Развитие законодательства Республики Таджикистан в период независимости

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН В ПЕРИОД НЕЗАВИСИМОСТИ

М. З. РАХИМОВ

Рахимов Махмад Забирович, директор Национального центра законодательства при Президенте Республики Таджикистан, доктор юридических наук, профессор.

Рассматриваются вопросы развития законодательства Республики Таджикистан в годы независимости, обозначены перспективы развития законодательства этой страны и возникающие в связи с этим проблемы.

Ключевые слова: независимость, развитие, закон, законодательство, этапы, эффективность.

Development of Legislation of the Republic of Tajikistan in the period of independence M. Z. Rakhimov

In this article shall be considered the issues of development of the legislation of the Republic of Tajikistan on independence years. Shall be shared the perspectives of development of the legislation of the Republic of Tajikistan and appeared in this problem.

Key words: development, independence, legislation, law, problem.

Приобретение Республикой Таджикистан независимости, переход из одной социально-экономической формации в другую, коренное преобразование социальных и общественных ценностей вызвали необходимость разработки и применения новых механизмов правового обеспечения государственного управления и социально-экономических отношений в стране. Однако сложившаяся в начале 1990-х гг. политическая ситуация в стране не способствовала развитию новых общественных отношений и их эффективному правовому регулированию. Законы, принятые Республикой Таджикистан в составе Советского государства и в начале приобретения независимости, были несистемными и разнопрофильными. Следует учитывать и имевшиеся в тот момент осложнения политической, экономической, социальной ситуаций, разрыв межгосударственных и межведомственных отношений, обесценивание денег, недостаток и отсутствие средств, ослабление и разрыв прежних договорных связей, несовершенство и противоречия внутреннего законодательства и другие обстоятельства. Поэтому перед независимым государством наряду с решением неотложных политических и социально-экономических проблем стояла задача разработки и применения новых правовых механизмов его реализаций. Это обусловливалось тем, что с приобретением независимости и вхождением Республики Таджикистан в свободную политическую, экономическую и международную сферы, без наличия совершенного, качественного и эффективного национального законодательства, основанного на конституционных устоях демократии и международных правовых актах, признанных Республикой Таджикистан, было бы довольно проблематично. Необходимо отметить, что степень влияния нормативного правового акта на существующие общественные отношения зависит от имеющихся на тот момент условий. То есть один и тот же нормативный правовой акт может действовать эффективно или в результате несоответствия возникшим условиям вообще не действовать. В первые годы независимости, кроме сложных политической, социальной и экономической ситуаций, которые являлись основными факторами, препятствовавшими развитию законодательства, существовали и другие обстоятельства, влиявшие на этот процесс, в частности проблемы выбора сферы регулируемых отношений, определения их целей и социальных ценностей, недоучет принципа системного отношения, выбора соответствующих средств и методов правового регулирования, соблюдения правил и норм законодательной техники, научного обоснования законотворческой деятельности и др. В связи с этим процесс развития законодательства в период независимости был неодинаковым. В зависимости от изменений политической, социальной, экономической и международной ситуаций он поэтапно совершенствовался и развивался. Вместе с тем представление о понятии и сущности законодательства в годы независимости является неоднозначным. С теоретической точки зрения определение законодательства в правовой литературе Таджикистана дается как в узком, так и в широком понимании <1>. В узком понимании это только законы, а в широком - законы и другие нормативные правовые акты, в том числе международные нормативные правовые акты, признанные Таджикистаном. С другой стороны, понятие законодательства в принятых законах РТ в годы независимости или отсутствует, или противоречиво. В Законе РТ от 13 ноября 1998 г. "О нормативных правовых актах" определение "законодательство" вовсе не приводилось. В соответствии с Законом РТ от 8 декабря 2003 г. "О нормативных правовых актах" законодательство определяется как совокупность нормативных правовых актов, принятых законодательным органом либо путем всенародного референдума. Согласно ст. 2 Закона РТ от 26 марта 2009 г. "О нормативных правовых актах" законодательство - это нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в целом либо в определенной области. -------------------------------- <1> См.: Гражданское право. Ч. 1 / Под ред. О. У. Усмонова. Душанбе, 2001. С. 31; Сотиволдиев Р. Ш. Теория государства и права. Душанбе, 2008. С. 243; Нематов А. Р. К вопросу о понятии "законодательство" // Законодательство. 2011. N 1. С. 17 - 19.

В соответствии с положениями действующих законов РТ, регулирующих отдельные общественные отношения, определение "законодательство" используется в широком понимании, а именно как состоящее из Конституции, законов, других нормативных правовых актов и международных правовых актов, признанных Таджикистаном. В Таджикистане в качестве законодательных актов в соответствии с абз. 4 ч. 1 ст. 2 Закона РТ от 26 марта 2009 г. "О нормативных правовых актах" понимаются Конституция РТ, законы РТ, принятые путем всенародного референдума, конституционные законы, кодексы, законы РТ. Возникает ситуация, когда другие акты, имеющие общеобязательный характер (указы Президента РТ, постановления Правительства РТ), не могут считаться законодательными актами. На наш взгляд, в случае, когда законодательство Таджикистана имеет тенденцию к пониманию его в широком смысле, закрепление в Законе РТ "О нормативных правовых актах" определения "законодательство", которое не используется в других действующих законодательных актах, приводит к разночтению положений законодательства в целом. Становление и развитие законодательства РТ в особых для страны условиях и под воздействием субъективных и объективных факторов, а также внутренней и внешней обстановки шло ускоренными темпами. С учетом динамики общественных отношений в развитии законодательства Республики Таджикистан можно выделить следующие этапы: 1) 1991 - 1994 гг.; 2) 1995 - 2000 гг.; 3) с 2000 г. по настоящее время. В начальный период развития законодательства (с 9 сентября 1991 г. - дня провозглашения независимости страны и до 6 ноября 1994 г. - дня принятия Конституции суверенного Таджикистана) были приняты Законы РТ от 10 сентября 1991 г. "О выборах Президента Республики Таджикистан", от 23 декабря 1991 г. "О товарной бирже и биржевой торговле в Республике Таджикистан", от 23 декабря 1991 г. "О предпринимательской деятельности в Республике Таджикистан", от 10 марта 1992 г. "Об иностранных инвестициях в Республике Таджикистан", Таможенный кодекс РТ от 25 ноября 1992 г. и др. Основной целью их принятия явилось упорядочение новых общественных отношений, возникших в период независимости, в том числе определение единой таможенной политики как составной части внешней и внутренней политики государства в области перемещения товаров и других работ, пересмотр закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию в связи с переходом на новые рыночные отношения, упорядочение системы налогообложения доходов граждан, занятых индивидуальным предпринимательством, а также решение вопросов социальной защиты беженцев. В тот период также были приняты Законы РТ "О Государственном флаге Республики Таджикистан", "Об утверждении Положения о Государственном гербе Республики Таджикистан" и "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Таджикистан". В соответствии с последним названным законодательным актом полномочия Президента РТ перешли к Президиуму Верховного Совета, Председателю Верховного Совета и Совету министров. Председатель Верховного Совета РТ был объявлен руководителем государства. Необходимо отметить, что некоторые законодательные акты на этом этапе были приняты с целью урегулирования непростой ситуации, сложившейся в стране. В их числе Закон РТ от 26 ноября 1992 г. "Об освобождении от уголовной, дисциплинарной и административной ответственности лиц, совершивших преступления и проступки в период с 27 марта по 25 ноября 1992 года в зонах вооруженных конфликтов" <2>. В это же время был принят ряд законов, определяющих понятия и виды предприятий, денежную систему Республики Таджикистан, формы монополистической деятельности хозяйствующих субъектов и виды недобросовестной конкуренции, понятия и виды налогов, уплачиваемых юридическими и физическими лицами, обязательное и добровольное страхование имущества хозяйствующих субъектов, залога как метода обеспечения обязательств и других взаимоотношений хозяйствующих субъектов, в том числе упорядочения отношений между ними и государством. К ним относятся Законы РТ от 25 марта 1993 г. "О предприятиях", от 27 декабря 1993 г. "О денежной системе Республики Таджикистан", от 27 декабря 1993 г. "Об ограничении монополистической деятельности и развитии конкуренции", от 27 декабря 1993 г. "О внешнеэкономической деятельности Республики Таджикистан", от 27 декабря 1993 г. "О национальном банке Республики Таджикистан", от 20 июля 1994 г. "Об основах налоговой системы", от 20 июля 1994 г. "О страховании" и др. -------------------------------- <2> См.: Основы новейшей государственности. М., 2002. С. 49 - 51.

Принятие 6 ноября 1994 г. Конституции (Основного Закона) Республики Таджикистан вызвало необходимость правового регулирования новых общественных отношений и стало очередным этапом в разработке, принятии и совершенствовании законов. Конституция, признав Таджикистан как суверенное, демократическое, правовое, светское и унитарное государство, определила основы конституционного строя, права, свободы, основные обязанности человека и гражданина, полномочия Маджлиси Оли (Парламента), Президента, Правительства, местных властей, суда и прокуратуры. В соответствии с новой Конституцией РТ были созданы условия для развития государственной власти и совершенствования независимого государства, определены законодательные, исполнительные и судебные ветви власти, а также роль законодательной власти в принятии и совершенствовании законодательства. Конституция Таджикистана признала основой экономики страны сосуществование различных форм собственности и гарантировала свободу экономической и предпринимательской деятельности, равноправие и правовую защиту всех форм собственности, в том числе частной. Конституция провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, неприкосновенными жизнь, честь, достоинство и другие естественные права человека, обязала государство признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Возникла необходимость совершенствования законодательства в целях упорядочения деятельности различных отраслей общественной жизни и приведения их в соответствие с основными положениями Конституции РТ, и был принят ряд наиболее значимых законов РТ, регулирующих общественную экономическую и социальную жизнь, в числе которых Конституционные законы РТ от 21 июля 1994 г. "О выборах Президента Республики Таджикистан", от 3 ноября 1995 г. "О Конституционном суде Республики Таджикистан", от 4 ноября 1995 г. "О референдуме Республики Таджикистан", Хозяйственный процессуальный кодекс РТ от 4 ноября 1995 г., Земельный кодекс РТ от 13 декабря 1996 г., Трудовой кодекс РТ от 16 мая 1997 г., Уголовный кодекс РТ от 21 мая 1998 г., Законы РТ от 13 декабря 1996 г. "О сертификации продукции и услуг", от 12 декабря 1996 г. "О государственных закупках товаров, продукции, работ и услуг", от 12 декабря 1997 г. "Об аудиторской деятельности" и др. Маджлиси Оли РТ 12 ноября 1998 г. принял Налоговый кодекс РТ, 30 июня 1999 г. - первую часть Гражданского кодекса РТ и 11 декабря 1999 г. - вторую его часть. Гражданский кодекс определил правовые основы национальной экономики и особенности ее формирования. Названные Законы урегулировали гражданские отношения различных субъектов, определили организационно-правовые формы юридических лиц, степень участия государства в этих отношениях. Одновременно были определены виды налогов и порядок их взимания. Гражданский и Налоговый кодексы предусматривали принятие ряда новых законов и усовершенствование законодательной базы в целом. Это обстоятельство, в свою очередь, поставило перед субъектами, имеющими право законодательной инициативы, и последующим составом Парламента множество задач по комплексной разработке, принятию и совершенствованию всего действующего законодательства. Характерным признаком принятых в этот период законов явилось то, что с их помощью были созданы условия для укрепления конституционных основ государства, прав и свобод человека и гражданина, статуса органов местной власти, Правительства и правоохранительных структур, а также развития экономики и банковской сферы. В этот же период завершилась кодификация отраслевых законов, в том числе в областях земельного, трудового, жилищного, уголовного, семейного права. Одновременно были приняты законы, упорядочившие горизонтальные и вертикальные взаимоотношения, связанные с рыночной экономикой. С одной стороны, были созданы необходимые условия для развития горизонтальных рыночных отношений, касающихся государственной закупки товаров, работ и услуг, аудиторской, бухгалтерской, банковской деятельности, защиты прав предпринимателей и др. С другой стороны, усилилось государственное регулирование рыночных отношений путем применения таких методов, как установление единых стандартов, ограничение монополистической деятельности, валютное регулирование и валютный контроль, введение налогов и платежей. Однако без принятия основного закона рыночной экономики - Гражданского кодекса и законов, разработанных в его развитие, которые необходимы для урегулирования вопросов равноправия хозяйствующих субъектов, организационно-правовых форм юридических лиц, видов собственности, свободы предпринимательской деятельности, экономики, принятие в этот период Налогового кодекса было неразумно. В результате еще не совсем развитая экономика опиралась на Налоговый кодекс, основные положения которого не в полной мере отвечали соответствующим требованиям международных правовых норм. В это же время были выявлены проблемы частичного несоответствия нормативных правовых актов некоторым нормам, регулирующим горизонтальные отношения рыночной экономики. Возникла необходимость в дальнейшем улучшении Налогового кодекса путем внесения в него большого количества поправок. Процесс принятия и совершенствования хозяйственного законодательства в перспективе будет продолжен, однако он должен осуществляться в установленном порядке в связи с тем, что правовое регулирование рыночной экономики, несмотря на ее саморегулируемый характер, со стороны государства должно вестись постоянно. Практика показывает, что без государственного регулирования экономики в целом гармоничное развитие рыночных отношений невозможно. Использование товарно-денежных отношений в становлении рыночной экономики не может стать причиной отдаления государства от управления экономикой, наоборот, оно должно выполнять другие, отличные от предыдущих, функции. Государство предоставляет экономике определенную степень самоуправляемости и тем самым создает для хозяйствующих субъектов условия самостоятельности, свободы и широкого проявления инициатив в своей деятельности. Последние же, активно функционируя в этой области, должны использовать данные им права как средства, удовлетворяющие их моральные и материальные интересы. Именно в этом и заключаются основные различия между рыночной экономикой и экономикой командно-административного типа. Реализуя основы самоуправления, государство, возможно, уменьшит свое влияние в управлении экономикой, однако полное самоотстранение государства от регулирования экономики может привести к отрицательным результатам ее развития. Следующий этап совершенствования системы законодательства связан с изменениями, принятыми путем всенародного обсуждения 26 сентября 1999 г. и внесенными в Конституцию РТ. Эти изменения стали предпосылками создания двухпалатного Парламента, определения совместных полномочий Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, а также полномочий каждой палаты в отдельности. Были установлены принципиально новые правила рассмотрения законопроектов, в корне отличающиеся от порядка и принципов, наблюдаемых в деятельности структур прежнего Парламента. Парламент страны разработал и принял Законы, регулирующие деятельность высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей: Конституционные законы РТ от 19 апреля 2000 г. "О Маджлиси Оли Республики Таджикистан", от 6 августа 2001 г. "О правовом статусе члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан", от 28 мая 2001 г. "О Правительстве Республики Таджикистан", от 17 мая 2004 г. "О местных органах государственной власти", от 6 августа 2001 г. "О судах Республики Таджикистан", Гражданский процессуальный кодекс РТ от 5 января 2008 г., Уголовно-процессуальный кодекс РТ от 3 декабря 2009 г. и др. В этот период завершилось принятие основных законов частно-публичного и материально-процессуального характера, а также ряда других значимых законов, упорядочивающих общественные связи в области финансово-кредитных отношений и организационно-правовых форм юридических лиц, что свидетельствовало об активизации законотворческой деятельности в Республике Таджикистан. Так, были приняты третья часть Гражданского кодекса РТ от 1 марта 2005 г., Водный кодекс РТ от 29 ноября 2000 г., Кодекс исполнения уголовных наказаний РТ от 6 августа 2001 г., Таможенный кодекс РТ от 3 декабря 2004 г., Налоговый кодекс РТ от 3 декабря 2004 г., Кодекс об административных процедурах РТ от 5 марта 2007 г., Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 31 декабря 2008 г., Законы РТ от 28 июня 2011 г. "О государственных финансах Республики Таджикистан", от 28 июня 2011 г. "О рынке ценных бумаг Республики Таджикистан", от 25 марта 2011 г. "О бухгалтерском учете и финансовой отчетности" и др. Действующее законодательство совершенствовалось путем внесения в него поправок. На всенародное обсуждение были вынесены проекты Законов РТ "О рекламе", "Об упорядочении традиций, торжеств и обрядов в Республике Таджикистан", "Об ответственности родителей за обучение и воспитание детей", Кодекса Республики Таджикистан об административных правонарушениях, которые после внесения в них соответствующих замечаний и предложений были приняты Парламентом РТ. Таким образом, 20 лет назад в Республике Таджикистан зародились основы современной законотворческой деятельности, направленные на упорядочение новых общественных отношений. За относительно короткий период были разработаны и приняты более 330 законов. Однако правовая система, как и любое социальное явление, не может быть абсолютно статична, она развивается и сталкивается с новыми проблемами. В процессе законотворчества необходимо соблюдать требования постоянства (неизменности и устойчивости смысла или содержания) основного текста принимаемых или уже принятых законов, что является одним из обязательных условий эффективности законодательства. Государство, упорядочив имеющиеся отношения, прилагает все усилия для установления единых правовых основ регулирования общественных отношений. С этой целью принимаются законы, которые наряду с регулированием определенных сфер правовых отношений осуществляют такие же действия в отношении иных сфер взаимоотношений. Поэтому действующее законодательство, регулирующее общественные отношения, имеет комплексный характер. Комплексность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, имеет объективный характер, так как особенно важно, с одной стороны, обеспечивать справедливое соблюдение общественных и государственных интересов, а с другой стороны, соблюдать баланс между общественными и частными интересами. Как показала практика, принятые нормативные правовые акты были своевременными и важными и в целом соответствовали требованиям возникших политических, экономических и управленческих условий. В то же время с появлением новых правоотношений требуется совершенствование законодательства, в частности принятие новых актов, устранение недостатков в действующих. Современное развитие законодательства РТ (в том числе и возникшую в годы независимости правовую систему) можно считать завершенным в полной мере, так как основные отрасли права и законодательства в целом обеспечены всеми необходимыми кодифицированными актами. Перед законодателем больше не стоят проблемы ускорения законотворчества. В то же время существующие проблемы законодательства довольно значимы, так как действующее законодательство по своему содержанию качественно неоднородно. Оно недостаточно систематизировано, находится на разных уровнях по технико-юридической разработке и финансово-экономическому обеспечению. Несовершенство и противоречия действующего законодательства основаны на таких объективных причинах, как отсутствие единой правовой терминологии на таджикском языке, принятие новых законодательных актов без согласования с действующим законодательством, отсутствие обязательной научно-правовой экспертизы жизненно важных для общества законов, особенно в таких областях, как права и обязанности граждан, налогообложение и банковская деятельность, бюджет, что становится причиной пробелов, противоречий и споров в применении действующего законодательства. Таджикистан претерпевает свойственный только ему исторический период, требующий проведения многообразных реформ, поэтому существует вероятность того, что в действующее законодательство будут внесены соответствующие изменения и дополнения, требующие внедрения новых механизмов его реализации. В этих условиях необходима благоприятная стратегия развития законотворчества и ее реализация с учетом решения долгосрочных задач в социальной, экономической, оборонной, технологической и других областях развития законодательства. Современное законодательство должно развиваться в соответствии с долгосрочными программами и концепциями в социальной, экономической и политической областях и содействовать дальнейшему развитию и процветанию страны. Согласно Указу Президента РТ от 19 февраля 2011 г. N 1012 была утверждена Концепция развития законодательства РТ, разработанная в целях обеспечения выполнения требований Конституции РТ и решения актуальных проблем системы законодательства РТ, определения основных направлений и способов совершенствования законодательства согласно с принципами независимого, демократического, правового, светского, унитарного и социального государства. Приоритетными направлениями Концепции являются: повышение уровня и качества законов и их эффективная реализация в общественной жизни, направленная на защиту прав и свобод личности и гражданина, государственного суверенитета, национальных интересов и безопасности; обеспечение верховенства закона и правопорядка; совершенствование правовой реформы с учетом развития общества, повышения профессиональных знаний и правовой культуры; дальнейшее развитие демократических институтов, в частности политического и идеологического плюрализма, свободы слова и выражения мнений и совершенствования других аспектов гражданского общества; повышение эффективности и обеспечение прозрачности в деятельности государственных органов и местного самоуправления; усиление борьбы с преступностью, в частности с терроризмом, экстремизмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков, торговлей людьми и организованной транснациональной преступностью; устранение противоречий законодательных актов и обеспечение гармонизации и единого законодательного пространства в Таджикистане; усовершенствование действующего законодательства, разработка и принятие новых законов с учетом требований общества, процесса экономического и социального реформирования, развития политической и культурной жизни. В то же время, как отмечается в Концепции, реформа в сфере правотворчества, начатая после принятия Конституции РТ, развивается непропорционально в различных сферах политической, социальной, культурной жизни общества. Если эти реформы более чем ощутимы в сфере основ конституционного строя, обороны, безопасности и охраны общественного порядка, правосудия, в силовых структурах, уголовном и административном праве, то в сфере предпринимательской деятельности, финансов и кредита, налоговой системы, труда и занятости населения, социального страхования и защиты, в важнейших сферах развития экономики, в частности в сфере энергетики, промышленности, строительства, транспорта, связи и агропромышленного комплекса, существует множество проблем, требующих правового регулирования. В связи с этим на основе Концепции развития законодательства РТ было принято шесть государственных программ по ее реализации, в том числе в области государственного устройства, правоохранительных органов, обороны и безопасности, в аграрной отрасли и сфере защиты окружающей среды, в сфере гражданского и предпринимательского законодательства, в сфере финансов, налогообложения, таможенной и банковской деятельности, в области правового обеспечения международных отношений, а также в сфере трудового и социального законодательства.

Библиографический список

Гражданское право. Ч. 1 / Под ред. О. У. Усмонова. Душанбе, 2001. Нематов А. Р. К вопросу о понятии "законодательство" // Законодательство. 2011. N 1. Сотиволдиев Р. Ш. Теория государства и права. Душанбе, 2008.

Название документа