Основные проблемы и направления развития образовательного комплекса Ставропольского края в условиях современной организации местного самоуправления

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО КОМПЛЕКСА СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ <*>

Е. А. АБРАМОВА

Абрамова Елизавета Александровна, преподаватель кафедры конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО "Пятигорский государственный лингвистический университет".

Статья посвящена анализу правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере образования в России и проблемам их реализации на примере Ставропольского края. Сделан вывод о множестве недостатков, имеющих место в сфере управления муниципальным образовательным комплексом России.

Ключевые слова: местное самоуправление, право на образование, муниципальное управление, муниципальное образование, образовательный комплекс.

Article is devoted to the analysis of legal regulation of powers of local governments in education in Russia and to problems of their realization on the example of Stavropol Krai. The conclusion is drawn on a set of the shortcomings which are taking place in the sphere of management of a municipal educational complex of Russia.

Key words: local government, right to education, municipal management, municipality, educational complex.

В конце 1990-х годов в отечественной науке и практике превалировала точка зрения, озвученная И. Д. Саначевым, о том, что "современный российский опыт не только не соответствует теоретическим основам муниципальной науки, но и доказывает, что в России нет не только основ местного самоуправления, но и отсутствуют многие основы, необходимые для нормального функционирования местной власти вообще" <1>. -------------------------------- <1> Саначев И. Д. Местное самоуправление в России - это шаг вперед или политическая игра? // Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Московский общественный научный фонд, 1999.

В то же время, несмотря на скепсис ученых, местное самоуправление как форма народовластия поступательно развивалась в нашей стране. Становление современной модели российского местного самоуправления происходило в начале 90-х годов XX в., вместе с первыми демократическими реформами и принятием первых нормативно-правовых актов в области местного самоуправления. За прошедшие годы в России накопился богатый и разнообразный опыт реализации местного самоуправления. Однако, и это необходимо признать, проблем в этой области все еще очень много. Совершенно уверенно можно утверждать, что с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в России начался новый этап реформирования местного самоуправления. Именно реформирования, а не создания, и это чрезвычайно важно. В результате реформы органы местного самоуправления получили организационно-правовое обособление от аппарата государственного управления. В настоящее время, и большинство российских ученых сходятся в этом мнении, российская нормативно-правовая модель местного самоуправления относится к англосаксонскому типу, о чем свидетельствует, в частности, ст. 12 Конституции Российской Федерации, где говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако это не означает, что органы местного самоуправления не участвуют в реализации государственной политики и решении государственных задач на местах. Организация предоставления услуг в сфере образования как раз и относится к государственным задачам, решение которой частично возложено на органы муниципальных образований. Система образования в любом государстве обладает своими особенностями, так же как и по-своему строится система правоотношений в области образования на уровне местного самоуправления. Нужно отметить, что в Ставропольском крае и Новосибирской области реформа местного самоуправления началась намного раньше, чем в других субъектах Российской Федерации - уже с 1 января 2005 г. Новые процессы затронули все сферы организации местного самоуправления, в том числе и муниципальное управление образовательным комплексом. За прошедшие 7 лет в крае накоплен уникальный опыт организации и осуществления местного самоуправления, в том числе в сфере предоставления населению образовательных услуг. Этот опыт должен быть проанализирован специалистами и может быть продуктивно использован для совершенствования законодательства России о местном самоуправлении и об образовании. Еще в конце 1990-х годов достаточно подробный сравнительный анализ соотношения полномочий органов местного самоуправления в области школьного образования в России и зарубежных странах был предпринят П. А. Ореховским <2>. -------------------------------- <2> Ореховский П. А. Совершенствование взаимодействия между органами центральной, региональной и местной власти. Сравнительный анализ опыта России, Франции и Германии (участницы проекта) и других стран / Лаборатория экономического анализа. URL: http://lab. obninsk. ru/public/articles. php? htmlfile=tacis-rep-02.php (дата обращения: 25.02.2012).

В России на уровень местного самоуправления переданы функции государства в области дошкольного и среднего образования, а также дополнительного образования. Задачи организации высшего образования остаются в целом за государством, а организация системы дошкольного воспитания и образования не рассматривается как государственная задача и возложена как на институт семьи, так и на местное самоуправление. Как указывает П. А. Ореховский, сложившаяся ситуация в России в настоящее время такова, что во многих сельских районах Центра и Севера европейской части России, а также районах Сибири и Дальнего Востока 30 - 40% расходов бюджетов так называемых "поселенческих" муниципальных образований тратится на образование. При этом в силу малокомплектности школ количество учеников, приходящихся на одного учителя, оказывается значительно меньше, чем в городах. В результате в старших классах наблюдается острый дефицит учителей-предметников, что резко снижает уровень подготовки учащихся в сельской местности. При этом в силу ухудшения демографической ситуации сокращается и количество учащихся в городских школах, а также в школах, расположенных в районных центрах. Относительно развития системы образования в условиях местного самоуправления в Ставропольском крае это может привести и приводит к следующим проблемам. 1. Увеличение стоимости обучения одного учащегося в сельских малокомплектных школах. Так, по данным Министерства образования Ставропольского края, средняя стоимость обучения одного ученика в крае в 2006 г. составляла 9,5 тыс. рублей. Однако, к примеру, по данным 2006 г. в Туркменском районе Ставропольского края было 16 школ, в которых обучалось всего 3683 ученика. То есть в одной школе училось примерно 230 человек. Соответственно, запланированная стоимость обучения одного учащегося в районе составляла 11621 руб. Налицо факт более дорогого среднего образования в сельских школах, чем в школах городских. Средняя стоимость обучения в этих категориях школ составляла на 2006 г. 8641 руб. и 7497 руб. соответственно. Необходимо было учитывать, что стоимость образования в сельской и городской местности разнится. В 2010 и 2011 гг. этот фактор был учтен, и муниципальные школы получали подушевое финансирование с учетом этого фактора. Среднекраевой норматив подушевого финансирования в 2011 г. на реализацию федерального государственного стандарта составил в городской местности 17387 руб., а в сельской - 20940 руб. 2. В условиях подушного финансирования образования в нашей стране образовательные учреждения, расположенные в муниципальных районах Ставропольского края, а в особенности на территории сельских поселений, находятся в очень невыгодной ситуации. Они не способны на фоне уменьшения сельского населения увеличивать количество обучающихся с целью увеличения финансовых поступлений. В то же время образовательные учреждения начального, основного и среднего образования, находящиеся в городских округах, способны бороться за увеличение контингента учащихся, например, улучшая качество предоставляемых образовательных услуг. Муниципальные образования не обладают полномочиями по финансированию образовательного процесса, соответственно, наполняемость бюджетов муниципальных образовательных учреждений зависит от федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. В условиях целевого использования этих средств, перечисленных на организацию учебного процесса, муниципальные образовательные учреждения не вправе использовать их на иные цели. 3. Сельские школы рискуют попасть в замкнутый круг, когда уменьшается контингент учащихся и, соответственно, подушное финансирование, внедрение инновационных технологий в образовательный процесс требует финансовых вложений, а качество предоставляемых образовательных услуг не является конкурентным преимуществом по сравнению с другими образовательными учреждениями, т. к. бороться не за кого. Так, в 2006 г. было всего 298418 учащихся, в 2007 - 282610 учащихся, в 2008 - 270585 учащихся, в 2009 - 262 269 учащихся, в 2010 - 257356 учащихся, в 2011 - 253507 учащихся <3>. -------------------------------- <3> Экономика и образование. Статистические данные Министерства образования Ставропольского края. URL: http://www. stavminobr. ru/economic/558 (дата обращения: 27.02.2012).

Частично из сказанного выше вытекает проблема финансирования среднего образования в России вообще и в Ставропольском крае в частности. "Образование выполняет чрезвычайно важные задачи по обеспечению социального, экономического и регионального развития общества, поэтому оно обычно предлагается как публичное благо, финансируемое из центрального или местного бюджета. В силу этого финансирование образования является сложной экономической проблемой публичного сектора, в решении которой сталкиваются различные политические взгляды и способы подхода к ее решению. С точки зрения науки при финансировании образования все больше внимания обращается на достижение целей равенства и эффективности во взаимосвязи централизации и децентрализации" <4>. -------------------------------- <4> Янно Рейльян, Эле Рейльян. Реформа финансирования общего образования в Эстонии. Данное исследование было проведено в рамках проекта Министерства образования ЭР Т0107 и гранта Eesti Teadusfond (Научный фонд Эстонии) N 5709.

Важным компонентом современной территориальной организации системы образовательных учреждений является обеспечение транспортной доступности школ. На 1 января 2006 г. в Ставропольском крае было налажено движение 45 школьных автобусов. В то же время потребность в школьных автобусах составляла 120 единиц. Полномочия по организации подвоза учащихся в учреждения общего образования возложены законодательством Российской Федерации и Ставропольского края на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Между тем в связи с недостаточно прочным финансовым положением муниципальных образований все школьные автобусы были приобретены за счет средств федерального бюджета. Что касается технического обслуживания, ремонта и замены техники, то муниципальные образования не закладывают на это средства в свои бюджеты. В 2011 г. также за счет средств бюджета Ставропольского края было приобретено еще 70 школьных автобусов для подвоза учащихся в общеобразовательные учреждения - взамен пришедших в негодность <5>. -------------------------------- <5> Итоги развития отрасли "Образование" Ставропольского края в 2011 году (Официальный сайт Министерства образования Ставропольского края). URL: http://www. stavminobr. ru/reports/1203 (дата обращения: 28.02.2012).

Таким образом, основной проблемой в области финансирования образования в крае является его недостаточность. Муниципальные образования в большинстве случаев участвуют в финансировании минимально, а федеральных и региональных средств, несмотря на заметное увеличение их общего объема, все еще недостаточно. Еще одна проблема в области предоставления образовательных услуг муниципальными образовательными учреждениями связана с подменой ответственного субъекта управления. Напомним, что в современной России для учреждений дошкольного образования, общеобразовательных школ, части учреждений профессионального образования характерна четырехзвенная структура управления: Министерство образования и науки Российской Федерации - орган управления образованием субъекта Российской Федерации (Министерство образования Ставропольского края, например) - орган власти муниципального образования - образовательное учреждение. На муниципальном уровне органы местного самоуправления ответственны за реализацию прав граждан на получение установленного законом обязательного основного общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях. Таково требование Закона Российской Федерации "Об образовании" 1992 г. Однако государство уже на уровне распределения управленческих полномочий переложило ответственность за реализацию важнейшей конституционной гарантии на формально негосударственные органы власти и управления, т. е. практически перевело осуществление государственной гарантии почти на уровень общественного самоуправления. Кроме того, без определения критериев эффективности деятельности управленческих структур в области образования на федеральном и региональном уровнях невозможно требовать повышения качества управления и нет возможности объективно сравнивать его с опытом зарубежных стран. Еще одной проблемой в области управления образовательным комплексом является отсутствие необходимого опыта самоуправления, в том числе и управления образованием на муниципальном уровне. Несмотря на достаточный опыт, накопленный в области местного самоуправления в России, мы вынуждены констатировать все же молодость института местного самоуправления в нашей стране. Если в некоторых зарубежных странах местное самоуправление насчитывает в своей истории до 200 - 300 лет и является традиционным, то в нашей стране граждане еще даже толком не поняли, что это такое. Кроме того, местное самоуправление находится не только в стадии становления, но и в стадии реформирования. Соответственно, в условиях недостаточной разъяснительной и информационной обеспеченности проведения муниципальной реформы муниципальные служащие Ставропольского края столкнулись с трудностью понимания происходящих преобразований. Также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" довольно нечетко подошел к разграничению полномочий в области образования между органами государственной власти и местного самоуправления, а также создал дисбаланс в разграничении компетенции муниципальных образований первого и второго уровня в социально-экономической сфере. Из описанной проблемы вытекает следующая: отсутствует четкое разграничение полномочий органов управления образованием при взаимодействии с другими муниципальными структурами, отвечающими за образование на уровне муниципалитета. Кроме того, не выделен инвариантный состав функций для определения содержания деятельности муниципальных органов управления в условиях предоставленной Федеральным законом "Об образовании" значительной автономии и самостоятельности образовательным учреждениям. Местное самоуправление как институт народовластия в России предполагает активное участие населения в общественных делах. Из смысла Федеральных законов "Об образовании" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что школьное образование является общественным делом и в его организации и обеспечении должны принимать участие не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и население муниципальных образований. Однако мы констатируем неактивность и неготовность местного сообщества участвовать в управлении образованием. Между тем мы вполне можем заимствовать опыт зарубежных стран в области правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в сфере образования, территориальной организации сети образовательных учреждений, создания попечительских советов муниципальных школ или иных органов общественного управления муниципальными образовательными учреждениями, и т. д.

Название документа