Правовое регулирование федеральной инновационной политики государства и тенденции ее развития
(Загоруйко И. Ю.)
("Вестник Пермского университета", 2012, N 2)
Текст документа
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИННОВАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
ГОСУДАРСТВА И ТЕНДЕНЦИИ ЕЕ РАЗВИТИЯ
И. Ю. ЗАГОРУЙКО
Загоруйко И. Ю., доктор экономических наук, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права, Пермский государственный национальный исследовательский университет.
В статье рассматривается становление и развитие правового регулирования инновационной деятельности и инновационной политики государства, показаны тенденции развития этой части законодательства, его недостатки, что позволило разработать конкретные предложения и рекомендации, направленные на повышение эффективности управления научно-технической деятельности в России. Практическая реализация инновационной деятельности должна осуществляться на основе обновленного программно-целевого подхода, основанного на адекватном методическом и информационном обеспечении, с целью концентрации в рамках федеральных программ имеющихся государственных ресурсов и частных инвестиций.
Ключевые слова: инновационная политика государства; инновационная деятельность; федеральные целевые программы.
Legal regulation of the state innovation policy and the tendencies of its development
I. Yu. Zagoruiko
Zagoruiko I. Yu., Perm state national research university.
In the article, the establishing and the development of the legal regulation of the state innovation activity and the state innovation policy are viewed; the tendencies of this legislation area development are shown, and its drawbacks. This allowed to develop specific proposals and recommendations aimed at the efficiency improvement of the scientific and technical activity management in Russia. The practical implementation of the innovation activity is carried out on the basis of the updated programmed purposeful approach based on the relevant methodical and informative provision, to concentrate the available state resources and private investments within the framework of the federal programs. With no programmed support in the science and innovation development sphere, the probable scenario of the events development in Russia will be the "reducing" of the state research and national education sector; the reduction of the "corporative science" segment which is concentrated in a limited number of the big Russian and transnational corporations; the creation of a minor companies network serving for medium-sized business needs and satisfying the demand of small enterprises for small innovation projects (adopting the foreign technologies for specific conditions etc).
Key words: state innovation policy; innovative activity; federal purposeful programs.
Достигнутая в настоящее время макроэкономическая стабилизация, повышение действенности системы государственного регулирования позволяют сосредоточить внимание органов государственного управления на проблемах улучшения структуры экономики, вывода ее на траекторию устойчивого роста с высокими темпами. За последние годы стало очевидно, что улучшение предпринимательского и инвестиционного климата необходимо, но не достаточно для обеспечения желаемых темпов и направлений роста российской экономики - необходима концентрация ресурсов на направлениях, реализующих конкурентные преимущества Российской Федерации, в том числе в научной и инновационной сферах.
В настоящее время законодательство Российской Федерации, касающееся инновационной сферы, во многом носит декларативный характер, а инструктивные документы нередко вступают в противоречие с законодательными актами.
Основополагающим документом, регулирующим отношения между субъектами научной и научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и научно-технической продукции (работ и услуг) в России, является Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ (в ред. от 03.12.2011) "О науке и государственной научно-технической политике" [5].
Закон утверждает, что управление научно-технической деятельностью в России осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления. При этом органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий определяют соответствующие приоритетные направления развития науки и техники; обеспечивают формирование системы научных организаций. К компетенции регионов относится осуществление межотраслевой координации научной и научно-технической деятельности, разработка и реализация научных и научно-технических программ и проектов, развитие различных форм интеграции науки и производства.
Положения Закона стали базой для разработки целого ряда нормативно-правовых актов: Основ политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу [6]; Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года (утв. Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (протокол от 15.02.2006 N 1)) [10]; Указа Президента РФ от 7 июля 2011 г. N 899 "Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и Перечня критических технологий Российской Федерации" [2] и т. д.
Приоритетные направления развития науки, технологий и техники РФ задают общий вектор научно-технического развития страны и представляют собой те области реального сектора экономики России, в которых применение новых технологий и техники может принести наибольший совокупный эффект.
На практическую реализацию приоритетных направлений развития науки, техники и технологий РФ и развитие критических технологий РФ направлены основные мероприятия Федеральной целевой научно-технической программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2007 - 2013 годы" [7] и Федеральной целевой программы "Научно-технологическая база России" на 2007 - 2012 годы [9].
В 2005 году были приняты Основные направления политики России в области развития инновационной системы на период до 2010 года [4], в 2006 году - Стратегия развития науки и инноваций до 2015 года [10]. В продолжение темы Министерство экономического развития России 31 декабря 2010 года на своем сайте опубликовало проект Стратегии "Инновационная Россия-2020" [3]. Как отмечается в этом документе, Стратегия призвана ответить на стоящие перед Россией вызовы и угрозы в сфере инновационного развития за счет выстраивания четкой системы целей, приоритетов и инструментов государственной инновационной политики. Стратегия задает долгосрочные ориентиры развития субъектов инновационной деятельности, включая органы государственной власти всех уровней, науку и предпринимательский сектор, отмечается в проекте.
Однако, как отмечается на федеральном уровне, существенная активизация инновационной деятельности и создание цивилизованного рынка объектов интеллектуальной собственности будут возможны только в том случае, если в нормативные правовые акты различных отраслей законодательства будут внесены согласованные системные изменения и дополнения, направленные на стимулирование инновационной деятельности.
В настоящее время разработкой отдельных аспектов инновационного законодательства занимаются различные ведомства, организации, группы, имеется заметный дефицит квалифицированных специалистов, обладающих необходимыми теоретическими знаниями и практическим опытом работы в инновационной сфере, существуют проблемы с понятийным аппаратом.
В России преобладают два мнения на законотворческий процесс в инновационной сфере: создание единого базового инновационного закона или разработка отдельных законов по различным аспектам инновационной деятельности. Полагаем, что отсутствие базового инновационного законодательства существенным образом тормозит развитие региональной инновационной нормативно-правовой базы и как следствие - формирование благоприятного инновационного климата в субъектах РФ.
К настоящему времени наличествует более 400 законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, которые имеют целью установить правовое регулирование инновационной деятельности и инновационной политики на территории регионов.
Каждый из этих законов по-своему трактует базовые инновационные понятия, имеет слабую экономическую и юридическую проработку, отсутствуют четко прописанные механизмы межрегионального взаимодействия. И главное - не выстраивается система взаимодействия региональных и федеральных органов власти при реализации скоординированной государственной инновационной политики.
Можно утверждать, что в конечном итоге подобное состояние дел может привести к фрагментарности законодательства, когда отдельные элементы национальной инновационной системы будут достаточно развиты, а другие важные составные части окажутся вне правового поля и соответственно необходимой поддержки.
Практическая реализация федеральной инновационной политики должна осуществляться на основе обновленного программно-целевого подхода. Новая сущность целевых программ состоит в их рыночной основе. Поэтому организационные формы подготовки и реализации программ, а также методы управления отличаются от прежних. Способы привлечения исполнителей и распределения ресурсов основаны ныне на принципах добровольности, заинтересованности, материального стимулирования. Адресность и обязательность выполнения участниками программы запланированных мероприятий обеспечиваются хозяйственными договорами (контрактами), системой экономических стимулов.
На данный момент целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий, находящихся в ведении РФ.
Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ.
В работе с целевыми программами на федеральном уровне выделяются следующие этапы: отбор проблем для программной разработки; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы; управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.
Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется следующими факторами:
- значимость проблемы;
- невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;
- принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;
- необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.
При обосновании необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне должны учитываться приоритеты и цели социально-экономического развития РФ, направления структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, а также международные договоренности.
Программно-целевой подход в инновационной сфере необходим в первую очередь для того, чтобы сконцентрировать в рамках федеральных программ имеющиеся государственные ресурсы и частные инвестиции на решении ключевых проблем на основе создания и саморазвития национальной инновационной системы.
Роль государства состоит в том, чтобы сбалансировать интересы бизнеса с общенациональными приоритетами, краткосрочные тактические приоритеты со стратегическими долгосрочными перспективами. Государственное участие в финансировании научных проектов должно стать, по сути, катализатором развития тех или иных направлений. Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года (в дальнейшем - Стратегия) вводит понятие федеральной целевой инновационной программы (ФЦИП), которая должна обеспечить ускоренное формирование научно-технической базы и реализацию приоритетных направлений развития науки, технологий и техники РФ, перечня критических технологий РФ, не дублирующих тематику НИОКР иных отраслевых (секторальных) федеральных целевых программ технологического профиля.
Стратегией определены проблемы для программного решения на федеральном уровне:
1. Россия обладает одним из лучших в мире потенциалом в ряде областей фундаментальной науки, однако отсутствуют условия для его расширенного воспроизводства. Это обусловливает высокий риск деградации отечественной фундаментальной науки, утраты престижа России как научной державы.
2. Существуют разрывы в инновационном цикле и в переходе от фундаментальных исследований через НИОКР к коммерческим технологиям. Низкий уровень развития сектора прикладных разработок и неразвитость инновационной инфраструктуры в части коммерциализации передовых технологий приводят к тому, что за рубеж поставляются знания при крайне недостаточном уровне экспорта технологий.
3. Ресурсы предпринимательского сектора ориентированы в большей степени на закупку импортного оборудования, при этом предлагаемые сектором исследований и разработок знания в большей степени востребованы за рубежом. Таким образом, капитализация высокого интеллектуального ресурса происходит преимущественно вне пределов России, а значительные средства предпринимательского сектора исключены из процессов воспроизводства отечественного сектора исследований и разработок.
С 2002 года в России реализовывался ряд таких федеральных программ, в том числе Федеральная целевая научно-техническая программа (ФЦНТП) "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники" на 2002 - 2006 годы. Реализация ФЦНТП позволила добиться следующих качественных результатов:
- сформирована система определения приоритетов для государственной поддержки в научно-технологической сфере и обеспечена консолидация средств федерального бюджета на этих направлениях;
- отработаны механизмы поддержки инновационных проектов на стадиях инновационного цикла "генерация знаний - разработка и коммерциализация технологий";
- создана организационная система, обеспечивающая согласование интересов государства, частного бизнеса и науки в реализации приоритетов технологического развития, включая существенное привлечение внебюджетных средств (до 50% по комплексным инновационным проектам).
Однако ведущими отечественными экспертами отмечаются несколько главных проблем:
- распыление бюджетных средств;
- региональные диспропорции;
- некачественно отстроенная система экспертизы проектов, не всегда понятные сроки принятия решений;
- заявление большого количества проектов, не соответствующих критериям результативности программы.
В 2006 году Правительством РФ одобрена концепция Федеральной целевой программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2013 годы" [7].
В рамках реализации программы предполагается создание системы формирования совместных оценок перспектив научно-технического развития страны в глобальном масштабе, а также организация максимально независимой системы отбора исследовательских проектов, получающих финансирование из государственного бюджета. Приоритетными тематическими направлениями реализации программы станут наносистемы и материалы, технологии живых систем, рациональное природопользование, перспективная и возобновляемая энергетика, перспективные технологии в информатике и электронике и др.
В продолжение и развитие Федеральной целевой программы "Национальная технологическая база" на 2002 - 2006 годы на уровне Правительства РФ утверждена Концепция Федеральной целевой программы "Национальная технологическая база" на 2007 - 2012 годы [9].
Основными целями программы являются развитие инновационного потенциала отечественной промышленности на основе создания прорывных, ресурсосберегающих, экологически безопасных промышленных технологий, обеспечивающих производство конкурентоспособной наукоемкой продукции, в первую очередь и восстановление утраченных технологий, сохраняющих свое стратегическое значение для безопасности и экономического развития страны.
В качестве целевых индикаторов и показателей реализации программы выделяются:
- количество готовых к передаче в производство технологий, обеспечивающих конкурентоспособность конечного продукта;
- уровень развития технологий по основным технологическим направлениям по отношению к мировому уровню;
- количество патентов и других документов, удостоверяющих новизну технологических решений и закрепляющих права на объекты интеллектуальной собственности, полученные в процессе выполнения программы.
Отбор мероприятий для включения в программу осуществляется на базе использования следующей системы критериев:
1. Влияние на достижение приоритетных целей государственной политики (безопасность страны, экономический рост, здоровье нации, экологически благополучная среда обитания и др.).
2. Масштаб действия мероприятия (многоотраслевой, межотраслевой, отраслевой).
3. Степень влияния на конкурентные позиции отечественных товаропроизводителей в наукоемких секторах рынка.
4. Уровень замещения импортной продукции.
5. Влияние на ресурсосбережение.
Мероприятия вышеуказанных федеральных программ в совокупности охватывают все приоритетные направления развития науки, технологий и техники РФ и предусматривают проведение работ по развитию большинства критических технологий, включенных в утвержденный Перечень критических технологий РФ. Кроме того, учитывая отраслевые особенности экономики страны и перспективы их развития в рамках Национальной инновационной системы РФ, Стратегией предлагается разработка и реализация комплекса целевых и ведомственных программ.
Полагаем, при отсутствии программной поддержки в сфере развития науки и инноваций вероятный сценарий развития событий в России приведет к "сжатию" государственного сектора исследований и государственного образования; сокращению сегмента "корпоративной науки", сконцентрированной в ограниченном числе крупных российских и транснациональных корпораций; созданию сети малых предприятий, обслуживающей средний бизнес и удовлетворяющей спрос на мелкие инновационные проекты (адаптация зарубежных технологий к специфическим условиям и т. п.). В этом случае в качестве основных рисков можно выделить:
- сохранение сегментации и неполноты НИС (отсутствие связей между государственным сектором образования и исследований и негосударственным сектором ОКР, при отсутствии промежуточного сектора прикладных исследований);
- усиление зависимости экономики от зарубежных производителей технологий, формирование устойчивого отставания в технологиях (технологический уклад n - 1 от уровня лидеров);
- отток наиболее талантливых кадров в сфере науки и инноваций в другие страны или в иные сферы деятельности.
В связи с этим мероприятия целевых, ведомственных и других программ в научно-технической и инновационной сфере федерального уровня должны предусматривать реализацию технологических заделов в виде конкурентоспособной наукоемкой продукции, в том числе за счет активного использования инновационного потенциала региональных экономик.
Библиографический список
1. Об утверждении Правил формирования, корректировки и реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и Перечня критических технологий Российской Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 22 апр. 2009 г. N 340 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 18 (2 ч.). Ст. 2241.
2. Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и Перечня критических технологий Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 7 июля 2011 г. N 899 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 28. Ст. 4168.
3. Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 8 дек. 2011 г. N 2227-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. N 1. Ст. 216.
4. О Концепции Федеральной целевой программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2012 годы": распоряжение Правительства Рос. Федерации от 6 июля 2006 г. N 977-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 29. Ст. 3258.
5. О науке и государственной научно-технической политике: Федеральный закон от 23 авг. 1996 г. N 127-ФЗ (в ред. от 03.12.2011) // Рос. газ. N 167. 1996; N 278. 2011.
6. Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу: письмо Президента Рос. Федерации от 30 марта 2002 г. N Пр-576: [офиц. сайт компании "КонсультантПлюс"].
7. О Федеральной целевой программе "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2013 годы": Постановление Правительства Рос. Федерации от 17 окт. 2006 г. N 613 (в ред. от 20.12.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 44. Ст. 4589; 2012. N 1. Ст. 94.
8. О Федеральной целевой программе "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы: Постановление Правительства Рос. Федерации от 28 июля 2008 г. N 568 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 31. Ст. 3739; 2012. N 6. Ст. 659.
9. О Федеральной целевой программе "Национальная технологическая база" на 2007 - 2011 годы: Постановление Правительства Рос. Федерации от 29 янв. 2007 г. N 54 (в ред. от 06.10.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 7. Ст. 883; 2011. N 42. Ст. 5920.
10. Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года: утв. Межведомственной комиссией по науч.-инновац. политике (протокол от 15.02.2006 N 1).
Bibliograficheskij spisok
1. Ob utverzhdenii Pravil formirovanija, korrektirovki i realizacii prioritetnyh napravlenij razvitija nauki, tehnologij i tehniki v Rossijskoj Federacii i Perechnja kriticheskih tehnologij Rossijskoj Federacii: Postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 22 apr. 2009 g. N 340 // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2009. N 18 (2 ch.). St. 2241.
2. Ob utverzhdenii prioritetnyh napravlenij razvitija nauki, tehnologij i tehniki v Rossijskoj Federacii i Perechnja kriticheskih tehnologij Rossijskoj Federacii: Ukaz Prezidenta Ros. Federacii ot 7 ijulja 2011 g. N 899 // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2011. N 28. St. 4168.
3. Ob utverzhdenii Strategii innovacionnogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda: rasporjazhenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 8 dek. 2011 g. N 2227-r // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2012. N 1. St. 216.
4. O Koncepcii Federal'noj celevoj programmy "Issledovanija i razrabotki po prioritetnym napravlenij am razvitija nauchno-tehnologicheskogo kompleksa Rossii na 2007 - 2012 gody": rasporjazhenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 6 ijulja 2006 g. N 977-r // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2006. N 29. St. 3258.
5. O nauke i gosudarstvennoj nauchno-tehnicheskoj politike: Federal'nyj zakon ot 23 avg. 1996 g. N 127-FZ (v red. ot 03.12.2011) // Ros. gaz. N 167. 1996; N 278. 2011.
6. Osnovy politiki Rossijskoj Federacii v oblasti razvitija nauki i tehnologij na period do 2010 goda i dal'nejshuju perspektivu: pis'mo Prezidenta Ros. Federacii ot 30 marta 2002 g. N Pr-576: [ofic. sajt kompanii "Konsul'tantPljus"].
7. O Federal'noj celevoj programme "Issledovanija i razrabotki po prioritetnym napravlenijam razvitija nauchno-tehnologicheskogo kompleksa Rossii na 2007 - 2013 gody": Postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 17 okt. 2006 g. N 613 (v red. ot 20.12.2011) // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2006. N 44. St. 4589; 2012. N 1. St. 94.
8. O Federal'noj celevoj programme "Nauchnye i nauchno-pedagogicheskie kadry innovacionnoj Rossii" na 2009 - 2013 gody: Postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 28 ijulja 2008 g. N 568 // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2008. N 31. St. 3739; 2012. N 6. St. 659.
9. O Federal'noj celevoj programme "Nacional'naja tehnologicheskaja baza" na 2007 - 2011 gody: Postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 29 janv. 2007 g. N 54 (v red. ot 06.10.2011) // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2007. N 7. St. 883; 2011. N 42. St. 5920.
10. Strategija razvitija nauki i innovacij v Rossijskoj Federacii na period do 2015 goda: utv. Mezhvedomstvennoj komissiej po nauch.-innovac. politike (protokol ot 15.02.2006 N 1).
Название документа