Органы судебной власти в механизме мониторинга правоприменения и мониторинга процессуальных норм

ОРГАНЫ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В МЕХАНИЗМЕ МОНИТОРИНГА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ И МОНИТОРИНГА ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ

М. Е. ГЛАЗКОВА

Глазкова Мария Евгеньевна, и. о. старшего научного сотрудника отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Предпринята попытка раскрыть сущность нового для юридической науки понятия "механизм мониторинга правоприменения" и оценить достаточность тех функций, которые отведены в данном механизме органам судебной власти; обращается внимание на специфику мониторинга процессуальных норм как вида мониторинга правоприменения.

Ключевые слова: механизм мониторинга правоприменения, субъекты и участники мониторинга, мониторинг процессуальных норм.

Bodies of judicial power in the mechanism of monitoring of law-enforcement and of monitoring of procedural norms M. E. Glazkova

The author made an attempt to discover the essence of a new legal notion "mechanism of law enforcement monitoring", to analyze and to assess the sufficiency of those functions, that are reserved for judicial authorities in this mechanism, and also to pay attention to specificity of monitoring of procedural rules as a type of law enforcement monitoring.

Key words: mechanism of law enforcement monitoring, members and participants of law enforcement monitoring, monitoring of procedural rules.

Институт мониторинга в правовой сфере в его современном понимании получил новый виток развития в российской правовой системе в связи с принятием нормативной основы осуществления данной деятельности на общегосударственном уровне. В качестве официального наименования был выбран "мониторинг правоприменения". Уяснение места органов судебной власти в формируемом на данном этапе механизме мониторинга правоприменения и их роли в достижении целей такого мониторинга требует определения используемых понятий. Мониторинг правоприменения в контексте соответствующего Положения <1> о нем понимается как комплексная и плановая деятельность: -------------------------------- <1> Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации (далее - Положение) утверждено Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" (далее - Указ N 657).

по сбору, обобщению, анализу и оценке информации; осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ (любых ветвей) в пределах своих полномочий; направленная на обеспечение принятия, изменения или отмены нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, муниципальных правовых актов в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ, постановлений Европейского суда по правам человека, реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов, устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы; осуществляемая в случаях, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ, Правительства РФ или программными документами (на внеплановой основе). Уже первый взгляд на определение нового юридического понятия "мониторинг правоприменения", намеренно представленное несколько обобщенно в виде сегментов, позволяет четко установить круг субъектов, на которых Указом N 657 возложено проведение такого мониторинга. Это исключительно органы исполнительной власти федерального уровня и органы государственной власти субъектов РФ. Это позволяет констатировать, что непосредственно к числу субъектов мониторинга правоприменения, полномочных осуществлять данную деятельность на постоянной основе, не относятся как высшие, так и другие федеральные суды (общей юрисдикции и арбитражные). Упоминание в Положении "органов государственной власти субъектов Российской Федерации" позволяет отнести к уполномоченным субъектам мониторинга правоприменения лишь мировых судей (судов общей юрисдикции субъектов РФ) <2>. Данная формулировка нормативного предписания вызывает вопрос о том, насколько обоснованно такое ограничение представительства органов судебной власти в числе субъектов мониторинга правоприменения, особенно учитывая характер их работы, позволяющий практически ежедневно наблюдать недостатки правоприменения. С другой стороны, не вполне объяснимо, почему среди других органов судебной власти выбраны именно мировые судьи для участия в проведении мониторинга правоприменения. Ведь объектом последнего могут выступать правовые нормы (институты, отношения), с реализацией которых деятельность мировых судей просто не связана в силу установленных законом границ подведомственности и родовой подсудности. -------------------------------- <2> См.: ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"; ст. 1 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации"; ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации".

Вместе с тем нормы Указа N 657 в целом свидетельствуют о включенности органов судебной власти федерального уровня в предполагаемый механизм мониторинга правоприменения. При этом необходимо уточнить содержание данного механизма, поскольку его понятие пока не получило ни нормативного закрепления, ни детальной научной разработки и может трактоваться разнообразно. В общем виде термин "механизм" можно понимать как совокупность взаимосвязанных и соприкасающихся между собой элементов (звеньев), служащую для передачи и преобразования движения <3>. Несмотря на то что данное определение восходит к техническим наукам, представляется, что суть его может быть воспринята и юридической наукой при формулировании содержания одноименных правовых категорий. Так, в литературе термин "механизм" определен как совокупность конструктивно (органически, логически и т. д.) связанных между собой элементов, при отсутствии даже одного из которых, а тем более нескольких, механизм будет давать сбой или перестанет работать вообще <4>. -------------------------------- <3> Подробнее об этом см.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. СПб., 1890 - 1907 // URL: http://www. brocgaus. ru/text/065/495.php. <4> См.: Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 103.

Применительно к мониторингу правоприменения суть его механизма видится именно в отлаженном движении информации о действии правовых норм между звеньями, участвующими в проведении мониторинговых исследований, постепенном преобразовании в ходе аналитико-оценочной деятельности и последующем использовании для корректировки нормотворчества и правоприменения, а также прогнозирования потребностей в правовом регулировании. При этом результат мониторинга правоприменения, а во многом и достижение его цели зависят от слаженности взаимодействия всех элементов рассматриваемого механизма. Следует оговориться, что под элементами механизма мониторинга правоприменения в данном случае понимаются не только субъекты и иные участники данной деятельности (по аналогии с механизмом государства <5>), но и адресаты информации, полученной по результатам проведения мониторинга (не только законодатель, но и правоприменители всех типов). В противном случае функционирование данного механизма будет замкнуто на исследование действия норм права, что не приведет ни к устранению выявленных недостатков, ни к решению проблем в данной сфере. Вследствие этого цель внедрения института мониторинга правоприменения - совершенствование правовой системы Российской Федерации <6> - станет иллюзорной, а формирование его механизма - бесполезным. -------------------------------- <5> См.: Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. 2-е изд. М., 1996. С. 43. <6> См.: п. 3 Положения.

Нормативная основа мониторинга правоприменения в Российской Федерации задействовала в его механизме довольно большое количество элементов. В настоящее время система субъектов мониторинга правоприменения, осуществляемого на плановой основе, включает: Президента РФ, который осуществляет общее руководство, рассматривает итоговый доклад и полномочен принимать меры реагирования; Правительство РФ, которое ответственно за утверждение ежегодного плана проведения мониторинга и проекта итогового доклада, а также полномочно принимать меры реагирования в пределах своей компетенции; Минюст России, отвечающий за проведение мониторинга правоприменения в России, осуществляющий координацию при планировании, обобщении результатов мониторинга, методическое обеспечение его проведения и подготовку проекта итогового доклада Президенту РФ о результатах мониторинга правоприменения; федеральные органы исполнительной власти, Следственный комитет РФ, органы государственной власти субъектов РФ, обязанные формулировать предложения к проекту ежегодного плана мониторинга, в установленные сроки представлять в Минюст России доклады о результатах проведенного мониторинга, а также компетентные принимать меры реагирования в рамках предоставленных им полномочий. Кроме того, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления может осуществляться инициативный мониторинг правоприменения (по тематике, избранной самим субъектом мониторинга). Помимо этого механизм мониторинга правоприменения включает иных (инициативных) участников, при этом не возлагая на них обязанности по проведению мониторинговых исследований на постоянной (в том числе плановой) основе. К их числу относятся: органы судебной власти (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ); самостоятельные органы и институты, действующие вне ветвей государственной власти (Генеральная прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Центральный банк РФ); органы местного самоуправления; созданные Российской Федерацией на основании федерального закона организации (государственные корпорации, фонды и др.); институты гражданского общества (Общественная палата РФ), средства массовой информации. Данные участники могут оказывать влияние на формирование проектов как ежегодного плана мониторинга правоприменения, так и итогового доклада, формируемого по результатам проведения мониторинга путем направления своих предложений непосредственно в Минюст России либо в федеральные, региональные органы государственной власти. Кроме того, они наделены правом представлять в Минюст России материалы (п. 13 Положения), отражающие результаты самостоятельно проведенных мониторинговых исследований. Предполагается, что такие материалы подлежат учету координатором мониторинга при подготовке проекта доклада Президенту РФ. Правда, критерии для признания необходимости учета поступивших предложений и материалов нормативно не установлены. Таким образом, органы судебной власти федерального уровня в лице высших судов (как и иные инициативные участники мониторинга) играют роль постороннего наблюдателя, дополняющего работу субъектов мониторинга правоприменения указанием на актуальные проблемы (вопросы, сферы) действия нормативных актов, не получившие отражения в документации, составляемой на первом и последнем этапах ежегодного мониторинга. Помимо этого высшие суды призваны оказать влияние на внедрение результатов мониторинга в правоприменительную деятельность. Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ имеют возможность самостоятельно оказывать корректирующее воздействие на складывающуюся судебную практику через постановления Пленумов, информационные письма и обзоры. С учетом этого им рекомендовано учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики (подп. "б" п. 5 Указа N 657). Кроме того, суды (общей юрисдикции и арбитражные), как и иные участники рассматриваемого механизма, выполняют функцию источника информации, используемой в ходе проведения мониторинга правоприменения <7>. -------------------------------- <7> См.: п. 6 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 694 (далее - Методика).

Создается впечатление, что предусмотренного нормативной основой участия органов судебной власти в осуществлении мониторинговой деятельности на общегосударственном уровне вполне достаточно для решения поставленных задач и получения положительного эффекта. Тем не менее хотелось бы заострить внимание на следующей проблеме. Очевидно, что функционирование механизма мониторинга правоприменения, адекватное поставленной цели, требует учета не только количества его звеньев (участников), но и их качественных характеристик: сферы и пределов полномочий, с одной стороны, и профессиональных навыков - с другой. Как было показано ранее, Положением выстроена пирамида органов государственной власти (в основном исполнительных), отвечающих за сбор информации о качестве и реализации нормативных актов, действующих в сферах компетенции этих органов <8>. Однако сфера действия норм процессуального законодательства не относится к компетенции данных органов. Таким образом, весьма широкий и немаловажный для государства круг общественных отношений, связанных с защитой прав, свобод и законных интересов, фактически выпал из границ созданного механизма мониторинга правоприменения. -------------------------------- <8> Согласно п. 2 Положения указанная деятельность осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий.

Излишне доказывать общепризнанное значение эффективно действующей системы судебной защиты как для отдельно взятых лиц (физических и юридических), так и для государства в целом. Настолько же известны и проблемы реализации права на справедливое судебное разбирательство в России. Это подтверждается не только распространенным общественным мнением о недостаточно высокой (для современного правового государства) степени эффективности действия судебной системы, не только многочисленными примерами, приведенными в юридической литературе в обоснование данной позиции, но и значительным числом судебных актов, вынесенных ЕСПЧ в отношении России и установивших нарушение положений ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция). Следует также напомнить о том, что выполнение постановлений ЕСПЧ (а именно принятие мер общего характера - издание, изменение или отмена нормативных правовых актов Российской Федерации) названо Указом N 657 среди целей проведения на постоянной основе мониторинга правоприменения. Таким образом, сложилась противоречивая ситуация: мониторинг правоприменения внедрен для своевременного исправления недостатков российской правовой системы, в том числе указанных ЕСПЧ (с согласия Российской Федерации <9>), но для выявления причин и устранения существенного по объему и значению блока проблем (связанных с реализацией права на справедливое судебное разбирательство) он не предназначен. -------------------------------- <9> Имеется в виду признание Российской Федерацией ipso facto и без специального соглашения обязательной юрисдикции ЕСПЧ по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней. См.: ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней".

Эффективность мониторинга правоприменения зависит не только от круга его участников и источников, но и от качественных характеристик его субъектов, осуществляющих анализ и оценку информации. Ни один из органов иных ветвей государственной власти (кроме судебной) не обладает компетенцией и профессиональной специализацией, более соответствующей такому объекту мониторинга, как нормы процессуального законодательства. Однако ни в Положении, ни в Методике не нашли отражения особенности мониторинга процессуальных норм. Мониторинг в правовой сфере ориентирован на установление соответствия фактического действия норм права заложенным в них целям, ожидаемому результату правового регулирования. В сфере процессуального законодательства выделяют промежуточные и конечные цели <10>. К первым предлагается относить правильное и своевременное рассмотрение и разрешение подведомственных дел, что выступает необходимым средством для достижения конечной цели - защиты прав, свобод и законных интересов лиц. Таким образом, цель мониторинга процессуальных норм может быть определена как установление степени фактического обеспечения гарантий реализации права на судебную защиту (справедливое судебное разбирательство), предусмотренных национальными и международными правовыми нормами. -------------------------------- <10> См., например: Жилин Г. А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы. М., 2010. С. 57.

Задачи данного вида мониторинга правоприменения видятся, к примеру, в определении качества норм процессуального законодательства; выявлении пробелов, коллизий в правовом регулировании отношений в сфере судоустройства и судопроизводства; оценке эффективности деятельности судов по реализации процессуальных норм, соблюдения последних как участниками судопроизводства, так и иными органами, организациями и лицами; выработке мер по совершенствованию нормативной основы отправления правосудия и правоприменительной (в частности, судебной) практики, а также в определении возможности (и главное - целесообразности) внедрения новых институтов. Объектами такого мониторинга выступают институты (как и отдельные нормы) процессуального права; деятельность судов, участников судопроизводства и неучаствующих в нем лиц, связанная с реализацией процессуальных норм; общественные отношения в сфере защиты прав и свобод, не урегулированные законодательством. Мониторинг процессуальных норм должен быть органично вписан в единую систему мониторинга правоприменения с учетом специфики субъектного состава и методики проведения. На данный момент в отсутствие законодательного (а не подзаконного) акта, который возложил бы проведение мониторинга правоприменения на представителей всех ветвей государственной власти, имеющихся в распоряжении федеральных судов полномочий недостаточно для проведения мониторинга процессуальных норм на постоянной, а не инициативной основе. Высший Арбитражный Суд РФ наделен полномочиями по изучению и обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; даче разъяснений по вопросам судебной практики; разработке предложений по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <11>. Верховный Суд РФ изучает, обобщает судебную практику и в целях обеспечения ее единства дает судам общей юрисдикции разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации <12>. Конституционный Суд РФ как особый судебный орган конституционного контроля осуществляет проверку соответствия нормам Конституции РФ положений нормативных правовых актов федерального и регионального уровня (по вопросам совместного с субъектами РФ и исключительного ведения Федерации) <13>. -------------------------------- <11> См.: п. 5, 6 ч. 1 ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации". <12> См.: п. 1 ч. 4 ст. 9 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации". <13> См.: п. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Каждое из перечисленных полномочий в той или иной степени необходимо для проведения мониторинга материального (отраслевого) законодательства. Так, в ходе изучения и обобщения судебной и судебно-арбитражной практики проявляются случаи неединообразного применения законов и иных нормативных правовых актов, пробелы и противоречия в материальном законодательстве. Практика Конституционного Суда РФ выявляет неконституционность отдельных положений законодательства либо обращает внимание на правоприменение, идущее вразрез с конституционным смыслом норм. Однако если говорить о механизме мониторинга правоприменения, действующего в равной степени в отношении любого законодательства Российской Федерации (как материального, так и процессуального), то становится очевидной необходимость его проведения на основе единообразных методологии, принципов и общенаучных методов в рамках единой системы информационного обмена, что не исключает специфики методики проведения мониторинга процессуальных норм (критериев и показателей). Безусловно, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ дают разъяснения по вопросам применения процессуального законодательства, т. е. используют результаты проводимых ими по собственной инициативе исследований. Предметом конституционного контроля становятся и нормы процессуального законодательства. Вместе с тем работа по анализу правоприменительной практики, обобщению случаев неправильного применения законодательства, выявлению недостатков нормативного регулирования или правоприменения является важным, но не единственным этапом мониторинга. За ним следует определение степени эффективности действия нормативных правовых актов с точки зрения достижения заложенных в них целей правового регулирования, подготовка предложений по системному совершенствованию нормативной основы и корректировке правоприменительной деятельности, выработка прогнозов о направлениях развития правового регулирования (в том числе на основе анализа исторического, зарубежного, международного опыта). Кроме того, важнейшей частью механизма мониторинга правоприменения является внедрение полученных результатов, имеющих обязательное значение. Таким образом, мониторинг, объектом которого выступают нормы законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, правоприменительная деятельность по их реализации, общественные отношения в сфере защиты прав: во-первых, представляет собой более широкое явление, чем изучение и обобщение судебной практики, дача разъяснений органами судебной власти; во-вторых, не совпадает по содержанию и назначению с конституционным контролем за нормативными правовыми актами; в-третьих, не входит в пределы компетенции органов исполнительной власти, осуществляющих мониторинг правоприменения на постоянной основе; в-четвертых, требует профессиональной специализации субъектов, осуществляющих анализ и оценку информации в ходе мониторинга. Вышесказанное подтверждает необходимость учитывать особенности мониторинга процессуальных норм при формировании механизма мониторинга правоприменения. Проведение такой аналитико-оценочной деятельности предполагается в отношении всех отраслей российского законодательства и сфер правового регулирования. Следовательно, рассматриваемый механизм должен быть приспособлен к осуществлению мониторинга в отношении норм не только материального, но и процессуального права. Что касается достаточности тех функций, которые отведены в данном механизме органам судебной власти, по всей видимости, это зависит от того, что избрано в качестве объекта мониторинга - сфера действия материального или процессуального законодательства. Если в первом случае роли источника информации (в том числе по собственной инициативе), наблюдателя, наделенного правом внести свои предложения в план исследований и итоговый документ, отражающий их результаты, а также участника механизма, способствующего внедрению результатов проведенного мониторинга, представляются вполне обоснованными, то во втором - очевидно недостаточными для достижения заявленных целей. Поскольку основная задача судов состоит в осуществлении защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, представляется нецелесообразным усугублять нагрузку судей дополнительной обязанностью по проведению мониторинговых исследований. Наиболее оптимальным будет наделение высших судов страны полномочиями по проведению мониторинга процессуальных норм на постоянной основе, т. е. изменение их статуса с инициативных участников (посторонних наблюдателей) на субъектов мониторинга. Таким образом, отслеживание качества реализации норм процессуального законодательства перестанет иметь рекомендательный и нерегулярный характер, а будет закреплено в качестве обязательной функции государства. С организационной точки зрения в этих целях может быть эффективно задействован потенциал научно-консультативных советов, действующих как при высших федеральных судах, так и на нижестоящем уровне. В аппарате судов возможно выделение структурных единиц, отвечающих за сбор информации, необходимой для проведения мониторинга, по запросу соответствующего субъекта. Реальное (а не формальное) включение органов судебной власти в непосредственное осуществление мониторинга правоприменения позволит системно <14> оценивать качество процессуального законодательства и степень эффективности судебной системы с точки зрения обеспечения признанных Российской Федерацией стандартов отправления правосудия и конституционных гарантий права на судебную защиту. -------------------------------- <14> Следует обратить внимание на то, что только за 2010 - 2011 гг. были внесены изменения в АПК РФ 10 раз, в ГПК РФ 13 раз, в УПК РФ 40 (!) раз. И это только утвержденные законодательные инициативы, без учета отклоненных. При этом ряд процессуальных норм содержится в нормативных правовых актах материального характера, изменяемых иногда без учета принципов процесса и системы процессуального права.

Библиографический список

Жилин Г. А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы. М., 2010. Законность в Российской Федерации. М., 2008. Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. 2-е изд. М., 1996. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. СПб., 1890 - 1907 // URL: http://www. brocgaus. ru/text/065/495.php.

Название документа