Федерации имеет двухуровневое построение: верхний уровень - Банк России, союзы и ассоциации кредитных организаций; нижний уровень - все остальные элементы банковской системы: банки, небанковские кредитные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок. При этом Г. А. Тосунян отмечает особое положение союзов и ассоциаций кредитных организаций: они являются важным компонентом механизма самоуправления банковской системы и должны располагаться на верхнем уровне системы, "хотя и не рядоположены Банку России, поскольку не наделены законом властными полномочиями" <1>. Между названными элементами обнаруживаются связи двух типов: а) связь между однопорядковыми элементами, которая обеспечивает отношения координации между ними; б) связь между Банком России и остальными элементами банковской системы, которая характеризуется отношениями субординации и обеспечивает целостность системы <2>. -------------------------------- <1> Тосунян Г. А. Теория банковского права: В 2 т. М.: Юристъ, 2002. Т. 1. С. 134. <2> Тосунян Г. А. Указ. соч. С. 133.

О. М. Олейник полагает, что банковская система Российской Федерации включает два вида звеньев. Первое звено - участники системы, выполняющие основные ее функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В него включены Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Второе звено - создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, группы кредитных организаций и банковские холдинги, а также неформальные образования, объединяющие ведущих банкиров страны <3>. -------------------------------- <3> Олейник О. М. Основы банковского права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 172.

Коллектив авторов учебника "Банковское право" верхний уровень банковской системы дополняет Агентством по страхованию вкладов, а ее нижний уровень - помимо ассоциаций и союзов кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов - дополняет бюро кредитных историй <4>. -------------------------------- <4> Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В., Хоменко Е. Г. Банковское право: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 44.

Особого мнения придерживается С. С. Занковский. По его мнению, союзы и ассоциации кредитных организаций не следует включать в банковскую систему, поскольку они являются некоммерческими организациями и не осуществляют банковские операции. Вместе с тем С. С. Занковский отмечает, что, "выполняя задачи по защите интересов своих участников, координации их деятельности, союзы и ассоциации играют роль влиятельных спутников банковской системы. Что же касается групп кредитных организаций и банковских холдингов, то они, несомненно, входят в банковскую систему как ее укрупненные образования и в этом смысле подчиняются действующим в ней правилам" <5>. -------------------------------- <5> Юридическая энциклопедия / Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 2001. С. 76; Цит. по: Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В., Хоменко Е. Г. Указ. соч. С. 44 - 45.

Весьма интересную позицию высказала в одной из последних публикаций по этому поводу Л. Г. Ефимова. Она разграничивает формально-юридическое и экономическое понятия банковской системы Российской Федерации. Банковская система в формально-юридическом смысле включает в себя только те ее элементы, которые перечислены в ст. 2 Закона о банках. Для выяснения экономического понятия банковской системы, по мнению названного автора, необходимо установить фактический состав ее элементов, объединенных соответствующими системообразующими связями. Проблема выявления элементов банковской системы Российской Федерации, по мнению Л. Г. Ефимовой, может быть решена с помощью функционального подхода. Поэтому в банковскую систему следует включать все те организации, которые либо занимаются банковскими операциями, либо содействуют их осуществлению. К числу элементов банковской системы необходимо отнести не только Банк России и кредитные организации, но и организации банковской инфраструктуры. Соответственно необходимо выделить три основных типа деятельности, которыми могут заниматься организации, являющиеся элементами банковской системы. Во-первых, это основные участники банковской системы, занимающиеся главным образом банковской деятельностью (кредитные организации). Во-вторых, органы управления банковской системой. В-третьих, вспомогательные участники - организации, обслуживающие основных участников банковской деятельности, решающие их общие задачи, - банковская инфраструктура. В последнюю группу входят бюро кредитных историй, банковские ассоциации и союзы, банковские холдинги и другие объединения. При этом к числу органов управления банковской системой, помимо Банка России, автор относит Федеральную службу по финансовым рынкам (в части лицензионных функций по отношению к банкам как профучастникам рынка ценных бумаг, а также контроля и надзора за бюро кредитных историй) и Агентство по страхованию вкладов <6>. -------------------------------- <6> Ефимова Л. Г. Понятие и структура банковской системы Российской Федерации // Банковское право. 2007. N 2.

Подводя итог приведенным точкам зрения, можно сделать следующие промежуточные выводы. Нормативное закрепление субъектного состава отечественной банковской системы формально остается неименным с 1990 г., т. е. скоро уже почти 20 лет. За этот период времени появились субъекты, которые имеют непосредственное влияние, а зачастую и принимают активное участие в деятельности кредитных организаций, поэтому их роль и значение в банковской системе Российской Федерации нельзя не учитывать. Эти субъекты либо являются банковскими объединениями (ассоциации, союзы кредитных организаций, банковские группы, банковские холдинги), либо являются организациями, наделенными в той или иной степени государственно-властными полномочиями, т. е. обладают особым публично-правовым статусом в банковской системе (Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" и Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)"), либо являются элементами банковской инфраструктуры (бюро кредитных историй, коллекторские агентства (агентства по сбору долгов)). Далее последовательно рассмотрим каждый из этих элементов и определим их место в банковской системе Российской Федерации, но сначала изложим, на наш взгляд, важную методологическую предпосылку для дальнейшего исследования. Недостатком ст. 2 Закона о банках, помимо ограниченного перечня субъектов, указанных в ней, является a priori ограничение количества уровней, на которых могут располагаться субъекты банковской системы, только двумя: верхним - Банк России и нижним - остальные поименованные в ст. 2 Закона субъекты. По нашему мнению, необходимо выделять еще один уровень банковской системы - "мезоуровень", или "срединный уровень", в который надлежит включить все те субъекты, которые не могут быть помещены ни в верхний, ни в нижний ее уровни. Этот уровень располагается "выше нижнего", но "ниже верхнего" уровня, характеризуется достаточно высокой степенью саморегулирования и коллективного представительства членов банковского сообщества, наличием субъектов, обладающих особым публично-правовым статусом, сфера компетенции которых и объем предоставленных им полномочий достаточно важны и значимы для всей банковской системы в целом, что не позволяет их отнести к субъектам нижнего уровня, но одновременно не позволяет поставить и в один ряд с Банком России. Таким образом, нами предлагаются следующие критерии отнесения субъектов банковской системы к мезоуровню: а) коллективное представительство и защита интересов банковского сообщества; б) наличие общесистемной компетенции и публично-правового статуса у соответствующей организации, относимой к этому уровню; в) наличие элементов саморегулирования. С использованием вышеуказанных критериев к мезоуровню надлежит отнести: а) ассоциации и союзы кредитных организаций; б) Агентство по страхованию вкладов; в) Банк развития. Из перечисленных выше и не отнесенных к мезоуровню субъектов в нижний уровень банковской системы попадают бюро кредитных историй и коллекторские агентства, банковские группы и банковские холдинги. Ассоциация или союз кредитных организаций, являясь некоммерческой организацией, представляет собой юридическое лицо со специальной правоспособностью. Основными целями их создания и деятельности являются координация банковской и иной предпринимательской деятельности учредителей, а также представительство и защита общих имущественных и иных законных интересов членов банковской ассоциации или союза <7>. В силу ст. 3 Закона о банках союзы и ассоциации кредитных организаций создаются для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению иных совместных задач кредитных организаций. Так, согласно Уставу Ассоциации российских банков целями АРБ являются: -------------------------------- <7> Тосунян Г. А. Банковское саморегулирование. Монография. М.: Издательство "Спец-адрес", 2006. С. 261.

- защита прав и законных интересов своих членов, оказание им помощи в целях повышения эффективности их деятельности; - решение конкретных задач, стоящих перед банковским сообществом; - содействие созданию условий для эффективного функционирования банковской системы России и обеспечения ее стабильности; - участие в подготовке решений нормативного характера по вопросам регулирования банковской деятельности; - участие в разработке государственных программ развития банковской системы, а также единой государственной денежно-кредитной политики. Основными задачами АРБ являются: - представление и защита интересов членов и участников Ассоциации в Центральном банке Российской Федерации и других органах государственной власти РФ; - оказание членам и участникам ассоциации организационной, информационно-аналитической, методической, правовой и иной помощи; - повышение престижа, надежности и взаимного доверия членов и участников, обеспечение соблюдения членами Кодекса этических принципов банковского дела, расширение делового партнерства между членами и участниками, а также контактов между их руководителями и специалистами; - расширение сотрудничества членов и участников с зарубежными банками, их союзами и ассоциациями, международными финансовыми организациями; - содействие кредитным организациям в консолидации их ресурсов для реализации крупных народнохозяйственных программ; - развитие банковского дела в Российской Федерации, участие в мероприятиях, проводимых Банком России и другими органами государственной власти РФ по развитию российской банковской системы; - содействие в проведении последовательной и экономически обоснованной денежно-кредитной политики <8>. -------------------------------- <8> http://www. arb. ru/site/about/ustav. php

Такая роль банковских ассоциаций и союзов, которые являются генераторами и проводниками общей воли нижнего уровня банковской системы, не позволяет "растворять" их в этом уровне, а вполне логично предопределяет их место в мезоуровне банковской системы. Ассоциации и союзы кредитных организаций не подотчетны Банку России, однако в целях обеспечения информационной прозрачности ст. 3 Закона о банках предписывает им уведомить Банк России о своем создании в месячный срок после их регистрации. Если говорить об Агентстве по страхованию вкладов, то публично-правовой статус АСВ, с учетом норм ст. 15, 24, 27 Федерального закона от 23 декабря 2002 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", вполне очевиден, равно как очевидна и социальная значимость выполняемых им функций не только для банковской системы, но и для российского общества в целом. По сути, АСВ - орган, отвечающий за надлежащую организацию и функционирование всей системы страхования вкладов. С учетом того что АСВ не подотчетно Банку России, а отношения между ними строятся на началах координации и взаимного информирования друг друга по вопросам осуществления мероприятий по страхованию вкладов (ч. 2 ст. 27 Закона о страховании вкладов), возникает вопрос об отнесении Банка России и АСВ к одному (верхнему) уровню банковской системы. По этому поводу Л. Г. Ефимова пишет: "С одной стороны, нет оснований для признания АСВ органом управления банковской системой. С другой стороны, особенности статуса АСВ, которые приближают его к органам управления банковской системой, не позволяют поместить эту организацию на первый уровень банковской системы" <9>. -------------------------------- <9> Ефимова Л. Г. Указ. соч.

С данным автором следует согласиться в части невозможности помещения АСВ на один уровень банковской системы с кредитными организациями. Но и на один уровень с Банком России АСВ помещать нельзя хотя бы в силу того, что АСВ не имеет права издавать нормативные акты (в силу ч. 5 ст. 1 Закона о страховании вкладов отношения, возникающие в связи с созданием и функционированием системы страхования вкладов, регулируются названным Федеральным законом, иными федеральными законами, а в случаях, предусмотренных Законом о страховании вкладов, - принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ и нормативными актами Банка России) <10>, не имеет права самостоятельно проводить проверки банков (но вправе принимать участие в проверках, проводимых Банком России, - п. 1 ч. 6 ст. 27 Закона о страховании вкладов), не имеет права применять меры ответственности к кредитным организациям (но имеет право обращаться в Банк России с предложениями об их применении - п. 4 ч. 2 ст. 15 Закона о страховании вкладов). -------------------------------- <10> Вместе с тем в силу п. 2 и 6 ст. 19, а также ст. 36 Закона о страховании вкладов АСВ устанавливает ставку страховых взносов в фонд обязательного страхования вкладов и порядок расчета страховых взносов.

Факт индивидуализации публично-правового статуса АСВ обращает на себя внимание - это особый субъект банковской системы России <11>. В отличие от Банка России АСВ не вправе принимать собственные надзорные решения. Однако АСВ участвует в осуществлении контроля за исполнением банками обязанностей, возложенных на них Законом о страховании вкладов. АСВ и Банк России взаимодействуют друг с другом, при этом Банк России не имеет права вмешиваться в деятельность АСВ по реализации законодательно закрепленных за ним функций и полномочий (ч. 1 ст. 27 Закона о страховании вкладов). Одним из направлений взаимодействия АСВ и Банка России является участие служащих АСВ в проверках, проводимых Банком России. Банк России привлекает служащих АСВ к участию в проверках банков по вопросам, касающимся объема и структуры обязательств этих банков перед вкладчиками, уплаты страховых взносов, а также исполнения банками иных обязанностей, установленных Законом о страховании вкладов (ст. 32 Закона). Указанные проверки проводятся по предложению АСВ или, если какие-либо нарушения требований Закона о страховании вкладов выявляются в ходе текущей проверки Банка России, по предложению Банка России. Служащие АСВ включаются в состав рабочих групп, осуществляющих проверку деятельности банка по вопросам, относящимся к компетенции АСВ, но их деятельность носит обособленный характер. Не допускается знакомство служащих АСВ с документами банка, которые непосредственно не связаны с вопросами компетенции АСВ, не допускается знакомство с актом проверки, в котором может содержаться информация по иным, нежели реализация Закона о страховании вкладов, вопросам деятельности банка. -------------------------------- <11> Уксусова Е. Е. Особенности правового статуса участников системы страхования вкладов // Банковское право. 2005. N 1.

АСВ получает через Банк России некоторые формы отчетности и иной информации, предоставляемой банками в Банк России. Состав отчетности банков и иной информации, направляемых Банком России в АСВ, а также срок направления определяются Банком России по согласованию с АСВ (ч. 1 ст. 29 Закона о страховании вкладов). По вопросам участия банков в системе страхования вкладов АСВ вправе на основании мотивированного запроса в письменной форме получать от банков разъяснения, касающиеся информации об уплате банками страховых взносов, о ведении учета и формировании реестра обязательств банка перед вкладчиками, об обязательствах вкладчика перед банком, исполнении банком иных обязательств, предусмотренных Законом о страховании вкладов (ч. 2 ст. 29). При выявлении АСВ каких-либо нарушений АСВ вправе обращаться в Банк России с предложением о применении Банком России к банку мер ответственности, предусмотренных федеральными законами, с приложением документов, обосновывающих необходимость применения указанных мер (п. 2 ч. 6 ст. 27 Закона о страховании вкладов). Сказанное позволяет отнести АСВ к "мезоуровню" банковской системы России. Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" была создана путем реорганизации в форме преобразования Банка внешнеэкономической деятельности СССР в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития". Банк развития имеет публично-правовые цели, закрепленные в ч. 1 ст. 3 Закона о Банке развития (обеспечение повышения конкурентоспособности экономики РФ, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной названным Законом деятельности по реализации проектов в России и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства). Банк развития осуществляет 22 основные функции, перечисленные в ч. 3 ст. 3 Закона, большинство из которых также носят публичный характер, при этом Внешэкономбанк вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, установленных ч. 1 ст. 3 Закона, и соответствующую этим целям. Прибыль Внешэкономбанка, полученная по результатам его деятельности, направляется в фонды Внешэкономбанка и используется также исключительно для достижения целей, установленных ч. 1 ст. 3. Банк развития имеет право осуществлять предусмотренные ч. 4 ст. 3 Закона банковские операции, при этом правовой статус и деятельность Внешэкономбанка регулируются специальным законом, иными федеральными законами и принятыми на их основе нормативными правовыми актами Российской Федерации. Законодательство о банках и банковской деятельности распространяется на деятельность Внешэкономбанка в части, не противоречащей Закону о Банке развития, и с учетом установленных им особенностей. На Внешэкономбанк не распространяются положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок: 1) государственной регистрации кредитных организаций и выдачи им лицензий на осуществление банковских операций; 2) ликвидации или реорганизации кредитных организаций; 3) предоставления информации о деятельности кредитных организаций; 4) осуществления отдельных видов банковских операций и сделок в случае противоречия порядка, установленного законодательством о банках и банковской деятельности, Закону о Банке развития; 5) обеспечения требований устойчивости и финансовой надежности кредитных организаций, соблюдения иных обязательных требований и нормативов. О том, что Банк развития является прежде всего публичным банком, свидетельствует и тот факт, что основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий устанавливаются в меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка, утверждаемом Правительством РФ. Сказанное позволяет отнести Банк развития к "мезоуровню" банковской системы Российской Федерации. Таким образом, помимо верхнего уровня банковской системы, который представляет Банк России, и нижнего уровня, в который надлежит включить кроме кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков также банковские группы и банковские холдинги, а равно такие элементы банковской инфраструктуры, как бюро кредитных историй и коллекторские агентства, целесообразно выделить "мезоуровень" банковской системы, который представлен банковскими ассоциациями и союзами, Агентством по страхованию вкладов и Банком развития.

Название документа