"Болонская система" в российском образовании

(Демидов А., Луховицкий В.)

("ЭЖ-Юрист", 2012, N 34)

Текст документа

"БОЛОНСКАЯ СИСТЕМА" В РОССИЙСКОМ ОБРАЗОВАНИИ

А. ДЕМИДОВ, В. ЛУХОВИЦКИЙ

Андрей Демидов, сопредседатель МПРО "УЧИТЕЛЬ", г. Москва.

Всеволод Луховицкий, педагог, член Совета МПРО "УЧИТЕЛЬ", г. Москва.

В канун Дня знаний, в преддверии осенней сессии Госдумы, на которой, возможно, проекту Федерального закона "Об образовании в РФ" предстоит пройти все три чтения, "ЭЖ-Юрист" предлагает профессионалам в очередной раз обсудить его положения. Мало какой законопроект - по длительности и горячности обсуждений, по резонансу в профессиональной среде и обществе, по его важности в исторической перспективе - может сравниться с указанным законопроектом. Первая его версия была обнародована в мае 2010 года. В ходе общественного обсуждения было рассмотрено более 15 тысяч замечаний и предложений. Чем хорош законопроект и что требуется еще доработать?

Скоро начнет свою работу осенняя сессия Госдумы. Во время нее, как грозятся некоторые депутаты, новый Федеральный закон "Об образовании" будет ударно принят в трех чтениях. Газета "ЭЖ-Юрист" обратилась к экспертам, которых принятие Закона касается самым непосредственным образом. Итак, проект Закона обсуждают педагоги, члены Межрегионального профсоюза работников образования "УЧИТЕЛЬ".

Основные идеи законопроекта

Подготовленный Правительством РФ проект Федерального закона "Об образовании" интегрирует в себе как общие положения, так и положения, регулирующие отношения в отдельных подсистемах образования (дошкольной, общей, средней профессиональной, высшей). Соответственно первая из важнейших идей проекта - интеграция, вторая - вариативность (в связке с принятыми федеральными образовательными стандартами), третья - модернизация (учет накопившихся новаций в образовательной сфере).

Не случайно в пояснительной записке к законопроекту подчеркивается, что он направлен на создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами РФ, но в то же время - на обеспечение стабильности и преемственности в развитии системы образования и ее законодательных основ.

Новые понятия, требования

Впервые на законодательном уровне закрепляются особенности организации и предоставления образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства, лицам, нуждающимся в дополнительной социальной и правовой поддержке. Особое внимание в законопроекте уделено условиям обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в обычных образовательных организациях, обеспечивающим возможность осуществления инклюзивного и интегрированного образования.

Одной из новелл законопроекта является закрепление понятийного аппарата, устанавливающего наиболее значимые и часто употребляемые понятия и определения ("образование", "воспитание", "образовательная программа", "квалификация", "образовательная деятельность" и другие). Введение соответствующих положений в законопроект позволит унифицировать используемые в сфере образования понятия и привести к единообразию в этой части правоприменительную практику.

Также на уровне законопроекта регламентированы условия ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования (ст. 75), поскольку Министерство образования и науки проводит идею о переносе центра научной деятельности из специальных институтов в структуре Академии наук в университеты.

Обновлены закрепленные в действующем Законе модели экономической деятельности в сфере образования.

В частности, проект Федерального закона закрепляет ряд новых инструментов, направленных на повышение конкурентоспособности образовательной системы в целом. Можно отметить нормы, предусматривающие возможность финансового обеспечения за счет бюджетных средств образовательной деятельности негосударственных образовательных организаций. Особенно эта мера назрела в сфере дошкольного образования, где ощущается серьезный дефицит мест в имеющихся детских садах.

Базовые институты системы образования

В сравнении с действующим законодательством в законопроекте в определенной степени обновлены отдельные базовые институты системы образования.

В документе с учетом Болонской декларации, Международной стандартной классификации образования уточняется система уровней образования в РФ (дошкольное образование; начальное общее образование; основное общее образование; среднее общее образование), а также корректируются названия уровней профессионального образования (среднее профессиональное образование; высшее образование - бакалавриат; высшее образование - специалист, магистратура; высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации).

Законопроект предполагает модернизацию системы начального и среднего профессионального образования. Имеющаяся сейчас система ПТУ будет внесена как первая ступень в систему среднего профессионального образования. Вводится новая образовательная программа среднего профессионального образования - подготовка квалифицированных рабочих (служащих).

Предусматривается, что прием для обучения по образовательным программам среднего профессионального образования будет осуществляться в соответствии с гарантией, закрепленной Конституцией РФ, на общедоступной основе (за исключением специальностей, требующих наличия у поступающих определенных творческих способностей, физических и/или психологических качеств).

"Необразовательные" организации

Законопроект устанавливает, что образование может быть получено как посредством обучения в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, так и вне таких организаций (путем самообразования, семейного образования).

При этом экстернат исключен из форм обучения и рассматривается в законопроекте как инструмент, обеспечивающий возможность прохождения лицами, получившими образование вне образовательных организаций, промежуточной и итоговой аттестации в имеющих государственную аккредитацию образовательных организациях, а также получения документа об образовании.

В законопроекте введено новое понятие - "организации, осуществляющие образовательную деятельность", к которым относятся собственно образовательные организации и иные организации, осуществляющие обучение. Это связано с тем, что законопроект расширяет круг субъектов, имеющих право на ведение образовательной деятельности, а также закрепляет правовые возможности доступа "необразовательных" организаций к образовательной деятельности.

В частности, предусматривается, что научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение и (или) оздоровление детей, и иные организации, в том числе созданные в форме коммерческих организаций, могут осуществлять образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной деятельности по ряду основных и дополнительных образовательных программ.

Кроме того, в законопроекте выделена отдельная статья, посвященная регламентации правового положения индивидуальных предпринимателей, ведущих образовательную деятельность.

Типы образовательных организаций,

оценка качества образования

Одной из значительных новаций законопроекта является упорядочение типологии образовательных организаций. В законопроекте реализована попытка более четко разграничить различные типы образовательных организаций, снять избыточное дробление образовательных организаций на типы и виды.

С учетом этого в законопроекте предполагается закрепить деление образовательных организаций на типы по уровням реализуемых образовательных программ, отнесенным к основному виду деятельности образовательной организации.

В частности, в отношении образовательных организаций высшего образования, кроме уже существующих (университет, академия и т. д.), вводятся новые категории - "федеральный университет" и "национальный исследовательский университет" (ст. 24). Также в текст Закона интегрированы введенные Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с усовершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" понятия "автономное" и "бюджетное образовательное учреждение".

Особое внимание в законопроекте уделено формам участия представителей общественности и работодателей в управлении образованием. В качестве одного из инструментов участия работодателей в оценке качества образования вводится институт профессионально-общественной аккредитации образовательных программ. Впрочем, это нововведение уже вызвало резкую реакцию педагогического сообщества, так как непонятны основания, по которым работодатель, не имея отношения к образовательному процессу, будет оценивать его эффективность. Неясны и правовые последствия неблагоприятных результатов экспертизы для образовательной организации.

Духовность и право

Весьма спорной новацией стало введение в законопроект ст. 91, регламентирующей особенности изучения основ духовно-нравственной культуры народов РФ, получения теологического и религиозного образования. Содержание данной статьи может быть сочтено нарушением нормы Конституции РФ, гарантирующей светский характер государства.

Безусловно, положительно можно оценить введение в законопроект ст. 101, регламентирующей информационную открытость системы образования, мониторинг в системе образования. Зачастую именно отсутствие у работника возможности получить информацию по тем или иным интересующим его вопросам является причиной конфликтов и обращений в профсоюзную организацию и контролирующие органы.

Как указывают авторы законопроекта, в нем подробно урегулированы права педагогических работников, их обязанности и ответственность, установлены дополнительные гарантии педагогам в части оплаты труда, организации их профессиональной переподготовки и повышения квалификации.

Однако это утверждение, содержащееся в пояснительной записке к законопроекту, не подкрепляется его содержанием. Так, содержащаяся в предыдущей версии законопроекта норма, устанавливающая обязанность органов власти при расчете бюджетного финансирования сферы образования исходить из требования сохранения уровня заработной платы педагогических работников не ниже среднего по экономике данного региона, в последней редакции проекта отсутствует.

Более того, из последней редакции выпали содержащиеся в ныне действующем Законе положения о компенсации педагогам расходов на методлитературу и гарантии льгот сельским педагогам по жилищно-коммунальным платежам.

В целом вводимые законопроектом новации можно оценить как направленные на экономическую и организационную гибкость, но снижающие финансовую и кадровую устойчивость системы образования.

Что может стать стимулом развития образования?

В законопроекте появился ряд статей и даже целых глав, которые могут стимулировать развитие образования. Назовем самые важные, с нашей точки зрения.

Значительно расширена ст. 3 "Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования". Самый важный пункт - п. 9 (автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные настоящим Федеральным законом, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций). Если он будет реализован, в школы могут прийти новые, творческие люди.

Во многих статьях законопроекта говорится о дополнительном образовании. Но если бы в п. 3 ст. 6 была более четко прописана обязанность государства по финансированию дополнительного образования, это могло бы снять социальное напряжение, возникающее сейчас из-за того, что родители боятся перевода всего дополнительного образования на платную основу.

В новом Законе подробно прописаны экспериментальная и инновационная деятельность (ст. 20), сетевые формы реализации образовательных программ (ст. 15); расширен список мер социальной поддержки учащихся (ст. 35); появились глава 11 "Особенности реализации некоторых видов образовательных программ и получения образования отдельными категориями обучающихся", статьи о педагогической экспертизе и об аттестации педагогов (последнее особенно важно, поскольку до сих пор содержание и порядок аттестации определяются нормативными актами на уровне субъектов РФ, что приводит к реальному неравенству педагогов).

Депутаты, обратите внимание!

В законопроекте есть несколько опасных положений, которые могут привести к деградации российского образования, и есть целый ряд недоработанных статей, над формулировками которых необходимо серьезно поработать.

Важнейший вопрос, который уже неоднократно приводил к конфликтам, - вопрос о порядке ликвидации и реорганизации образовательных учреждений. В нынешнем варианте в ст. 22 сделан шаг навстречу родителям и педагогам ("...не допускается без проведения предварительной экспертной оценки последствий принимаемого решения для обеспечения прав граждан на образование").

Статью 18 "Печатные и электронные образовательные и информационные ресурсы" необходимо проверить на предмет соответствия антимонопольному и антикоррупционному законодательству, поскольку в соответствии с текстом этой статьи органы исполнительной власти получают право бесконтрольно формировать федеральный список учебников и учебных пособий, а самое главное - список тех издательств, которые будут иметь право издавать эти пособия.

Самый важный для всех педагогов вопрос - об обеспечении их трудовых прав - разработан в законопроекте очень поверхностно.

Стандарты без гарантии

Государственные гарантии декларируются в ст. 6 законопроекта, но не гарантированы ничем.

Во-первых, федеральные государственные стандарты (ФГОС) - не закон, а подзаконный акт, принимаемый Министерством образования и науки (п. 7 ст. 11). Значит, никто не мешает этому ведомству без какого-либо обсуждения изменить ФГОС, а значит, и государственные гарантии. ФГОС должны приниматься Госдумой после широкого общественного обсуждения.

Во-вторых, в законопроекте последовательно проведен принцип нормативно-подушевого финансирования, реализация которого ставит учащихся больших и маленьких школ в неравные условия: в школе с 1000 учащихся фонд оплаты труда будет непропорционально больше, чем в школе с 500 учащимися, а значит, и уровень преподавания будет выше.

В-третьих, в ст. 67 сказано, что за пребывание в группе продленного дня с родителей может взиматься плата. Таким образом, дети, посещающие и не посещающие группу продленного дня, оказываются в неравных условиях.

В-четвертых, в соответствии с п. п. 2, 3 ст. 103 нормативы, как и в настоящее время, будут различаться в разных регионах.

Между правом и нравственностью

Удастся ли соблюсти баланс между образованием как правовой категорией (то есть оказанием услуги) и образованием как нравственной категорией (то есть системой воспитания)?

Общее направление госполитики в сфере образования - переход от господствовавшего в советское время понимания образования как общедоступного блага и услуги, когда единственным заказчиком этой услуги от имени общества выступает государство, к свободному рыночному обращению данной услуги. В рамках такой политики происходит, с одной стороны, переход на госзаказ при определении необходимого, по мнению государства, объема гарантий, с другой - развитие системы негосударственного образования.

Правительственный законопроект следует этой логике, обеспечивая равенство бюджетной и внебюджетной форм образования, в том числе право на получение бюджетных дотаций для негосударственного сектора.

Какие риски в этой концепции? Вызывают много вопросов методика и критерии определения объема госзаказа. Эти данные не обнародованы. Например, по инициативе Министерства образования в проекте Закона изменены нормативы числа бюджетных мест в вузах. Вместо действующего на данный момент норматива - 1700 бюджетных мест на 10 тысяч населения - в проекте Закона заложена норма - 800 мест на 10 тысяч населения в возрасте от 17 до 30 лет. Как поясняют авторы проекта, это позволит к 2015 году сократить около 180 тысяч бюджетных мест.

В обоснование этой меры выдвигаются как экономические (экономия бюджетных средств), так и ценностные (повышение конкурентности при получении образования) аргументы. Однако практика развитых стран свидетельствует, что расширение доступа к высшему образованию оказывает благотворное влияние на все стороны жизни общества, в том числе на экономику.

В этой связи декларируемые авторами проекта сохранение государственных гарантий реализации прав в сфере образования, обеспечение доступности и качества образования не вполне подкрепляются содержанием проекта.

Вызывает опасения проведенное в тексте проекта разделение дошкольного образования на собственно образование и присмотр. Ранее эти две функции детских садов рассматривались неразрывно, но теперь возникает возможность размывания образовательной функции дошкольных учреждений через суррогатные формы "учреждений для присмотра".

Отсутствует в проекте и регулирование правового статуса таких учреждений образования, как лицеи, гимназии и прочие типы школ с углубленным изучением тех или иных предметов, получивших распространение в 1990-е годы. Проявившаяся в последние годы тенденция к унификации школ разных типов грозит вытеснением лицейского уровня образования в частную сферу, что, конечно, противоречит концепции равных прав на получение качественного образования. В то же время в тексте выделена категория лиц, демонстрирующих "выдающиеся способности", обучение которых возможно в специальных типах учебных заведений (ст. 82). Однако термин "выдающиеся способности" свидетельствует о том, что эти школы не будут охватывать столь же широкий контингент, как нынешние лицеи и гимназии.

Опасностью является возможность профанации содержания и качества образования за счет суррогатных форм, как то дистанционное (в том числе электронное) обучение (ст. 16).

Под электронным обучением понимается реализация образовательных программ (в том числе основных) частично или в полном объеме с использованием информационных систем и сети Интернет.

Уже есть примеры, когда детям с ограниченными возможностями, обучающимся в специальных учебных заведениях, предлагают перейти на дистанционное обучение. При этом игнорируется фактор социализации данных детей, что практически невозможно при переходе на надомное обучение. Таким образом, без дополнительных гарантий для обучающихся данная норма может быть использована для сокращения сети образовательных учреждений.

Вуз и студент: возможны споры

Новый проект Федерального закона "Об образовании" вводит в профильный для отрасли Закон понятия, принятые так называемой болонской системой.

По большинству специальностей поступивший в вуз студент сможет претендовать на обучение по программе получения бакалавриата (в течение четырех лет), но обучение в магистратуре на бесплатной основе уже не гарантируется (не установлены нормативы соотношения бюджетных мест в бакалавриате и магистратуре). В предшествующие годы эта ситуация уже вызывала многочисленные конфликты (вплоть до попыток студентов через суд принудить вуз предоставить им возможность учиться в магистратуре за счет бюджета). Возможно, потенциально спорные вопросы можно было бы урегулировать путем заключения договоров на оказание образовательных услуг, однако такая возможность предусмотрена лишь для студентов, обучающихся по платным программам.

Проект предусматривает право вуза отчислить студента не только за академическую неуспеваемость, но и также за совершение дисциплинарных проступков (предусмотренных уставом и правилами внутреннего распорядка). Потенциально эта норма может стать источником многочисленных споров и судебных тяжб, так как перечень оснований для отчисления каждый вуз устанавливает самостоятельно и можно предположить, что зачастую эти требования могут противоречить закрепленным в Конституции РФ правам личности и гарантиям на получение образования.

Мнения экспертов

Наталья Третьяк, статс-секретарь - заместитель министра образования и науки РФ:

"В проекте Закона об образовании впервые законодательно закрепляются правовой статус учителя, его социальные гарантии, уровень зарплаты. Зарплата педагога будет зависеть от его квалификации, результативности, а также почетных званий, государственных и ведомственных наград. Молодые специалисты могут рассчитывать на особое внимание и денежное вознаграждение. При этом законопроект запрещает учителю быть платным репетитором ученика, который учится в его школе".

Владимир Бурматов, первый заместитель Комитета Госдумы по образованию:

"Новый Закон об образовании может быть принят Госдумой в трех чтениях уже во время осенней сессии, а первое чтение законопроекта запланировано на начало сентября 2012 года. Комитет настроен на максимально предметное обсуждение проекта Закона и скорейшее его принятие.

Ряд положений Закона будет уточняться, меняться в ходе обсуждения на заседаниях Комитета. При работе над законопроектом депутаты будут стремиться к сохранению всех гарантий, которые на сегодняшний день предполагаются документом. В частности, речь идет о гарантии бесплатности образования, права выбора школы, права обучения на родном языке и равного доступа к образовательным услугам.

Все разговоры, которые время от времени пытаются заводить критики этого законопроекта, о платности образования или сокращении образовательных услуг не просто не имеют ничего общего с действительностью, но и носят провокационный характер. Четыре базовых компонента - это незыблемые приоритеты, от которых не будет сделано ни шага в сторону".

Виктор Блажеев, ректор Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина:

"С 2010 года Российский союз ректоров предложил внести в проект Закона об образовании более 1000 замечаний и предложений. Большая их часть была учтена.

В нашей среде широко обсуждался вопрос о том, что представляет собой образовательная деятельность. Или это услуга, которая предоставляется образовательным учреждением любому обратившемуся гражданину, или это все-таки некая деятельность, которая подразумевает активное присутствие государства и осуществляется под контролем государства.

Мне кажется правильным, что мы ушли от образовательной деятельности как услуги. Государство ответственно за эту сферу нашей жизни. И распространенный тезис о том, что государство уходит из образования, превращая его в рынок, нужно опровергнуть".

Название документа