Правовой мониторинг (понятие, направления, субъекты, уровни)

ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ (ПОНЯТИЕ, НАПРАВЛЕНИЯ, СУБЪЕКТЫ, УРОВНИ) <*>

Д. В. КАПИЦЫНА

Капицына Диана Владимировна, старший преподаватель кафедры публично-правовых дисциплин Магнитогорского государственного технического университета (г. Магнитогорск Челябинской области).

В статье определяется понятие "правовой мониторинг", рассмотрены структура, предмет, субъекты, уровни, формы и области правового мониторинга нормативных актов, в том числе на примере мониторинга правовых актов в муниципальном управлении.

Ключевые слова: правовой мониторинг; нормативные правовые акты; регистры муниципальных правовых актов; направления; уровни и субъекты правового мониторинга.

In the article the notion "legal monitoring", structure, object, subjects, levels, forms and fields of the legal monitoring of the normative acts are considered, including example of the monitoring of legal acts in municipal government.

Key words: legal monitoring; legal acts; registers of municipal legal acts; directions; subjects of legal monitoring.

Государственное и муниципальное управление в качестве неотъемлемого элемента включает различные виды внутреннего и публичного контроля. Такой контроль носит административный характер <1>, различается по целям, масштабам, субъектности, назначению. В определенных условиях он приобретает характер мониторинга. Строгое разграничение контроля и мониторинга в научной литературе не проведено; говорится чаще о значительном совпадении содержания понятий <2>. Мониторинг определяется также как метод контроля <3>. -------------------------------- <1> Пешин Н. Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С. 33 - 37. <2> См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. II Всероссийская научно-практическая конференция. 20 мая 2004 г. Стенограмма. Секция 1. "Мониторинг права: концепция, инструментарий, законодательное и организационное обеспечение". Выступление Г. В. Мальцева. М.: Издание Совета Федерации, 2005. С. 128 - 130. <3> Толмачева Н. Н. Мониторинг закона - от практики к теории // Право и экономика. 2006. N 7.

Мы не ставим задачу строгого разграничения этих понятий. Задача статьи - сужение объема понятия "мониторинг" и выделение одной более конкретной области благодаря движению от общего к частному. Наряду с общим (управленческим) значением понятия "мониторинг" <4> выделяют также "правовой мониторинг" <5>, что дает возможность сосредоточиться на более узкой области исследования. Далее мы предполагаем дополнительно сузить исследуемый предмет, сосредоточив внимание на мониторинге муниципального формализованного правотворчества. -------------------------------- <4> Мониторинг (monitor - предостережение, наблюдение, отслеживание) в общем смысле слова - процесс информационного и аналитического, интерпретационного сопровождения управления, основанный на систематическом (постоянном или периодическом с определенной частой) наблюдении и оценке параметров изменений объекта управления с применением определенных показателей и методик использования этих показателей (см.: Мониторинг в управлении // Социология управления. Теоретико-прикладной толковый словарь / Под ред. А. В. Тихонова. М., 2012). <5> См.: Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институционализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. N 7; Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.

Непростая задача - определиться с объемом и структурой понятия "правовой мониторинг". Как расширение, так и сужение объема понятия "правовой мониторинг" создает дополнительные трудности его исследования <6>. В 2000-х годах активно продвигалась идея "мониторинга правового пространства и правоприменительной практики" <7>, что придавало мониторингу значение некоего всеохватывающего контроля. Идея правового пространства выдвигалась в Указе Президента РФ <8>. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации привлек известных исследователей и практиков, что позволило выделить направления правового мониторинга, структурировать эту деятельность. -------------------------------- <6> См.: Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008. <7> См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. II Всероссийская научно-практическая конференция. 20 мая 2004 г. Стенограмма. Секция 1. "Мониторинг права: концепция, инструментарий, законодательное и организационное обеспечение". Выступление Ю. А. Тихомирова. М.: Издание Совета Федерации, 2005. С. 62. <8> Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

К мониторингу правового пространства относится не только отслеживание порядка прохождения законопроектов в законодательных (представительных) органах государственной и муниципальной власти разного уровня, их доработки, принятия, отклонения. В такой широкий объем понятия следует включить еще интерпретационные процессы с участием судов, органов юстиции, счетных палат, юридического сообщества в целом, а также исследование правосознания, восприятие гражданами конституции, отдельных законов, нормотворчество общественных организаций и движений, защищающих права граждан <9>. Представляется, что "мониторинг правового пространства" - понятие скорее социологическое, более широкое, чем "правовой мониторинг". -------------------------------- <9> См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества. Информационно-аналитический отчет / Координаторы - Г. Э. Бурбулис, М. С. Савин. М., 2005.

Более адекватный объем по сравнению с мониторингом правового пространства имеет понятие "мониторинг законодательства и правоприменительной практики" <10>. Совет Федерации Российской Федерации подготовил несколько ежегодных докладов о мониторинге законодательства, благодаря чему обретает более определенный контур противодействие "правовой инфляции" (А. С. Тихомиров), т. е. росту формализированного нормотворчества (количества нормативных правовых актов) при отставании их систематизации (инкорпорации, кодификации). Как объект наблюдения и оценки мониторинга законодательства выступает характер и направление изменения правовых объектов, в частности законодательства, и соответствие правовых актов определенным принципам и критериям. -------------------------------- <10> Чеснокова М. Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. N 8.

Одним из таких принципов является конституционность правовых актов, определяющая оценку соответствия принимаемых и применяемых федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных актов Конституции РФ, а на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов также оценка принимаемых ими правовых актов - конституциям (уставам) субъектов РФ. К важным критериям оценки можно отнести также требования формальной определенности, логической непротиворечивости, публично-правовой обеспеченности исполнения, системности. Мониторинг правоприменения также очень объемное направление, помогающее выявлять пробелы и дефекты законодательства (и его эффективность), закрепляемое правовыми и техническими нормами и методиками. Контент-анализ правовых актов современной России позволяет выявить около 400 нормативных актов, концептуализирующих мониторинг, регламентирующих его объекты, субъектов, направления, частоту оценок, процедуры. Существенный сдвиг относительно системности нормативного и методологического обеспечения мониторинга правоприменения произошел после Указа Президента РФ, обозначившего структуру, содержание, субъектов (федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции), включающего комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщение, анализ и оценку информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов различного уровня <11>. -------------------------------- <11> Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Сравнение объема и содержания приводит к выводу, что логично признать примерно равнозначными понятия "правовой мониторинг" и "мониторинг законодательства и правоприменения", определив их как процесс и механизм информационного, аналитического и интерпретационного обеспечения правотворчества и правоприменения, а также метод государственного контроля, предполагающий систематическое отслеживание изменений правовых отношений и норм, их регулирующих. Правовой мониторинг предполагает анализ самих норм (формализованного правотворчества) и правоприменительных актов, а также документов, сопровождающих законодательство и правоприменение, экспертных заключений, характеризующих перемены в законодательстве и организации власти, происходящих благодаря принятию и внедрению правовых норм. Накоплен определенный опыт проведения мониторингов. Так, в 2008 г. проводился Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов (головной исполнитель - ГУ - ВШЭ), выявивший положительное отношение граждан и госслужащих к внедрению этих регламентов. Важен вопрос о субъектах правового мониторинга, субъектности мониторинга, т. е. характеристике способности органов власти контролировать ("мониторить") правотворчество. Если говорить о перечне субъектов, в деятельности которых, так или иначе, присутствует правовой мониторинг, то туда попадают органы прокуратуры, органы юстиции <12>, суды, особенно Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и их Пленумы, Конституционный Суд РФ. В разряд субъектов мониторинга попадают также законодательные органы, ряд государственных органов исполнительной власти, создаваемые этими органами центры <13>. -------------------------------- <12> Артамонов А. Н. Мониторинг законодательства как способ обеспечения единства правового пространства // Журнал российского права. 2011. N 9. С. 83 - 84. Например, см.: Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как инновационный институт стратегического значения. М., 2008. <13> См.: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007; Сергеев А. А., Розенфельд В. Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12.

Деление по уровням правового мониторинга можно провести, соединяя уровень субъектов, осуществляющих мониторинг законодательства и правоприменения, и уровень проверяемых (контролируемых) органов. Соответственно, можно выделить уровни внутреннего "самомониторинга" (федеральный, субъектов РФ, муниципальный), а также уровни мониторинга со стороны федеральных органов, адресованного на уровень субъектов РФ и муниципалитетов, мониторинга со стороны субъектов РФ, направленного на правотворчество и правоприменение в муниципалитетах. Обратимся к правовому мониторингу в области муниципального управления, задача которого обеспечивать законность, эффективность, ответственность в деятельности территориальных федеральных органов, органов субъектов РФ и власти муниципалитетов "на местах". Наше внимание будет сосредоточено на мониторинге муниципальных норм (формального муниципального правотворчества), включенном, так или иначе, в контролирующую деятельность различных органов государственной и муниципальной власти. Это направление правового контроля и мониторинга остается недостаточно исследованным в муниципальном и конституционном праве <14>. -------------------------------- <14> См.: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007; Сергеев А. А., Розенфельд В. Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12.

Контрольная (и мониторинговая) деятельность федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, самих муниципальных органов весьма объемна и многообразна. Формализованное правотворчество в муниципальном правовом пространстве России носит повседневный и массовый характер. Муниципальный процесс к тому же является еще и контингентным, т. е. зависимым от множества внесистемных и случайных факторов, а потому трудно поддающимся учету и контролю. Нехватка квалифицированных кадров на муниципальном уровне стала притчей во языцех, что затрудняет качественное и стабильное правотворчество, систематизацию правовых актов, проведение самого мониторинга. Достаточно представить себе более 24 тысяч муниципальных образований в России, в каждом из которых в конкретных, нередко неповторимых местных условиях принимаются правовые акты. Но парадокс в том, что эта контингентность обусловливает все большую востребованность правового мониторинга муниципального правотворчества. Усилиями разных инстанций, осуществляющих контроль за нормами, все же постепенно создаются условия (хотя медленно и нелинейно) для превращения этой деятельности в систему, влияющую на правовое пространство от маленького поселения до муниципального управления в мегаполисах <15>. Эта система взаимодействует с оценкой эффективности деятельности муниципальных органов <16>, регистрационным, финансовым контролем, контролем за осуществлением переданных государственных полномочий и обширным направлением надзора и мониторинга за законностью принимаемых нормативных правовых актов муниципальных органов. Формирование субъектов надзора и мониторинга, законодательное регулирование их деятельности, оформление процедур находятся в стадии становления <17>. -------------------------------- <15> См.: Рагозина Л. Г. Итоги мониторинга результатов реализации реформы местного самоуправления, осуществленного Институтом экономики города // Вопросы местного самоуправления. 2010. N 4. С. 4 - 14. <16> См.: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" (в ред. Указа Президента РФ от 13.05.2010 N 579) // СПС "КонсультантПлюс". <17> О чем свидетельствует появление новых нормативных правовых актов, например Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе".

Все это необходимо для обеспечения депутатов муниципальных представительных органов, главы муниципального образования, муниципальных служащих, с одной стороны, а с другой - органов и должностных лиц, исполнителей мониторинга, своевременными данными о параметрах нормотворческого процесса в муниципальном управлении, которые поддаются целенаправленному нормативному и административному (законодательному, правоприменительному, организационному, профилактическому) воздействию. Так, надзор за деятельностью муниципальных образований, осуществляемый территориальным органом юстиции в субъекте РФ, по ряду параметров может обеспечивать правовой мониторинг. Мониторинг формализованного правотворчества в муниципальном управлении опирается на совокупность средств и методов выявления дефектов нормативных правовых актов (далее - НПА), а также реагирования на них, включая исправление и при необходимости - применение мер ответственности. Мониторинг обеспечивается благодаря взаимодействию муниципальных органов, органов государственной власти субъектов РФ и территориальных федеральных органов <18>. -------------------------------- <18> См.: Бабичев И. В., Кодина Е. А. Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2008. С. 596 - 610.

Субъектами мониторинга формализованного правотворчества в муниципалитетах являются: а) конституционные (уставные) суды субъектов РФ, дающие официальное толкование и заключение о соответствии муниципальных НПА федеральному и "субъектовому" законодательству; б) территориальные федеральные государственные органы, осуществляющие прямой и косвенный мониторинг муниципальных НПА в субъектах РФ (суды, прокуратура, органы юстиции, антимонопольные службы и т. д.); в) уполномоченные по правам человека субъектов РФ. Частично мониторинг осуществляет также глава муниципального образования, подписывающий НПА, и, в свою очередь, местный представительный орган. Объект такого мониторинга - муниципальные НПА и их применение, а предмет - соответствие этих НПА Конституции РФ, федеральному законодательству, конституции (уставу) и законодательству субъекта РФ, а также выявление дефектов (пробелов). Формы мониторинга сопряжены с административным контролем (надзором) в виде проверок документов муниципальных органов, исполнения требований контролирующего органа (устранением дефектов), учетом судебных оспариваний муниципальных правовых актов, экспертизой проектов НПА <19>. -------------------------------- <19> См.: Кашо В. С. Ответственность в системе местного самоуправления. Красноярск, 2005. С. 88 - 100.

Нормы ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создают предпосылки мониторинга. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности муниципальных органов и должностных лиц по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий последних - по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми муниципальные органы наделены законами субъекта РФ. Идет становление мониторинга органов государственной власти субъектов РФ в области формализованного муниципального правотворчества. Были приняты законодательные акты, обеспечивающие проведение мероприятий по созданию новой системы муниципальных образований и их органов. Далеко не все принятые уставы соответствовали положениям федерального и регионального законодательства <20>, поэтому мониторинг в этом направлении будет продолжаться. Возникали судебные споры по вопросам процедурного характера, которые также влияют на сроки регистрации уставов муниципальных образований. -------------------------------- <20> В том числе возникала проблема и для довольно крупных муниципальных образований, например для Мытищинского района и городского поселения Мытищи; их уставы не регистрировали с первого раза.

В большинстве муниципальных образований (особенно сельских поселений) мало специалистов, обеспечивающих разработку и принятие муниципальных НПА. Тем более трудно им обеспечивать правовой мониторинг. Ряд вопросов, которые должны быть урегулированы на муниципальном уровне, еще не имеют соответствующей нормативной правовой основы. На муниципальные правовые акты органы прокуратуры выносили протесты, а органы власти субъектов РФ - предложения о приведении муниципальных НПА в соответствие с законодательством. Несмотря на компьютеризацию, пока трудно осуществляется их систематический учет и периодическая проверка на предмет соответствия нормам действующего федерального и регионального законодательства, выявление противоречий с принятыми муниципальными НПА. Министерство регионального развития России дало толчок нормализации этой деятельности, создав Федеральный регистр муниципальных НПА <21>. Исполнительным органом государственной власти, ответственным за ведение федерального регистра, является Минюст РФ, а органы исполнительной власти субъектов РФ обеспечивают представление в Минюст России регистров муниципальных НПА субъектов РФ и их ежемесячную актуализацию <22>. -------------------------------- <21> Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. N 657 // СПС "КонсультантПлюс". <22> Собрание законодательства РФ. 2008. N 38. Ст. 4301.

На уровне субъектов РФ предстоит еще серьезная работа по созданию нормативной базы мониторинга, о чем свидетельствуют примеры сохранения нормативных пробелов. Вопрос ведения субъектами РФ регистров муниципальных НПА заслуживает особого внимания. Регистр позволяет осуществлять мониторинг муниципальных НПА, проверять их соответствие действующему федеральному законодательству и НПА субъектов РФ. Органы государственной власти субъекта РФ ежемесячно представляли в Минюст РФ регистры муниципальных НПА. Минюст РФ обеспечивал: а) сбор регистров муниципальных НПА субъектов РФ; б) ввод информации в регистр; в) гарантированное хранение информации в регистре; г) ведение классификаторов, словарей и справочников регистра; д) ведение информационного портала регистра; е) предоставление гражданам и организациям сведений регистра; ж) режим защиты этих сведений <23>. Чтобы обнаруживать и устранять дефекты муниципальных НПА, в субъектах РФ созданы уполномоченные органы по ведению регистра. -------------------------------- <23> Российская газета. 2008. 19 сентября.

Остается еще ряд проблем проведения мониторинга принятия и содержания муниципальных НПА. Специалисты считают необходимым принять Федеральный закон "О нормативно-правовых актах", что неизбежно инициирует принятие соответствующих НПА на уровне субъектов РФ, а также муниципальных НПА и будет способствовать совершенствованию мониторинга в целом, а также относительно муниципального формализованного правотворчества. А также планированию правотворчества, что поможет повысить качество НПА и их мониторинга на разных уровнях государственного и муниципального управления.

Название документа