Рецензия на книгу по сравнительному исследованию конституционного контроля: Франсис Амон, Селин Вьенер. Конституционная юстиция во Франции и за рубежом

РЕЦЕНЗИЯ НА КНИГУ ПО СРАВНИТЕЛЬНОМУ ИССЛЕДОВАНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ: ФРАНСИС АМОН, СЕЛИН ВЬЕНЕР. КОНСТИТУЦИОННАЯ ЮСТИЦИЯ ВО ФРАНЦИИ И ЗА РУБЕЖОМ <*>

В. Е. ЧИРКИН

Чиркин В. Е., заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

В рецензии дается критический анализ монографии французских исследователей, посвятивших свой труд сравнительному исследованию органов конституционной юстиции зарубежных стран.

Ключевые слова: конституционная юстиция, Конституционный совет Франции, органы конституционного контроля зарубежных стран.

Review of the book on comparative research of constitutional control. Hamon Francis, Wiener Celine. La justice constitutionnelle en France et a l'etranger. P. 2011 V. Chirkin

Chirkin Veniamin Evguenievich - doctor of law, professor, honoured lawyer of the Russian Federation, honoured scientist of the Russian Federation.

The review provides for a critical analysis of a monograph of French researchers devoted their work to the comparative research of constitutional justice institutions of foreign countries.

Key words: Constitutional justice, Constitutional Council of French Republic, bodies of constitutional justice of foreign countries.

Книга Ф. Амона - почетного профессора университета Париж-II и С. Вьенер - заслуженного инспектора управления национального образования и исследований содержит две части, примерно равновеликие по объему. В первой рассматриваются системы конституционной юстиции (иначе - правосудия), но только с позиций организационных форм и не столько в виде обобщенных систем, сколько в отдельных странах. Преимущественно говорится о Конституционном совете Франции, кратко о формировании конституционных судов в Германии, Италии и Испании, о Верховном суде США. Модель конституционно-религиозного контроля (Иран) не рассматривается, о странах Центральной Европы сказано в общей форме, что такие органы существуют, об опыте СССР (своеобразный Комитет конституционного надзора) и современной России не упоминается. Не говорится и об опыте некоторых стран Латинской Америки, где существуют фактически отделенные от Верховного суда (не как в США) палаты конституционных гарантий, но об особой форме защиты конституционных прав в судах общей юрисдикции - процессе ампаро говорится достаточно подробно (правда, не все его особенности названы). В этой же части говорится о полномочиях (les missions) органов конституционной юстиции, способах функционирования и о том, как и на что делаются ссылки в решениях органов конституционной юстиции. Во второй части книги речь идет о достижениях, успехах конституционной юстиции в сфере прав граждан, принципа равноправия, экономических и социальных прав, в защите окружающей среды, организации и функционировании публичной власти. В этой же части сказано и об эффективности решений органов конституционной юстиции (термин "конституционный контроль" авторы не употребляют). Конституционная юстиция рассматривается как институт, который позволяет судам применять и толковать тексты, имеющие конституционную ценность (с. 1). Авторы книги отмечают, что конституции бывают разные - монархические, аристократические и демократические, но, как правило, у всех есть свой подход к правам и политической власти (эти два явления рассматриваются в книге как объект конституционного регулирования). В первой главе подробнее говорится о формировании Конституционного совета Франции. Советники назначаются на девять лет по третям - президентом, председателями верхней и нижней палаты парламента, председатель - президентом, срок не указан, председатель Совета может в любое время подать в отставку, оставаясь членом Конституционного совета. Председатель управляет делами Совета, его голос является решающим при равенстве голосов в Совете. Существует ротация - 1/3 через три года. Члены Совета не могут быть переназначены. В состав Совета входят также все бывшие президенты республики. До конституционной реформы 2008 г. назначение членов Совета не было ничем обусловлено, это было личное право названных выше должностных лиц. Теперь требуется положительное мнение о кандидате со стороны 3/5 членов комиссий по назначениям в каждой из палат парламента (но это рассматривается как необязательная консультация). Авторы отмечают, что при определении кандидатур членов Совета назначающие должностные лица исходят из политических мотивов, даже если в Совет назначаются непрофессиональные политики (с. 24). Бывшие президенты - все политики. Авторы признают, что Совет политизирован, но возражают против мнения, что Совет имеет политический характер: он делает не политическую, а юридическую работу (с. 27), при этом отмечают, что политизация присуща и Верховному суду США (с. 28), хотя, заметим, в его составе нет профессиональных политиков, есть только профессиональные судьи. Отметим также, что авторы книги, как и многие другие французские авторы, исследователи других стран Западной Европы, считают членов Конституционного совета Франции судьями, почти всегда употребляя этот термин. На деле это не совсем так (отчасти это видно уже из сказанного), да и процесс в Конституционном совете отличается от судебного процесса. Отсюда и выделение двух моделей конституционной юстиции, безоговорочно принятое в западной науке, в американской и европейской некорректно. Европейская модель Франции - особая модель. Говоря о Верховном суде США, авторы отмечают особенности возникновения конституционного контроля (1803 г.), состав Суда (9 членов), назначение их президентом с согласия Сената (говорится, что, как и во Франции, а затем в Италии, Испании, в формировании органов конституционной юстиции участвует законодательная и исполнительная власть, в Германии - только законодательная). Нужно, однако, учесть, что роль Сената при назначении судей Верховного суда США относительна, он не входит в обсуждение деловых качеств кандидатов, рассматривая (а то и не рассматривая) их личные и моральные данные, тогда как во Франции у назначающих должностных лиц дискреционные полномочия. Рассматривая комплектование других судов - Германии, Италии, Испании (в последней стране в назначении части членов участвует король, но он фактически безвластен, и это делает правительство, как, например, в большей мере в Японии), авторы говорят, что политизация органов конституционного контроля проявляется в меньшей степени. Во второй главе рассматриваются полномочия конституционной юстиции. Авторы обобщают их в трех группах: следить за правильностью политических выборов (главы государства, парламентариев); привлекать к ответственности политических деятелей за серьезные нарушения конституции (в качестве примера называется импичмент президенту, но во многих странах Латинской Америки, особенно в Чили, очень широкий круг должностных лиц может быть подвергнут импичменту); следить за соблюдением других правовых норм конституции. Представляется необычным, что последнее и в основном повседневное полномочие названо в конечном счете. Видимо, в последнюю группу авторы включают и консультационные полномочия, и разрешение вопросов компетенции, и абстрактный контроль (о нем авторы говорят позже). Детально рассматриваются в данной главе только полномочия органов конституционной юстиции Франции и США. Во Франции конституционная юстиция рассматривается как "оружие против уклонения от парламентарного режима" (с. 37), в этом отношении большое значение имеет контроль за выборами в парламент и рассмотрение Советом законов до подписания их президентом. Последнее определяет, насколько правильно правительство (под ним понимается и президент республики) осуществляет регламентарную власть (заметим, что в литературе приняты иные понятия регламентарной власти). Авторы отмечают, что во Франции, в отличие от Австрии, Германии и Италии, Конституционный совет не рассматривается ни как гарант конституции (это полномочие принадлежит президенту), ни как институт истинного выражения права. Он определяется как орган, регулирующий деятельность публичных властей, разрешает коллизии между парламентом и правительством (с. 38), контролирует использование президентом исключительных полномочий (по ст. 16 Конституции), контролирует соответствие законов Конституции, но если такие вопросы поставлены органами и лицами, установленными Конституцией. До 2008 г. это были президент, правительство, 60 депутатов или сенаторов. В связи с этим авторы различают три периода в развитии полномочий Конституционного совета: 1959 - 1974 гг., до 2008 г. и современный (практически с 2010 г., поскольку в это время вошла в силу конституционная реформа 2008 г.). До 2010 г. был возможен только предварительный абстрактный конституционный контроль (до подписания закона президентом; актами исполнительной власти Совет не занимался, для этого существуют высший административный суд - Государственный совет и местные административные суды). Теперь установлено, что, если суд (общей юрисдикции или административный) при рассмотрении дела установит, что применяемый в деле закон нарушает права и свободы человека, предусмотренные Конституцией Франции, этот вопрос передается в Кассационный суд (верховный суд во Франции) или в Государственный совет и они могут обратиться в Конституционный совет, который принимает решение о соответствии. До реформы 2008 г. конституционные права и свободы в Конституционном совете никак не защищались и, похоже, никак не были защищены. Когда автор данной рецензии в 2004 г. спросил Председателя Конституционного совета Франции Ива Гена, как же и когда могут быть защищены конституционные права человека, он ответил кратко - "jamais" (никогда). Теперь ситуация несколько изменилась, но обращение граждан в Конституционный совет имеет, как сказано, только опосредованный порядок. Далее авторы рассматривают полномочия Верховного суда США. Они определены следующим образом: Суд соединяет полномочия французских Государственного совета, Кассационного (т. е. верховного суда) и Конституционного совета (с. 59 - 61). Одновременно Ф. Амон и С. Вьенер замечают, что у Верховного суда США более широкие полномочия, чем у конституционных судов в Европе. В США не предусмотрено специального процесса для конституционных вопросов, Верховный суд - только последняя инстанция для решения обычных дел, а такие дела и конституционные вопросы, связанные с ними, возникают в судах общей юрисдикции (в отличие от Франции любой суд может рассматривать дело о неконституционности, но только в связи с другим делом общей юрисдикции, которое рассматривается в данном суде). В результате обжалования дело может дойти (а может не дойти) до Верховного суда США (в штатах есть свои верховные суды). Верховный Суд США осуществляет только последующий и конкретный контроль (когда закон уже подписан президентом и действует). Каких-либо нормативных актов о конституционной юрисдикции Верховного суда США нет, он сам определяет эту юрисдикцию своими решениями. Суд также сам определяет отбор дел для рассмотрения (во Франции это определяет тот, кто обращается в Конституционный совет, последний обязан рассматривать дело). В заключение этой главы кратко рассматриваются институты конкретного и абстрактного контроля в странах Европы (основные различия указаны выше). В третьей главе говорится о способах функционирования конституционного контроля (конституционной юрисдикции). В науке и в практике, говорят авторы книги, длительное время существовал спор, имеет ли конституционная юстиция свои методы юрисдикции, теперь эти методы институционализированы, признано, что органы конституционной юстиции обладают своей юрисдикцией (с. 67). Сейчас обсуждается другой вопрос: какова эффективность публикации особых мнений судей? Авторы детально этот вопрос не рассматривают, они говорят о том, сколько решений принимается. В 2010 г. Конституционный совет Франции принял 64 решения о приоритете положений Конституции о правах человека, предполагается, что ежегодно таких решений будет 100 - 150. По Конституционному суду Германии данных у авторов нет, но они говорят, что он может рассматривать больше дел, так как в нем две палаты, и, кроме того, дела можно рассматривать в камерном порядке (6 судей), правда, заметим, таким способом можно рассматривать в Германии не все дела. В Испании, где применяется процесс ампаро, рассматриваются не только законы и иные правовые акты на предмет конституционности, но и все дела, в том числе административных органов, в связи с нарушениями прав человека, в среднем 5 тысяч исков по процессу ампаро поступает в Конституционный суд в год (в Испании две палаты по 6 судей, и в каждой палате по две секции) (с. 77). В США в Верховном суде 9 судей, огромное население (в 2011 г. 313,2 млн. чел.), множество обращений в Верховный суд, но 95% из них отвергаются без всякой мотивации. Иски принимаются по особым обращениям (certoriari), принимаются, если согласны 4 судьи из 9. Многие решения принимаются голосами 5:4. В США 4/5 решений сопровождаются особыми мнениями судей, в Европе это бывает гораздо реже, чем в США (с. 81). Авторы говорят, что законодательство содержит мало указаний о процедуре принятия решений органами конституционной юрисдикции. Во Франции процесс определяет сам Конституционный совет. Решения принимаются в результате устного обсуждения по докладу одного из членов Совета, они могут быть приняты по меньшей мере семью членами Конституционного совета, его заседания закрытые, публикация обсуждения возможна через 25 лет. Особую роль в принятии решений в Совете играют докладчик и председатель Совета. Европейский суд по правам человека, напротив, публикует особые мнения. Против публикации есть возражения: она ослабляет авторитетность решений суда и демонстрирует "враждебность" членов суда по отношению друг к другу (с. 84). Ф. Амон и С. Вьенер обсуждают вопрос, на что ссылаются органы конституционной юстиции в своих решениях. Общее положение - прежде всего на конституцию, во Франции также на "основные принципы, признанные законами республики" (с. 89). Вторая часть книги - достижения конституционной юстиции - имеет в основном демонстрационный характер. Авторы отмечают, что деятельность конституционных судов (они относят сюда также верховные суды и конституционные советы, последние есть, кроме Франции, и в других странах, но их авторы не упоминают) оказала "значительное влияние на конфигурацию нации определенных стран" (с. 101). Они защищают права и свободы индивида и коллективов, гарантируют равновесие властей, установленное конституцией, гарантируют регулярность выборов, охраняют конституционные и юридические традиции. Демонстрируя защиту прав и свобод, авторы пишут о защите четырех из них - право на жизнь, достоинство, индивидуальную свободу и юридическое обеспечение. Они указывают на отмену смертной казни (в США она отменена в половине штатов), изменение отношения к абортам. В связи с вопросом об индивидуальных свободах Ф. Амон и С. Вьенер говорят о решениях конституционных судов о свободе передвижения (включая выезд за границу и возвращение), о неприкосновенности жилища, выражении мнений, о праве на юридическую помощь. По вопросу о принципе равенства авторы указывают, что суды распространили этот принцип на юридических лиц и иностранцев (с. 134), запретили дискриминацию, провозгласили равенство в любых правах (с. 139). Органы конституционной юстиции приняли важные решения в отношении социальных и политических прав (о праве собственности и свободе предпринимательской деятельности, по вопросам национализации - хотя собственность священна, национализация возможна, хотя существует свобода предпринимательства, но нельзя свободно производить "вещи, опасные для человека"). Они подтвердили, что частная собственность должна одновременно служить общественным интересам (с. 158). Конституционные суды поддержали профсоюзные права и право на забастовку и установили, что публичные служащие тоже имеют на это право. По вопросу социального обеспечения было решено, что нация должна обеспечивать человека и его семью (с. 163), но на иностранцев этот принцип распространяется по-разному. Много решений было принято в защиту окружающей среды. В последней главе книги рассматриваются решения конституционных судов об организации и функционировании публичных властей. В данном отношении материал менее богатый. Говорится, что органы конституционного контроля защитили разделение властей, толковали исполнительные регламенты власти, сформулировали принцип, что права могут быть установлены только законом (с. 177). Они регулировали отношения центра и местных властей (приведен пример Корсики, Конституционный совет Франции постановил, что народ Корсики - составная часть французского народа и на Корсике могут приниматься в экспериментальном порядке акты законодательного характера (с. 181)). Во Франции принимались решения, относящиеся к территориальным коллективам: граждане имеют право на децентрализацию, но при этом должны учитываться интересы нации, поэтому решающее слово по вопросам децентрализации имеет правительство. В заключении книги говорится, что конституционная юстиция - общий признак демократических стран (с. 197). Этот принцип в разных формах утвердился после Второй мировой войны, а в некоторых государствах - после краха тоталитарных систем. Авторы приходят к следующим выводам: если суды, иные органы конституционной юстиции укомплектованы менее важными политическими персонами, они работают более эффективно, дают лучше разработанные юридически решения (с. 197 - 198); если конституционный контроль осуществляет верховный суд, его решения неоспоримы, но если одновременно действуют орган конституционного контроля, верховные суды и высшие органы административной юстиции, между ними по вопросам конституционности возникают конфликты; главное достижение органов конституционной юстиции - защита индивидуальных и коллективных прав (с. 199).

Название документа