Общественный контроль: правовая поддержка

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ: ПРАВОВАЯ ПОДДЕРЖКА

О. Е. СТАРОДУБОВА

Стародубова О. Е., младший научный сотрудник ИЗиСП.

26 ноября 2012 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) в рамках исследования темы "Государство и гражданское общество" провел Круглый стол, посвященный проблемам эффективности институтов общественного контроля. В работе приняли участие представители НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, сотрудники и аспиранты ИЗиСП. Были рассмотрены такие вопросы, как цели, институты, результаты общественного контроля; совершенствование форм общественного контроля над органами исполнительной власти; эффективность общественного контроля в сфере экономики, социальной и экологической сфере; правовой мониторинг как способ общественного контроля; готовность граждан осуществлять общественный контроль. Открыл заседание координатор фундаментальных научных исследований ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров, который отметил, что проблема соотношения государства и общества имеет множество граней. Институты общественного контроля можно разделить на несколько групп: институты, непосредственно выполняющие функцию общественного контроля, - политические партии, общественные объединения, профсоюзы, саморегулируемые организации, творческие союзы; институты, выявляющие общественное мнение, - средства массовой информации, общественные экспертные советы при органах власти (Общественный экспертный совет при Счетной палате РФ), Уполномоченный по правам человека. Формы общественного контроля могут быть самыми разнообразными. Некоторые из них закреплены законодательно (независимые экспертизы, публичные слушания, рассмотрение вопросов на заседаниях общественных советов), другие - на подзаконном уровне. Важной формой общественного контроля является направление гражданами обращений в органы местного самоуправления и государственной власти. К сожалению, эффективность их деятельности невелика, не установлены показатели ее оценки, необходима разработка соответствующего "измерителя". Одним из таких показателей может стать степень удовлетворенности населения. Ведущий научный сотрудник ИЗиСП доктор юридических наук С. М. Зырянов в своем докладе подчеркнул, что общественный контроль, составляющий в совокупности с государственным и муниципальным контролем систему социального контроля, все больше привлекает внимание юридической науки. Его субъект - институты гражданского общества: общественные объединения (профсоюзы, политические партии, различные общества, в том числе общества защиты прав потребителей, общества по интересам и др.), общественные организации (правозащитные и иные, например "РосПил" Навального), средства массовой информации (с множеством новых форм, развивающихся в сети Интернет), общественные палаты и советы, отдельные граждане. Субъекты общественного контроля, как правило, возникают самостоятельно, по инициативе граждан, хотя сегодня отмечается преобладание субъектов, формируемых по принципу "сверху", - общественные палаты, советы и комиссии. Для них государство создает особые условия, одновременно ограничивая независимых субъектов. Однако необходимо помнить, что создание институтов гражданского общества "сверху" ведет к их формализации и к профанации сути общественной деятельности. Объект общественного контроля включает все группы общественных отношений, за исключением тех, которые "закрываются" государством (объекты, сведения о которых представляют государственную тайну, а также сфера частной жизни граждан). Наибольший интерес для общественного контроля представляют, конечно же, отношения в сфере государственного управления, трудовые отношения и отношения в сфере защиты прав потребителей. Так, важным является изучение сведений о деятельности институтов государственной власти, например о госконтрактах, расходовании бюджетных средств, привлечении к ответственности виновных представителей власти и т. д., предание огласке фактов посягательств на права граждан, нарушений законодательства. Потенциал общественного контроля в России полностью не раскрыт. Во многом это связано с негативной реакцией на проявления общественной инициативы со стороны государства. С этим же связаны попытки создания контролируемых, а потому суррогатных институтов гражданского общества. Вместе с тем высказывается мнение о необходимости использования возможностей общественного контроля в деле противодействия коррупции, с которой государство без поддержки общества не в состоянии справиться <1>. Проблема в том, что у нас патриархальное государство. Общественные организации очень быстро подпадают под его влияние. Необходима поддержка гражданами в меру своих сил инициативных организаций. "Кто не чувствует, что в том случае, когда беззастенчиво нарушают и попирают его право, вопрос идет не просто об объекте этого права, но о его собственной личности, кто в подобном положении не испытывает стремления защитить себя и свое право, тот уже человек безнадежный" <2>. -------------------------------- <1> См.: Купреев С. С. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в органах власти и управления // Административное и муниципальное право. 2010. N 9. С. 10 - 12. <2> Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 3 - 4.

Старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук А. Е. Помазанский рассмотрел вопрос реализации форм общественного контроля на местном уровне. Необходимо учитывать муниципальный уровень публичной власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает публичные слушания в качестве формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Как правило, публичные слушания проводятся по инициативе главы муниципального образования или представительного органа, хотя законодательно закреплена возможность их проведения по инициативе населения. Результат публичных слушаний носит консультативный характер, что значительно снижает их роль. В связи с этим целесообразно придать публичным слушаниям статус референдума, это позволит реализовать их потенциал в полной мере. Тему "Правовой мониторинг как способ общественного контроля" в своем выступлении затронул старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Д. Б. Горохов. Вопросы правового мониторинга нормативно определены в Указе Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" (вместе с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации) и Постановлении Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 694 "Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации". Выступающий отметил, что используемый в упомянутых нормативных правовых актах термин "мониторинг правоприменения" шире понятия "правовой мониторинг". Изучению этой проблемы были, в частности, посвящены такие работы ИЗиСП, как "Правовой мониторинг" (2009), "Мониторинг законодательства о лесах и животном мире" (2011), "Механизм правового мониторинга" (2012). Особое внимание Д. Б. Горохов уделил статусу доклада по результатам мониторинга правоприменения, подготавливаемого Минюстом России и рассматриваемого Правительством РФ и Президентом РФ. При этом нерешенным остается вопрос об ответственности лиц, не выполняющих предписания доклада. Ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ кандидат юридических наук М. В. Маматов отметил заинтересованность Академии в обсуждаемой теме. К сожалению, в такой постановке данная проблематика у нас не исследовалась, однако мы неизбежно сталкивались с вопросами общественного контроля при научно-практической разработке ряда смежных областей знаний по прокурорскому надзору. За последние пять лет изданы пособия "Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина", "Прокурорский надзор за исполнением законов об общественных объединениях". Темой прошлогоднего исследования было "Взаимодействие органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации по правозащитной тематике". В каждой из указанных научных работ в рамках разделов, посвященных анализу современной практики взаимодействия органов прокуратуры с указанными институтами гражданского общества, в определенной мере исследуются и вопросы общественного контроля в контексте деятельности надзорного ведомства. В настоящее время ведется работа над темой "Правовое просвещение в средствах массовой информации. Опыт работы органов прокуратуры Российской Федерации". Первые полученные результаты показывают, что состояние современной правовой культуры российских граждан зависит от многих факторов: не только от личностной культуры, но и качественного состояния законодательства, а также от деятельности институтов власти и общества по повышению правовой грамотности населения. Правовая культура населения во многом является отражением качества действующих и вновь принимаемых законов: их соответствия действительно имеющимся в обществе потребностям в правовом регулировании, сложившимся в человеческом сознании традиционным представлениям о честности, высокой морали и справедливости, возможности людей находить в законоположениях олицетворение реальной защиты своих прав и интересов, производного от этого желания граждан осознавать и добровольно следовать, а также понуждать иных лиц выполнять эти правовые предписания для блага своей страны (в этом ключе особая роль отводится мониторингу правоприменения). Важное значение имеет деятельность по разъяснению правовых положений населению. Не секрет, что порой граждане не пользуются льготами по причине незнания своих прав. Ознакомление с научными работами 60 - 70-х гг. XX в. позволило обнаружить интересное деление целевой аудитории правовоспитательной деятельности исходя из уровня проникновения права в правосознание различных групп населения, осознания необходимости правовых регуляторов гражданами и их личностного участия в правовых явлениях. Первая группа - те, кто не только уважает и соблюдает закон, но и проявляет повышенную социально-правовую активность. Вторая группа - те, кто сам не нарушает законов и принятых в обществе правил поведения, но безразлично относятся к правонарушениям, не считает своим гражданским долгом предотвращать их. Третья группа, требующая наибольших усилий в формировании законопослушания, объединяет лиц, сознательно пренебрегающих законом, не соблюдающих его. Основные формы воспитательной работы со стороны прокуратуры здесь соответствующие. В целом названное научное исследование еще продолжается, но полученные результаты уже сегодня позволяют говорить о том, что современные проблемы правового просвещения и общественного контроля - явления взаимосвязанные и взаимообусловленные. Качественное состояние общественного контроля, готовность граждан проявлять активность и заинтересованно участвовать в нем напрямую зависят от уровня их правосознания, а соблюдение при этом легальных и цивилизованных форм обусловлено уровнем правовой грамотности участников. Но и это лишь одна из граней. Безусловно, успешное решение указанной проблематики зависит от комплексного характера используемых средств. Заведующий отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП доктор юридических наук, профессор А. Ф. Ноздрачев отметил, что одним из направлений нового этапа модернизации государственного управления, начавшегося в 2012 г., должно стать развитие общественного контроля за деятельностью государственной администрации. Важным субъектом этого процесса является наука административного права. Перед ней сейчас стоят как минимум три актуальные задачи: обосновать теоретические предпосылки общественного контроля; очертить концептуальные направления его формирования; предложить практические методы его осуществления. Иными словами, необходимо сформулировать современную теорию гражданского контроля в государственном управлении. Теоретическая основа важна для определения и культивирования участия граждан в государственном управлении, выявления выгод такого участия по сравнению с состоянием бюрократической закрытости, легитимации партнерства государственных и гражданских институтов. Конституционный долг граждан - принимать участие в делах государства, а долг государства - создавать организационные и правовые условия для такого участия. Наука административного права должна выработать правовые принципы гражданского контроля, что является непростой задачей, так как деятельность органов исполнительной власти затрагивает широкий круг вопросов жизнедеятельности общества, что, в свою очередь, затрудняет конкретное построение механизма гражданского контроля. Фактически эта задача является вызовом и для органов исполнительной власти. Они должны сделать решительный шаг навстречу гражданам, отойти от привычных стереотипов, сводящихся лишь к реагированию на просьбы, жалобы, заявления, предложения, слушания и т. д. Опыт повышения эффективности общественного контроля в зарубежных государствах рассмотрела заведующая отделом конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП кандидат юридических наук И. Г. Тимошенко. При усилении исполнительной власти возникает необходимость усиления общественного контроля. Принципы организации государственной власти (публичность, гласность, прозрачность, подотчетность) не должны быть декларативными. Важен двусторонний процесс: государство навстречу обществу и общество навстречу государству; государство должно создать процедуры, общество должно ими воспользоваться. Уровень развития демократии и гражданского общества определяет степень развития общественного контроля, политическую и правовую культуру. Существует множество форм общественного контроля, реализуемых его субъектами (гражданами, партиями, общественными объединениями, экспертными сообществами). Так, в США граждане обладают правом на петицию - коллективное обращение к органам государственной власти. В 2011 г. для работы с публичными обращениями граждан был создан специальный официальный портал правительства "Мы. Народ". Обязанность официального ответа наступает при соблюдении порядка подачи петиций (25 тыс. подписей в течение 30 дней). Таким образом обеспечивается обратная связь между обществом и властью. Партии проводят избирательные кампании, работу с населением, агитацию, предвыборные дебаты, что тоже является формами общественного контроля. Оппозиция в представительном органе - возможность смены или коррекции политического курса и даже смены правительства. Реализуется концепция открытого правительства. Созданы общественные органы при органах исполнительной власти: от советов при Президенте и до муниципального уровня. Общественные советы при министерствах (ведомствах) выполняют консультативные функции. Проводятся открытые заседания парламента, а в ряде стран - и органов исполнительной власти. В США действует Закон "О Правительстве в солнечном свете", предусматривающий возможность открытых заседаний многих правительственных ведомств. Закон устанавливает правила, гарантирующие общественности возможность присутствовать на таких заседаниях. Осуществляется контроль над прокуратурой и полицией. В Великобритании действует Акт о поддержке местных общин 2007 г., в котором регламентируются порядок обращения муниципальных органов к центру по вопросам местного значения, требующим решения, механизм внесения и обсуждения предложений, позволяющий провести их отбор и передачу на более высокий уровень управления, право местных общин на информацию о расходовании бюджетных средств и др. Широко применяются электронные формы общественного контроля, электронный документооборот, отслеживание движения документов, в том числе жалоб. Ведется общественный контроль над доходами и расходами, административными актами. Процедура доступа к административным документам - юридическое средство реализации права на информацию, которое создает возможность общественного контроля. Во Франции в соответствии с Законом 1978 г. обязательному опубликованию подлежат регламентарные акты, директивы, инструкции, циркуляры и другие акты, содержащие толкование положений позитивного права или описание административных процедур. Закон США 1966 г. о свободе информации, являющийся частью Акта об административных процедурах 1946 г., закрепляет обязанность каждого административного органа обеспечивать доступ общественности по ее просьбе к имеющейся у него информации. Он устанавливает также условия обязательной общедоступной публикации планируемых и принимаемых любым ведомством решений и правил. Требование обоснования административных актов содержится в законодательстве некоторых государств (Франция). Процедура предварительных консультаций проводится должностными лицами административного аппарата с органами или организациями, заинтересованными в принятии решений. Это могут быть профсоюзные или иные общественные организации. Процедура опроса общественного мнения (например, по поводу строительства объектов) позволяет гражданам представить свои замечания и быть информированными о принятых впоследствии решениях. Процедура согласования проводится с участием заинтересованных сторон и общественности и позволяет своевременно вмешиваться в ход предварительного рассмотрения вопроса и в какой-то мере контролировать принятие решения. Так, в США в соответствии с Актом об административных процедурах 1946 г. административный орган обязан оповестить через публикацию в федеральном регистре обо всех процедурных нормах, которые собирается принять. Заинтересованным лицам предоставляется возможность в течение определенного срока прокомментировать предлагаемую норму в письменном виде. В ряде стран предусмотрена такая форма обращения, как уведомление администрации: информирование со стороны частных лиц о фактах ненадлежащего управления (разоблачительная информация о деятельности должностных лиц или их злоупотреблениях, недовольство по поводу неправильных действий администрации и просьба об устранении соответствующих нарушений или недостатков). Уведомление может быть сделано любым лицом, даже тем, интересы которого не затронуты (Испания - Закон о правовом режиме деятельности публичной администрации и общем административном производстве 1992 г.). Аналогичные формы общественного контроля предусмотрены и в российском законодательстве, но, к сожалению, они малоэффективны. Заведующий отделом конституционного права ИЗиСП доктор юридических наук А. Е. Постников отметил, что государство по-прежнему остается патриархальным, относясь с большим недоверием даже к институтам общественного контроля, которые развиваются в установленных им нормативно формах, но ориентиры постепенно меняются. Это можно проследить, в частности, на примере развития института общественных наблюдателей. Государство опасается "неконтролируемого" контроля. Основное направление решения вопроса - формулирование общественных требований к организации публичной власти (открытость, гласность ее работы). Ведущий научный сотрудник ИЗиСП доктор юридических наук А. Н. Чертков обратил внимание, что кризис общественного контроля - показатель неэффективности функции контроля в целом. Возникает ряд вопросов: о независимости института общественного контроля, его обязательности, гласности, целостности его системы, позиции граждан и органов власти по отношению к нему. Ведущий научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Г. Т. Чернобель в своем докладе отметил неразработанность теории общественного контроля, тотальную патримонизацию системы властных отношений, неэффективность действующих общественных палат на федеральном и региональном уровне. Они должны быть действительно независимыми, формироваться с учетом общественного мнения, иметь реальное право на критику (например, показателен опыт Ирландии, где законопроект может быть передан на решение народа). В качестве решения назревших проблем выступающий предложил ряд вопросов закрепить в Конституции РФ, в частности дополнить ее разделами "Гражданское общество" и "Общественный контроль". Тему выступления предыдущего докладчика продолжила руководитель Центра публично-правовых исследований ИЗиСП доктор юридических наук Л. В. Андриченко. Она отметила ряд недостатков функционирования институтов общественного контроля, прежде всего нечеткое определение механизмов его осуществления, отсутствие ответственности за результаты, свидетельствующие о его неэффективности. В качестве решения докладчик предложила идти по пути совершенствования отдельных форм общественного контроля. Ю. А. Тихомиров подвел итоги Круглого стола. Были сделаны следующие выводы: 1) необходимо разрабатывать концепцию общественного контроля, отражающую тенденцию усиления влияния гражданского общества на государство; 2) уточнить задачи институтов общественного контроля и их правовые статусы; 3) продолжить работу по повышению правовой грамотности граждан и повышению их социально-правовой активности; 4) разработать процедуры осуществления общественного контроля и определить основания и меры ответственности государственных служащих за реализацию рекомендаций общественных институтов.

Название документа