О некоторых проблемах законодательства об образовании и его систематизации

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ И ЕГО СИСТЕМАТИЗАЦИИ <*>

С. В. НАРУТТО

Нарутто Светлана Васильевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук.

Статья посвящена вопросам правового регулирования образовательных отношений, систематизации и мониторингу нормативных правовых актов, действующих в сфере образования.

Ключевые слова: образование, правовое регулирование, система законодательства, систематизация, гармонизация.

Article is devoted questions of legal regulation of educational relations, ordering and monitoring of the standard legal certificates operating in an education sphere.

Key words: education, legal regulation, legislation system, ordering, harmonization.

В настоящее время эффективное правовое регулирование сферы образования признается одним из важных факторов обеспечения поступательного развития Российского государства. От качества правового регулирования образования напрямую зависит качество трудовых ресурсов, а следовательно, и состояние экономики общества. Образование выступает фактором воспроизводства социально-профессиональной структуры общества. Образование, будучи одним из основных социальных институтов, удовлетворяет потребности общества в сохранении и передаче от поколения к поколению системы научных знаний и социальных норм, в создании необходимых условий для социализации личности: ее обучения, воспитания и развития. В силу этого образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. Система образования формирует гражданина, тем самым воздействует на политическую сферу общественной жизни. Образование через культурно-воспитательную функцию влияет на духовную жизнь общества. Современное образование - средство решения важнейших проблем не только всего общества, но и отдельных индивидов, и является одним из важнейших этапов их личной биографии. Заботой государства становится не просто гарантия получения образования, а проблема выхода из кризиса через получение качественного, соответствующего эпохе и ее гуманным целям образования, определяющего будущее развитие <1>. Этой цели и должно служить современное правовое регулирование образовательной сферы. -------------------------------- <1> См.: Волгин Н. А. Социальная политика: Учебник. М., 2004. С. 391.

В связи с многочисленными изменениями, произошедшими в российской системе образования в последние годы, в связи с выходом Российской Федерации на международный уровень и принятием ряда обязательств в рамках международных договоров проблема интеграции российской системы образования в общемировое образовательное пространство приобрела весьма актуальный характер. Российская система образования в настоящее время находится в переходной стадии от старых порядков к новым стандартам, и образовательное законодательство должно обеспечивать прохождение переходного периода быстро, грамотно и эффективно. В связи с этим особую значимость имеют научные разработки в области исследования состояния правового регулирования образовательных отношений, систематизация и мониторинг нормативных правовых актов, действующих в сфере образования. Научные исследования в рассматриваемой области позволяют выявить основные пробелы и коллизии в действующей нормативной правовой базе, разработать подходы по совершенствованию законодательства, регулирующего образовательные отношения. Результаты научных изысканий должны быть нацелены на использование государством сформулированных учеными выводов для устранения ряда законодательных проблем, связанных с необходимостью интеграции российской образовательной системы в общемировое образовательное пространство, а также на решение других задач, связанных с гармонизацией нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования. В Российской Федерации образованием охвачено около 33 млн. человек. Если к этому добавить обучающихся по различным образовательным программам из числа безработных граждан, студентов негосударственных вузов, слушателей курсов повышения профессиональной квалификации, то общее число обучающихся колеблется от 20 до 25% всего населения страны. В сфере образования занято более 2,5 млн. педагогических работников <2>. -------------------------------- <2> См.: Азарова Е. Г., Зенков В. Н., Лапаева В. В. и др. Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005. С. 23.

От состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста, так как в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности. Вопросы реформирования образования занимают сегодня одно из центральных мест в российской государственной социокультурной и правовой политике. Концепция модернизации образования определяет основные направления в развитии российского образования: учет тенденций мирового развития, возрождение российской культуры и ценностей национального образования, укрепление образования как социального института. Образование является приоритетным национальным проектом, цель которого - ускорить модернизацию российского образования, в том числе через инновационные программы, усилить роль воспитательной функции образования. Существенная роль в данном процессе отводится правовому регулированию. От эффективной правовой базы в сфере образования во многом зависит процесс модернизации образования и интеграции России в европейские и общемировые образовательные процессы. Все нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, в том числе и имеющие локальный характер нормативные правовые акты, принимаемые в образовательных учреждениях, составляют систему современного российского законодательства об образовании. В научной литературе под системой законодательства понимается совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач обладают согласованностью действий и внутренним единством <3>. При этом систематизация дает целостное представление о праве в его статике и динамике, что важно для учета его поступательного развития. -------------------------------- <3> См.: Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. М.: Инфра-М-Норма, 1997. С. 318; Муханов Р. Т. Теория государства и права. М., 2001. С. 328.

Место, которое занимают отношения в области образования в социально-экономической жизни современного государства, предопределяет важность их правового регулирования. Нормы права, действующие в этой сфере, отличаются большой спецификой, поскольку регулируют сложные многоаспектные, динамично изменяющиеся отношения, субъектами которых являются государство, образовательные учреждения, обучающиеся, педагогические работники, органы управления образованием, их компетенцию и другие вопросы. В сферу общественных отношений в соответствии с Концепцией непрерывного образования вовлечено все российское общество, все его возрастные, гендерные и социальные группы. Законодательство в области образования регулирует широкий круг общественных отношений, в связи с чем в его структуру включаются: - нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие образовательные отношения (воспитание, обучение, систему образования, управление системой образования) - образовательное законодательство; - нормативные правовые акты, регулирующие определенные сферы общественных отношений и затрагивающие отдельные аспекты образования (конституционные, гражданские, семейные, трудовые, финансовые, налоговые, бюджетные, административные). При этом предметной основой, объединяющей комплекс разнородных правовых норм законодательства об образовании, являются фактические отношения в этой области. В советский период законодательство в области образования формировалось для регулирования преимущественно вопросов государственного управления сферой образования, составляющих предмет административного права. С 70 - 80-х годов прошлого столетия юристы стали отмечать, что сферу образования регулируют нормы не только административного права, но и иных отраслей права, регулирующих трудовые, гражданские, семейные и другие отношения. Вопрос о соотношении вышеуказанных групп нормативных правовых актов и объема регулируемых ими отношений, оптимизации регуляции является дискуссионным. Ряд ученых предлагают перейти от принципа "максимизации" к принципу "минимизации" в правовом регулировании субъектов образовательной деятельности. Второй подход, который и был реализован на практике, предполагает насыщение законодательства в области образования нормами трудового, административного, гражданского и других отраслей законодательства. В результате базовые федеральные законы в сфере образования включают избыточные нормы, касающиеся порядка создания образовательных учреждений как юридических лиц, отношений собственности в системе образования, порядка финансирования образовательных учреждений, их предпринимательской деятельности <4>. А вопросы, непосредственно посвященные образовательному процессу, регулируются преимущественно подзаконными актами. -------------------------------- <4> См.: Социальное законодательство: Научно-практическое пособие. С. 48.

Необходимо согласиться с мнением о целесообразности такого направления к "минимизации", при котором нормы базовых и тематических законов в области образования имеют приоритет перед нормами законов других отраслей в регулировании смежных отношений <5>. Именно на таких условиях законодательство об образовании может "впитывать" нормы смежных отраслей законодательства, конкретизируя и уточняя их в целях создания благоприятных условий для должного функционирования образовательных отношений. При коллизии правовых норм приоритет должен отдаваться нормам базового Закона об образовании. -------------------------------- <5> См.: Концепция развития российского законодательства. М., 1998. С. 13.

Вместе с тем следует учесть, что в двух базовых законах - об образовании, о высшем и послевузовском профессиональном образовании не содержится легального определения образовательных отношений. Следовательно, не определен предмет правового регулирования. Скорейшее устранение данного пробела, легализация ключевого понятия образовательного законодательства будут способствовать созданию условий для его систематизации и упорядоченности. Систематизация законодательства представляет собой упорядочение нормативных правовых актов, приведение их в согласованную, взаимоувязанную систему по отраслям законодательства, позволяющую провести максимально полный учет нормативных актов в целях информирования заинтересованных лиц о действующих правовых нормах <6>. Учет нормативных актов в области образования проводится не только по отраслям законодательства, но и по уровням правового регулирования, объединяющим различные виды нормативных правовых актов. -------------------------------- <6> См.: Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26 января 2001 г. N 10 "Об утверждении Инструкции о порядке ведения фондов правовой информации в системе судебного департамента" // СПС "КонсультантПлюс".

Правовое регулирование отношений в сфере образования в российской правовой системе представлено следующими уровнями: - Конституция Российской Федерации; - общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; - федеральные законы; - законы субъектов Российской Федерации; - подзаконные акты (федеральные, субъектов Российской Федерации, муниципальные); - акты, принимаемые образовательными учреждениями (локальные). Конституция Российской Федерации устанавливает социальные основы конституционного строя, которые характеризуют Россию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). К принципам социального государства относятся: социальная справедливость; социальное равенство; социальная солидарность общества; активная роль государства в обеспечении условий для социально-экономического благополучия своих граждан; взаимная ответственность граждан и государства. Эти принципы в полной мере распространяются на отношения в области образования. В основе социального государства лежит идея о том, что именно государство ответственно за создание таких условий жизни, при которых каждому человеку была бы гарантирована доступность благ, в том числе образования. Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью и закрепляет обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Положения Конституции являются решающим правообразующим фактором в области образования. В ней право на образование признается как естественное и неотъемлемое в числе других прав и свобод человека. Конституция РФ гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, право на бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования, устанавливает основное общее образование в качестве обязательного уровня образования (ст. 43). Право на образование в Российской Федерации обеспечивается и рядом других статей Конституции РФ. Граждане России имеют право на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, на свободу творчества и преподавания, на судебную защиту своих конституционных прав и свобод. Общие вопросы образования, в том числе "качество образовательных программ высшего профессионального образования в области юриспруденции, усиление контроля деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования" относятся Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "е" ч. 1 ст. 72), а обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области образования Правительство РФ (п. "в" ч. 1 ст. 114). Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ признаются частью российской правовой системы. Конституция устанавливает приоритет международного договора Российской Федерации по отношению к законам, указывая, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора Российской Федерации. Вместе с тем в ст. 3 Закона РФ "Об образовании" нет даже упоминания об этих источниках российского права. В Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" норма о приоритете международного договора РФ содержится в ст. 1. Федеральные законы составляют следующий уровень актов высшей юридической силы. Особое место среди федеральных законов занимает Закон об образовании, выполняющий важную, базовую роль в образовательном законодательстве. По широте содержания, объему регулируемых отношений, нацеленности на системную упорядоченность правовых предписаний он, по существу, является кодифицированным актом, выступает в качестве основ законодательства в области образования. Закон РФ "Об образовании" постоянно совершенствуется в условиях активного реформирования российского общества. С момента его принятия в 1992 г. он изменялся 73 раза, причем основная доля нововведений приходится на 2007 - 2010 гг. Аналогичная ситуация сложилась и в отношении Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", принятого в 1996 г., - он изменялся 51 раз. В целом в сфере образования действует более 50 федеральных законов. В их числе необходимо назвать федеральные законы: от 21 декабря 1996 г. "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Ряд федеральных законов устанавливает льготный доступ к профессиональному образованию для отдельных категорий граждан (военнослужащих, "чернобыльцев", ветеранов боевых действий и т. д.), формы поддержки педагогических работников, порядок организации обучения в области культуры, спорта, медицины и других областях. Нормы, регулирующие отношения в области образования, содержат Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ. Реализуя свое право на законотворчество, ряд субъектов Российской Федерации принял специальные законы об образовании. Среди них Владимирская, Воронежская, Мурманская, Орловская, Оренбургская, Саратовская, Томская области, Республика Карелия и др. В целом перечень законов субъектов РФ, регулирующих отношения в сфере образования, насчитывает несколько сотен. Региональное законодательство заметно дополняет и обогащает федеральное законодательство в области образования, учитывает национальные, социально-экономические, культурные и другие особенности регионов, устанавливает дополнительные по отношению к федеральным гарантии реализации конституционного права граждан на образование и социальные гарантии педагогическим работникам. Подзаконные акты (федеральные, субъектов Российской Федерации, муниципальные) регулируют широкий круг отношений в области образования. Среди них более 80 постановлений Правительства РФ, а также постановления органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальные нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления. Последними, в частности, определяются условия оплаты труда работников муниципальных учреждений образования, устанавливаются тарифы на платные услуги муниципальных образовательных учреждений, утверждаются муниципальные целевые программы развития дошкольного и школьного образования, определяются меры по обеспечению бесплатным питанием учащихся и др. Локальные акты, принимаемые образовательными учреждениями, устанавливают правила внутреннего трудового распорядка, положения об оценке труда, правила поведения обучающегося, расписание занятий, программы учебных дисциплин, правила по охране труда, положения о педагогическом комитете, о родительском комитете, об управлении трудовыми отношениями, нормы о предпринимательской деятельности, об оказании платных услуг и т. д. Наибольший объем регулирования приходится на уровень федеральных подзаконных актов, преимущественно приказов Минобрнауки. За период 2004 - середины 2011 г. Министерством принято более 2442 нормативных правовых актов. При этом наблюдается тенденция значительного увеличения количества министерских документов - инструкций: 2004 г. - принято 79 документов; 2005 г. - 244; 2006 г. - 160; 2007 г. - 184; 2008 г. - 164; 2009 г. - 551; 2010 г. - 761 документ. Безусловно, законы "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" являются системообразующими актами в образовательной сфере, представляющими ось, вокруг которой вращаются многочисленные нормативные документы, как правило, инструктивного характера. Однако в большей степени указанные законы служат индикаторами проблемных мест в правовой базе образования, поскольку их содержанием не охватывается значительная часть именно образовательных отношений, недостаток отражения которых активно компенсируется инструктивными документами <7>. Вызывает сомнения возможность Минобрнауки проконтролировать выполнение всех принимаемых им нормативных правовых актов. -------------------------------- <7> См.: Кирилловых А. А. Комментарий к Федеральному закону от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, действующее законодательство в области образования пока не носит системного характера как на федеральном, так и на региональном уровне, страдает несогласованностью федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержит внутренние противоречия и пробелы. Одними из причин несбалансированности нынешнего состояния законодательства в области образования являются нарушение принципа последовательности в его развитии, отступление от стратегического курса законотворчества, основу которого должны были составить разработка и принятие отраслевых федеральных законов. Осуществление этого курса фактически приостановилось в 1996 г. после принятия Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Вплоть до 2011 г. Государственной Думой рассмотрены только два проекта федеральных законов: "О дополнительном образовании" и "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)". Неоправданная задержка с принятием отраслевых федеральных законов приводит к тому, что многие отношения продолжают регулироваться лишь подзаконными актами, затрагивающими весьма существенные аспекты конституционного права человека на образование. В частности, типовыми положениями об отдельных типах и видах образовательных учреждений, утверждаемыми Правительством РФ <8>. Эти акты постоянно содержательно усложняются и не поспевают за изменяющимися общественными отношениями. -------------------------------- <8> См.: Социальное законодательство: Научно-практическое пособие. С. 58.

Таким образом, большинство норм в сфере образования характеризуется как ретроспективные, т. е. отражающие отношения, уже возникшие и действующие в данный момент. Подзаконные нормативные акты принимаются преимущественно не для будущих отношений, а под конкретную уже возникшую ситуацию и поэтому изначально обречены на коллизионность, несогласованность в рамках системы образовательных нормативных актов. Так, можно привести в пример Указ Президента РФ от 26 мая 2009 г. N 599 "О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации" <9>, вступивший в силу со дня его подписания, посвященный только одному из многих видов высшего профессионального образования - юридическому. Это должно свидетельствовать о неординарности и критичности ситуации, сложившейся в этой сфере <10>. Однако на самом деле ничем особенным принятие Указа не было обусловлено. Тезис о "перепроизводстве юристов" и обязанности Президента регулировать этот вопрос не имеет под собой юридических объяснений. Вопросами повышения качества образовательных программ, контроля над качеством образования, его совершенствования должны заниматься специально созданные для этой цели структуры. -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2009. N 22. Ст. 2698. <10> См.: Ефремов И. А. Об экономическом и социальном обосновании реформирования высшего юридического образования в России // Законодательство и экономика. 2010. N 2. С. 18 - 23.

Можем отметить также нередкое дублирование и параллельность норм в сфере образования, а также их отсылочный характер, что в еще большей степени затрудняет применение законодательства. Необходимо формирование правовой базы образования с учетом минимального количества подзаконных нормативных актов и отменой уже отживших свое, фактически утративших силу. Для реализации этой задачи нелишним будет провести оценку бланкетных (отсылочных) норм, предлагающих для решения соответствующего вопроса обращаться к подзаконным нормативным актам (постановлениям Правительства РФ, актам профильных органов исполнительной власти (Минобрнауки России, Минздравсоцразвития России, Пенсионного фонда РФ и т. п.)). Эти документы, как правило, являются основными источниками информации о системе образования. Впоследствии был бы полезен отказ от отсылочных (бланкетных) норм или наличие их в минимальном объеме <11>. -------------------------------- <11> См.: Кирилловых А. А. Систематизация норм о социальной защите граждан: проблемы и перспективы развития законодательства // Законодательство и экономика. 2010. N 7. С. 76.

Законодательство в сфере образования должно развиваться в направлении логической законченности, непротиворечивости и целостности, в нем следует отражать оптимальные условия для стабильности и формализованности, четкости и ясности, иерархичности и внутренней согласованности <12>. -------------------------------- <12> См.: Там же.

Для гармонизации нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, большое значение имеет принятие нового закона об образовании. Во исполнение поручения Президента РФ от 13 октября 2010 г. N Пр-3011 в период с 1 декабря 2010 г. по 1 февраля 2011 г. на сайте www. zakonoproekt2010.ru проводилось открытое публичное обсуждение проекта федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе обсуждения проекта федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", Приказом Минобрнауки России от 28 октября 2010 г. N 1088 создана Комиссия. Концепция данного закона направлена на уточнение и систематизацию прав и обязанностей субъектов - участников образовательных отношений, урегулированных действующими федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Ряд положений законопроекта устраняет пробелы и снимает противоречия, содержащиеся в действующем законодательстве. В частности, уточняются задачи законодательства в сфере образования и четче формулируются его цели, устраняются имеющиеся пробелы, преодолевается декларативный характер ряда норм, предлагаются эффективные правовые механизмы их реализации, уточняется и расширяется понятийный аппарат законодательства об образовании. Законодательное оформление получат такие важные аспекты, как правовой статус участников образовательных отношений, правовые гарантии обеспечения доступности и качества современного образования, получения образования в соответствии со склонностями и потребностями. На гармонизацию нормативной базы образования направлен и подготовленный группой специалистов в области юриспруденции и социологии Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова проект федерального законодательного акта, интегрирующий законодательство по всем уровням системы образования (Образовательный кодекс Российской Федерации). Данный проект представляет собой укрупненный акт, объединяющий десятки существующих законодательных и подзаконных актов по вопросам образования. При этом, естественно, проведены их ревизия, обновление, разработаны новые нормы и принципы законодательства, адаптированные под вызовы времени и ход общественных отношений. Следует иметь в виду, что нормы, регулирующие образовательные отношения, составляют весьма существенный и в то же время разбросанный пласт российского законодательства, который необходимо привести в систему образовательного законодательства. Представляется, что такая консолидация нормативных актов с оттенками их кодификации будет способствовать компактному закреплению сформированной совокупности нормативных актов с элементами обеспечения их согласованности, устранения дублирования, пробелов и коллизий.

Название документа