Пробелы в законодательстве о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд и пути их преодоления

(Сергачева О. А.)

("Российская юстиция", 2008, N 4)

Текст документа

ПРОБЕЛЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О РАЗМЕЩЕНИИ ЗАКАЗОВ

ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

И ПУТИ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

О. А. СЕРГАЧЕВА

Сергачева О. А., аспирант Волгоградского государственного университета.

С принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ (далее - Закон о размещении заказов) в развитии института государственного заказа начался новый этап.

С одной стороны, процедура размещения заказов в Законе урегулирована более детально, более качественно, что позволило в рамках уже первого опыта его реализации говорить о фактическом достижении некоторых целей, поставленных законодателем при создании Закона. В частности, становится очевидным, что значительно расширены возможности для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов.

С другой стороны, не менее очевидно, что достижение таких целей Закона, как эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, совершенствование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов, требует его дальнейшего совершенствования, усилий всех заинтересованных в этом сторон.

Практика реализации Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" указывает на наличие в его положениях некоторых существенных пробелов, которые можно вполне четко установить и, как нам представляется, устранить.

Обратимся к анализу некоторых из них:

1. Статья 6 Закона о размещении заказов предусматривает возможность для заказчика передавать часть функций по размещению заказа специализированной организации - юридическому лицу, привлекаемому на основании договора по результатам проведения процедуры размещения заказа в целях разработки конкурсной документации и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций.

В соответствии с п. 3 ст. 20 Закона с участников размещения заказа взимание платы за участие в конкурсе, за исключением платы за предоставление конкурсной документации, не допускается.

Иными словами, кроме платы за предоставление конкурсной документации, участник размещения заказа, участвующий в конкурсе, никаких дополнительных расходов не должен нести, в том числе и по оплате услуг специализированной организации.

Однако на деле участники размещения заказов вынуждены оплачивать те услуги специализированной организации, которые должен оплачивать государственный заказчик. Это становится возможным в связи с особенностями процедуры выбора специализированной организации в результате проведения торгов, а также процедуры проведения конкурса по размещению госзаказа с участием выбранной специализированной организации. На первом этапе государственный заказчик выбирает специализированную организацию, обращая внимание на наилучшие условия, предлагаемые участниками торгов.

Показательны в этом отношении материалы открытого конкурса по выбору специализированной организации для осуществления функций по размещению государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств в 2007 году для нужд Волгоградского областного суда. В протоколе публичного вскрытия конвертов с заявками, в таблице вскрытия заявок, были указаны следующие предложения одной из специализированных организаций - участников торгов: "Цена контракта: бесплатно для заказчика. Оплата услуг производится участником размещения заказа - победителем в процентном соотношении от цены заключенного государственного контракта по итогам проведения процедуры размещения государственного заказа".

Некоторые государственные заказчики включают условие об обязанности победителя процедуры размещения заказа оплатить услуги специализированной организации непосредственно в текст государственного контракта.

Таким образом, уже на первом этапе у государственного заказчика возникает противоречащий закону и в целом духу гражданского законодательства экономический интерес: он заключает государственный контракт с той специализированной организацией, которая, предлагая для государственного заказчика выгодные условия, перекладывает бремя его расходов на будущего победителя процедуры размещения государственного заказа.

На втором этапе специализированная организация, следуя заявленным ей условиям, включает в содержание конкурсной документации условие об оплате победившим участником конкурса услуг специализированной организации, вынуждая его тем самым производить не предусмотренную законом плату.

Например, п. 2.5.2 конкурсной документации открытого конкурса "Выполнение работ по капитальному ремонту зала судебных заседаний Волгоградского областного суда", проводимого с участием специализированной организации, установлено: "Участник размещения заказа, признанный победителем конкурса, либо единственный участник размещения заказа, с которым по итогам конкурса будет заключен государственный контракт, возмещает из собственных средств расходы, связанные с консультационно-техническим сопровождением данного конкурса, специализированной организации Заказчика в размере 2 (двух) % от цены заключенного государственного контракта (на основании договора, заключенного между специализированной организацией и Заказчиком)".

Автор считает, что способом преодоления указанных практических проблем станет дополнение ст. 6 Закона о размещении заказов п. 2.1 следующего содержания: "Оплата услуг специализированной организации осуществляется государственным заказчиком или уполномоченным органом на основании годового лимита соответствующего бюджета. Размер оплаты услуг специализированной организации за проведение одной процедуры торгов не должен превышать 3% от цены каждого заключенного в результате такой процедуры государственного контракта".

Предлагаемый размер оплаты услуг специализированной организации за проведение одной процедуры торгов в размере 3% от цены каждого заключенного в результате такой процедуры государственного контракта обусловлен тем, что размер оплаты за собственные услуги, как правило, устанавливает сама специализированная организация, и этот размер может быть изменен по ее произвольному усмотрению.

2. Один из способов размещения заказов для государственных нужд без проведения торгов - запрос котировок - является весьма распространенным среди государственных заказчиков.

Однако имеющиеся пробелы в законодательном регулировании процедуры запроса котировок делают расходование бюджетных средств не вполне эффективным, а сама процедура заключает в себе предпосылки коррупционного поведения недобросовестных государственных заказчиков.

Так, ст. 46 Закона о размещении заказов, регламентирующая порядок подачи котировочных заявок, в п. 2 описывает форму подачи таких заявок весьма поверхностно: "котировочная заявка подается участником размещения заказа заказчику, уполномоченному органу в письменной форме или в форме электронного документа...".

На практике такая формулировка не исключает возможности вступления в сговор государственного заказчика и заранее определенного поставщика. До окончания срока подачи заявок у государственного заказчика возникает реальная возможность предупредить того поставщика, в котором он корыстно заинтересован, о ценах, предложенных другими участниками размещения заказа, с тем, чтобы "нужный" поставщик изменил цену своей заявки и в результате стал победителем запроса котировок.

При этом действующее законодательство не предусматривает механизма контроля над прозрачностью и законностью процедуры запроса котировок с целью недопущения подобной ситуации.

В этой связи представляется необходимым внести следующие изменения и дополнения в Закон о размещении заказов:

1) изложить первое предложение части второй ст. 46 в следующей редакции: "Котировочная заявка подается участником размещения заказа заказчику, уполномоченному органу в письменной форме в запечатанном конверте или в форме электронного документа в срок, указанный в извещении о проведении запроса котировок";

2) дополнить ст. 46 ч. 4.1 следующего содержания: "Участники размещения заказа, подавшие котировочные заявки, заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация обязаны обеспечить конфиденциальность сведений, содержащихся в таких заявках, до вскрытия конвертов с котировочными заявками и открытия доступа к поданным в форме электронных документов котировочным заявкам. Лица, осуществляющие хранение конвертов с котировочными заявками и котировочных заявок, поданных в форме электронных документов, не вправе допускать повреждение таких конвертов и заявок до момента их вскрытия котировочной комиссией для рассмотрения и оценки";

3) изложить часть первую ст. 47 Закона в следующей редакции: "Котировочная комиссия в течение дня, следующего за днем окончания срока подачи котировочных заявок, производит вскрытие конвертов с котировочными заявками и открытие доступа к поданным в форме электронных документов котировочным заявкам, а также рассматривает котировочные заявки на соответствие их требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, и оценивает котировочные заявки";

4) изложить часть восьмую ст. 53 Закона в следующей редакции: "Котировочная заявка подается в срок, установленный запросом котировок, в письменной форме в запечатанном конверте либо в форме электронного документа. При получении котировочной заявки в форме электронного документа заказчик обязан подтвердить в письменной форме или в форме электронного документа получение такой котировочной заявки".

3. Статья 6 Закона о размещении заказов прямо закрепляет, что специализированная организация вправе выполнять функции по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона.

Буквально толкуя смысл указанной статьи, можно сделать вывод о недопустимости участия специализированной организации в проведении запроса котировок цен, поскольку это - способ размещения заказа без проведения торгов.

Однако на практике специализированные организации размещают заказы как с проведением торгов, так и без них, а при участии в проведении запроса котировок указывают: "В случае признания котировочной заявки победившей участник размещения заказа обязан возместить из собственных средств расходы по консультационно-техническому сопровождению закупки специализированной организации в размере 5 (пяти) % от цены заключенного государственного контракта".

Поскольку автор ранее уже обосновал положение о том, что оплата услуг специализированной организации должна осуществляться государственным заказчиком или уполномоченным органом на основании годового лимита соответствующего бюджета, а не участником размещения заказа, то становится очевидным, что привлечение специализированной организации к участию в размещении заказов путем запроса котировок нецелесообразно.

Если оплата услуг специализированной организации будет производиться исключительно из средств соответствующего бюджета, то расходование данных средств будет, на взгляд автора, не вполне обоснованным.

Это обусловлено тем, что если проведение открытого конкурса либо аукциона - сложная и кропотливая процедура, требующая участия квалифицированных специалистов в сфере государственных закупок, то проведение запроса котировок не требует составления сложной и емкой документации и может качественно осуществляться штатным сотрудником, имеющим высшее юридическое образование, без привлечения услуг специализированной организации.

Таким образом, во избежание разночтений при толковании Закона о размещении заказов предлагается дополнить ст. 6 указанного Закона пунктом следующего содержания: "В случае размещения заказов без проведения торгов способом запроса котировок не допускается использование услуг специализированной организации".

Название документа