Качество правовых институтов и экономический рост в России

КАЧЕСТВО ПРАВОВЫХ ИНСТИТУТОВ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В РОССИИ

А. А. МОХОВ

Мохов А. А., профессор кафедры предпринимательского права МГЮА имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук.

В последние годы все больше внимания уделяется проблемам экономического роста в России. Обеспечение стабильного экономического роста становится одной из целей государственного регулирования современной экономики. Неоднократно об этом в своих докладах и выступлениях упоминал Президент РФ и председатель Правительства РФ <1>. -------------------------------- <1> См., напр.: Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. N 71(2939). 2002. 19.04.2002; Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. N 214(5038). 13.11.2009; Медведев: Экономическому росту мешает "правовой нигилизм" // Росбалт. 20.05.2011; Медведев: спокойный рост экономики чреват новым застоем // РИА "Новости". 17.06.2011; Детали доклада Путина перед Госдумой просочились в СМИ: он обещает экономический рост и остановку оттока капитала // NEWSru. com. 19.04.2011.

В последние полтора - два десятилетия в мировой экономической науке идет интенсивная дискуссия относительно связи между качеством отдельных социальных институтов и экономическим ростом. Для многих экономистов интерес к проблемам экономического роста и факторам, на него влияющим, является очевидным. Определение темпов и факторов экономического роста, влияние экономического роста на развитие стран и т. п. - традиционные вопросы, которыми занимается макроэкономика. Эта дискуссия, а главное, выработка рекомендаций и их реализация, приобретают особое значение в условиях глобального кризиса. Под экономическим ростом обычно понимают количественную или объемную сторону развития определенной системы, характеризующейся расширением ее системы (масштабов) <2>. Наиболее распространенной мерой экономического роста являются темпы изменения валового национального (ВНП) или валового внутреннего продукта (ВВП) в расчете на душу населения (с учетом изменения уровня цен за расчетный период). -------------------------------- <2> См. подробнее о понятии и факторах экономического роста: Kuznets S. Equilibrium Economics and Business-Cycle Theory / S. Kuznets // Economic Change: Selected Essays in Business Cycles, National Income, and Economic Growth. N. Y., 1953. P. 31; Kuznets S. Secular Movements in Production and Prices: Their Nature and Their Bearing upon Cyclical Fluctuations / S. Kuznets. Boston, 1930; Kuznets S. Economic Growth and Income Inequality / S. Kuznets // American Economic Review. 1953. Vol. 45. N 1.

В макроэкономической литературе принято выделять нескольких экономических агентов, активно влияющих на макроэкономические показатели: компании или фирмы (хозяйствующие субъекты); домохозяйства; государство; иностранный сектор (как правило, иностранные компании). Для целей нашей публикации основной интерес представляют хозяйствующие субъекты как основные производители и поставщики товаров, работ и услуг, а также потребители финансовых и иных услуг (например, банковских, страховых). Кроме того, именно они являются основным и постоянным контрагентом государства как экономического агента (например, при поставках для государственных нужд, выделении субсидий). Способность экономики в целом, отраслей и секторов экономики, а также отдельных хозяйствующих субъектов к росту зависит от ряда объективных и субъективных факторов, под которыми подразумевается ряд явлений и процессов, определяющих темпы и масштабы долгосрочного увеличения реального объема производства, возможности повышения эффективности и качества роста. По способу воздействия на экономический рост различают прямые и косвенные факторы. Косвенные факторы - это условия, которые влияют на саму возможность превращения, преобразования некой совокупности прямых факторов (наличие или доступность капитала, трудовых ресурсов; доступ к природным ресурсам и технологиям) в действительность. Они могут либо способствовать реализации имеющегося потенциала, заложенного в прямых факторах, или ограничивать его. Например, Россия к началу рыночных преобразований имела доступные и богатые природные ресурсы, квалифицированные кадры, частично - современные технологии, однако не могла не только в ближайшие годы, но и до настоящего времени реализовать заложенный в прежние годы потенциал роста <3>. -------------------------------- <3> См. подробнее: Гайдар Е. Аномалии экономического роста // Вопросы экономики. 1996. N 12. С. 26 - 39; Илларионов А. Модели экономического развития и Россия // Вопросы экономики. 1996. N 7. С. 4 - 19; Медведев Д. Страны БРИК: Общие цели - общие действия // Ведомости. 2010. N 65(2583). 13.04.2010; Аслунд А. Россия слишком "взрослая" для БРИК // The Financial Times (Великобритания). 20.01.2010; Шумков А. РФ до и после распада СССР: сравнение результатов развития за периоды 1945 - 1960 (РСФСР) и 1995 - 2010 (РФ) // Инофорум. 04.04.2011; Россия в цифрах. 2007. Краткий статистический сборник // Федеральная служба государственной статистики (Росстат). М., 2007.

К косвенным факторам, как показывает анализ литературы, могут быть отнесены: налоговый климат; эффективность банковской системы; эффективное и справедливое перераспределение доходов; степень монополизации рынков; широкий спектр социальных издержек; другие факторы <4>. -------------------------------- <4> См., напр.: Гусаров В. Ю. Типология факторов экономического роста и их развитие // Вестник ТИСБИ. 2008. N 1. С. 7 - 9; Райзберг Б., Лозовский Л. Учебный экономический словарь. М.: Рольф; Айрис-пресс, 1999. С. 395 и др.

Причины, по которым имеющиеся в нашей стране возможности не были реализованы либо реализованы лишь частично, еще предстоит выявить ученым. Однако в качестве одной из них можно указать на развитость правовых институтов и их адекватность рынку на том или ином этапе развития национального хозяйства. На первом этапе рыночных преобразований у нас наблюдался институциональный вакуум. Дело в том, что некоторые рыночные институты долгое время либо вообще не были представлены в современной российской экономике или были представлены крайне слабо. Более-менее стабильное законодательство о собственности и предпринимательстве, а также некоторые рыночные санкции (например, за неэффективность или чрезмерный риск) формируется лишь к началу XXI в. (по завершению массовой приватизации предприятий; окончанию уже фактически произведенного раздела земельных участков и др.). В этих институциональных условиях, при фактическом отсутствии четких, непротиворечивых и, что очень важно, долговременных правовых институтов, могут развиваться лишь отрасли, секторы экономики и хозяйствующие субъекты, занятые в отдельных направлениях: обеспечивающих высокую доходность в короткие сроки (за счет дефицита ресурса, предлагаемого товара, монопольного положения; высокой скорости оборота капитала и др.); обеспечивающих быстрое сворачивание бизнеса и уход с рынка с минимальными потерями; не требующих крупных долгосрочных реальных инвестиций. Поэтому активное развитие наблюдалось: в добывающих отраслях экономики (стабильный доход на внешних рынках, обеспечиваемый за счет использования советского наследства); топливно-энергетическом комплексе (в том числе и за счет возможности использования монопольного положения); в финансовом секторе (рост банков и страховых компаний, в первую очередь ориентированных на начальном этапе на обслуживание добывающей промышленности и топливно-энергетического комплекса); в торговле и сфере бытовых услуг (ниша преимущественно малого бизнеса). Правовые институты, законодательство и правоприменение в условиях рыночной экономики должны быть адекватны ей, фактически существующим либо складывающимся экономическим отношениям, т. е. право должно учитывать потребности народного хозяйства, отраслей и секторов экономики, большинства хозяйствующих субъектов, функционирующих на отечественных рынках товаров, работ и услуг. Иными словами, качество правовых институтов, направленных на урегулирование отдельных общественных отношений в сфере хозяйствования, должно отвечать основным потребностям экономических агентов (в первую очередь хозяйствующих субъектов), способствовать их развитию и, следовательно, экономическому росту. Что происходит в настоящее время? Правовой вакуум сменяется "правовым изобилием". Ежегодно принимаются десятки комплексных федеральных законов, регулирующих предпринимательскую деятельность, вносятся десятки изменений в действующие федеральные законы; количество подзаконных актов исчисляется сотнями. Однако при этом регулирование экономики продолжается фактически в "ручном" режиме <5>, что свидетельствует об отсутствии научно обоснованной концепции государственного (в том числе правового) регулирования предпринимательской деятельности. Президент РФ и председатель Правительства РФ вынуждены вникать в споры крупнейших хозяйствующих субъектов, давать поручения об оперативном разрешении имеющихся коллизий и пробелов в правовом регулировании, подготовке и внесению в Государственную Думу министерствами и ведомствами необходимых, по их мнению, законопроектов. Особенно это заметно при возникновении новой чрезвычайной ситуации, техногенной или природной катастрофы. Можно ли считать существующее правовое поле, правовые институты адекватными потребностям хозяйствующих субъектов, да и государства, способными к обеспечению экономического роста в России? -------------------------------- <5> См., напр.: Гладунов О. Как Россия в ручном режиме борется со здравым смыслом // Свободная Пресса. 23.12.2009; Климентьев Г., Ковалевский А. Счетная палата: Минэкономразвития не выполнило свои задачи по достоверному прогнозированию в прошлом году // Газета. Ru. Финансы. 27.08.2010; Костенкова О. В режиме "ручного" управления экономикой о модернизации страны не может быть и речи // Финам. Ru. 25.04.2011.

Усиление государственного регулирования, как правило, проявляющееся усложнением ряда административных процедур, по мнению ряда ученых, оказывает негативное влияние на экономический рост <6>. Можно ли всерьез говорить о реализации крупных инвестиционных проектов и их последующей высокой экономической эффективности, если согласование необходимой документации нужно проводить в десятках инстанций, сроки ее рассмотрения фактически затягиваются на месяцы и годы, а издержки составляют десятки процентов от стоимости проекта? Могут ли быть защищены интересы инвестора и его возможность эффективной реализации проекта, если оформление права собственности на возведенный объект затягивается на месяцы? -------------------------------- <6> См. подробнее: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М.: Прогресс, 1978; Шумпетер Й. Теория экономического развития. М.: Прогресс, 1982.

Нужно четко понимать существующие риски, грамотно учитывать частные и публичные интересы при разработке и принятии все новых и новых норм-правил. Без обстоятельной правовой регламентации в ряде случаев не обойтись, но нужно, полагаю, учитывать следующее. Во-первых, государственный и рыночный аспекты регулирования экономического роста должны рассматриваться в качестве единой системы. Во-вторых, условием устойчивого развития экономики является сбалансированность между вмешательством государства (администрированием) и рыночными механизмами (государственное регулирование должно способствовать рациональной организации рынка; формировать саморегулирующиеся, самоподдерживающиеся и развивающиеся системы). И отсутствие необходимых правовых институтов, как было указано выше, и чрезмерное администрирование (осуществляемое, как правило, на основе подзаконных актов) - негативная внешняя среда для хозяйствующих субъектов, они способны замедлить возможные темпы экономического роста. В-третьих, роль государства в стимулировании экономического роста должна возрастать преимущественно за счет использования косвенных механизмов (методов, способов) управления. Именно здесь возрастает роль институтов предпринимательского права, норм, рассчитанных на длительное применение, удовлетворяющих основным частным потребностям агентов (хозяйствующих субъектов) и обеспечивающих при этом публичные интересы (в первую очередь, безопасность предлагаемых товаров, работ и услуг). Наличие порой спешно принятого большого числа нормативно-правовых актов различного уровня не улучшает ситуацию правовой определенности в сфере предпринимательской деятельности, а наоборот, вызывает проблемы вертикальной и горизонтальной иерархии норм права, приводит к серьезным коллизиям, привносящим нестабильность в определенную группу отношений, требует соответствующих разъяснений (в том числе высшими судебными инстанциями). Отметим также, что даже при близких начальных условиях, во многом сходной экономической политике, налоговом, инвестиционном климате, одни экономики развиваются быстрее других <7>. -------------------------------- <7> См.: Титова И. Россия заняла 146-е место в рейтинге экономической свободы // RB. RU. 13.01.2009; Россия уступила всем странам БРИК в рейтинге конкурентоспособности // Lenta. ru. 20.05.2010; Экономика стран СНГ после мирового финансового кризиса // Евразийская экономическая интеграция. 2011. N 1(10). С. 3 - 6.

В этой связи полагаю необходимым также обратить внимание на категории "быстрая" и "медленная" экономическая система, влиянии законодательства на формирование той или иной модели. По мнению Э. Тоффлера, мир, экономические системы современности разделяются на быстрых и медленных. В быстрых экономиках прогрессивная технология ускоряет производство, но не только. Их скорость определяется скоростью сделок, временем, необходимым для принятия решений (особенно о вложениях), скоростью, с которой новые идеи создаются в лабораториях, скоростью, с которой они выбрасываются на рынок, обращением капитала и, прежде всего скоростью, с которой данные, информация и знания пульсируют через экономическую систему. Быстрые экономики порождают благосостояние быстрее, чем медленные <8>. -------------------------------- <8> Тоффлер Э. Метаморфозы власти. М.: АСТ, 2004. С. 476.

Для нас представляется важным из рассуждений известного экономиста тот факт, что скорость принятия и последующей реализации определенных управленческих решений, исполнения сделок, контрактов влияет не только на оборот капитала внутри компании и рост доходов, но и макроэкономические показатели, экономический рост в целом. На скорость принятия и реализации решений в бизнесе, исполнение принятых на себя контрагентами обязательств по сделкам, быструю и эффективную защиту предпринимателей решающее значение оказывают институты предпринимательского права, действующее законодательство и практика его применения. Таким образом, в качестве самостоятельного косвенного фактора, способного влиять на экономический рост в стране, полагаю необходимым выделить качество правовых институтов (норм предпринимательского права) и правоприменения. Причем в отличие от качества норм права вообще, обеспечивающих предсказуемость, стабильность, эффективность определенной группы общественных отношений, для институтов предпринимательского права приобретает первостепенное значение и временной фактор (скорость принятия и реализации решений, контрактов). Российской юридической наукой и законодателем названный выше фактор до настоящего времени в должной мере не учитывается. Отметим, что низкая скорость принятия решений и их выполнения в отдельных наиболее чувствительных сферах общественной и политической жизни уже становится предметом обсуждений на высшем политическом уровне <9>. -------------------------------- <9> См., напр.: Президент строго спросит за срыв гособоронзаказа // FINMARKET. RU. 12.07.2011; Сердюков нашел виноватых в срыве гособоронзаказа // Известия. 12.07.2011.

Э. Тоффлер писал: "Должностные лица в медленной стране обычно не понимают, как важно время для партнера из быстрой страны - или почему оно имеет такое значение. Требования ускорить кажутся неразумными, нахальными. Однако для партнера из быстрой страны нет ничего важнее. Задержанная поставка воспринимается почти так же, как сорванная поставка. Возрастающая стоимость ненадежности, бесконечных переговоров, неадекватного прослеживания и контроля и запоздалых ответов на требования почти немедленной информации еще больше уменьшают конкурентоспособность... А также расходы вследствие задержек, отставания, нерегулярности, бюрократических проволочек и медленного принятия решений - не говоря уже о необходимости давать взятки, чтобы ускорить дела. В развитых экономиках скорость принятия решений становится важным моментом" <10>. -------------------------------- <10> Тоффлер Э. Метаморфозы власти. М.: АСТ, 2004. С. 481.

Низкая дисциплина договоров (возможна при низком качестве норм законодательства, позволяющем различно трактовать положения контракта, а также непредсказуемость результатов судебного разбирательства), длительный процесс согласования его условий (как внутри организации, так и между контрагентами) порождает специфический вид издержек - дополнительные временные, трудовые, финансовые затраты хозяйствующих субъектов. Контрагенты также вынуждены искать дополнительные механизмы защиты своих прав и интересов (требование полной предоплаты, банковской гарантии, страхования и др.). Все это ведет к новым временным и иным затратам, снижает будущую скорость реализации "бизнес-проектов", увеличивает издержки, себестоимость будущей продукции (товаров, работ, услуг), снижает конкурентоспособность (особенно если речь идет о сравнении с товаром, произведенным в быстрой экономической системе). Одной из причин неадекватности российских правовых норм условиям хозяйствования является внедрение чуждых и неадаптированных правовых норм отдельных стран. Нужно ли нам идти по пути, близкому к американскому? Структура экономики США последних десятилетий отличается своей ярко выраженной постиндустриальностью. В сфере сельского хозяйства создается около 2% ВВП, промышленность дает 23% ВВП, а наибольшая доля ВВП приходится на нематериальное производство. Сфера услуг дает больше 75% ВВП США (банковские, консалтинговые, страховые, юридические услуги). В экономике США юридические услуги становятся элементом современной инфраструктуры бизнеса (как транспорт, связь, финансы). Общее число поставщиков юридических услуг в США только за период с 1973 по 1993 г. утроилось <11>! -------------------------------- <11> См.: Муранов А. Оказание платных юридических услуг в некоторых государствах и на международном уровне: некоторые оценки его значимости и впечатляющие цифры // Юридический бизнес. 2008. N 1. С. 36 - 42.

Не является ли чрезмерная увлеченность рынком услуг (особенно финансовых и связанных с ними, дававших последние благополучные годы почти половину ВВП страны) одной из основных причин глобального экономического кризиса, зародившегося в США (чрезмерное кредитование; активное применение залога недвижимости; доступная для большинства населения ипотека)? Мы должны отдавать себе отчет в том, что при оказании услуг новый товар (промышленный или сельскохозяйственный) не появляется; рынок большинства услуг в сравнении с товарным рынком имеет более жесткие территориальные, социокультурные и иные границы; от большинства услуг и домохозяйства и хозяйствующие субъекты в условиях кризиса отказываются в первую очередь (от товара отказаться сложнее); услуги нельзя произвести впрок и хранить на случай неблагоприятного развития ситуации в стране. Проиллюстрируем возможности и последствия роста ВВП на рынке правовых услуг. Например, с завтрашнего дня в силу вступления поправок в закон, любой договор аренды (можно взять другой договор) подлежит нотариальному удостоверению и (или) государственной регистрации. Каковы последствия такой поправки? С момента вступления в силу поправки начинает расти ВВП страны за счет появления новой нотариальной и (или) государственной услуги. Ежедневно десятки, сотни или тысячи агентов (в зависимости от сути поправки) оплачивают определенное действие, обеспечивая рост ВВП. Нельзя также забывать, что документы нуждаются в подготовке (технической и юридической), следовательно, появляется потребность в новых кадрах, посредниках, юридических консультациях и проч. Улучшается ли в реальности экономическая ситуация и наблюдается ли настоящий экономический рост в стране, ведущий к повышению благосостояния населения? Ответ отрицательный. За счет новой поправки прямо растут издержки экономических агентов, себестоимость выпускаемой ими продукции (проблема конкурентоспособности с зарубежными товарами), снижается скорость реализации бизнес-решений (часть товаров не будет произведена вовсе), падают заработки в сфере производства (компенсация непроизводственных затрат). В связи с изложенным, в качестве основных блоков, нуждающихся в обстоятельном анализе с позиций рассматриваемого нами фактора качества правовых институтов, могут быть предложены: - эффективная и быстрая защита права собственности и иных вещных прав предпринимателя; - эффективная и предсказуемая разрешительная и контрольно-надзорная система; - эффективная, быстрая и необременительная контрактная система (система предпринимательских договоров); - эффективная, предсказуемая и согласованная система санкций (юридической ответственности) в предпринимательской деятельности. Каждый из указанных блоков нуждается в обстоятельном научном анализе. Отметим лишь, что в настоящее время имеются противоречивые тенденции развития исследуемых правовых институтов. Если в части контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью есть положительные сдвиги <12>, то в части упрощения и ускорения договорной работы предпринимателя - нет <13>. Неоднозначен подход и к юридической ответственности предпринимателя. Наряду с ростом административных санкций осуществляется процесс либерализации уголовного законодательства, что не исключает усиления уголовной ответственности по отдельным составам <14>. -------------------------------- <12> Например, принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". <13> См.: проект Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации". <14> См., напр.: Крушение "Булгарии" обернется ужесточением УК РФ // РБК. 13.07.2011.

Считаю, что при разработке любого законопроекта, затрагивающего предпринимательскую деятельность, в его финансово-экономическом обосновании, кроме прочего, должны содержаться ответы на следующие вопросы: - влечет ли за собой принятие законопроекта рост издержек для хозяйствующего субъекта? Если влечет, то в каком секторе, отрасли экономики; какие публичные интересы при этом защищаются? - влечет ли за собой принятие законопроекта ускорение (оптимизацию) процессов принятия, заключения, исполнения сделок, инвестиционных и иных проектов? Предлагаемый каталог вопросов носит примерный характер и может быть уточнен и дополнен с учетом специфики названных выше блоков. Данный подход нацеливает разработчиков на учет ряда существенных для хозяйствующих субъектов, секторов, отраслей экономики признаков, способных повысить либо снизить качество правовых институтов с позиций обеспечения реального экономического роста.

Название документа